新时期中央级科研院所内控现状与优化对策

●王 玲 栗云静

一、引言

科技是第一生产力，科技创新在国家中长期发展战略中居于重要地位，近年来我国科研整体投入超2万亿元，呈逐年增长趋势。中央级科研院所作为国家队，承担着国家科技计划的重要攻关任务，科研经费来源多、规模大，科学研究业务活动复杂，具有不确定性，要想“花好钱、办好事”就需要持续深入开展单位内控建设，规范内部经济和业务活动，强化内部权力的规范运行。2021年是我国“十四五”规划开局之年，中央级科研院所步入新发展阶段，在全面建设社会主义现代化国家新征程上发挥更加积极的作用。为推动科学事业快速发展，加快攻关“卡脖子”的科技难题，2021年8月《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）印发，赋予科研经费管理更大自主权，旨在全面激发科研人员的创新创造活力。立足新发展阶段、坚持新发展理念、服务新发展格局，中央级科研院所需要构建新时期适合科研规律、更加科学有效的内控制度，运用新技术主动融入新发展阶段，进一步释放科研新活力，实现科技创新的新突破，推动我国科学事业向更高水平迈进。

二、中央级科研院所内控建设现状

科研院所属于知识技术密集、高层次人才集中的科学事业单位，承担着国家关键领域核心技术攻关任务和人才培养任务。科研领域是不断改革的领域，科研院所引入内控制度是在合理保障科研经济业务合法合规的前提下，以人为本，以充分调动科研人员的积极性为出发点，激发其创新创造活力，提高科研机构运行效率和科研成果的产出质量。2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，部署全面建设内部控制工作。2015年财政部印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》对内控建设提出了具体的时间节点要求。2014年至2020年是中央级科研院所内控建设的重要阶段，单位层面内控建设方面，基本建立了内控组织协调机制，定期或不定期召开内控会议专题研究内控建设情况；建立了与事业发展相适应的议事决策机制，重新梳理明确了关键岗位工作职责，使权力运行与经济业务决策、执行、监督基本实现了有效分离。业务层面内控建设方面，建立了科研教学经费、预算管理、收支管理、资产管理、科研修缮项目、政府采购、合同管理等业务内控制度，绘制了工作流程图，编制了内控手册，增强了风险防控能力，为引领科学事业在新发展阶段实现更高质量的内控治理打下了坚实的基础。但是，相比财政部文件要求“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用”还存在一定的差距，在内控的科学性、与科研业务的适应性、办事流程的便捷性、内控信息化以及对提升科研院所内部整体治理水平的贡献等方面还需要进一步完善。

三、中央级科研院所内控建设存在问题

(一)内控建设尚未实现全员、全过程参与的良好局面

企业管理目标是追求企业价值最大化或股东价值最大化，有效的内控能够提高企业经营效益，为企业或股东获得更高的利益，根据成本效益原则，企业有强烈的动因建立并有效实施内部控制。中央级科研院所具有公益属性，资金来源主要是财政性资金，资金的权属是“共有”，单位经济风险管理意识较淡薄，建立和实施内部控制的主观能动性相比企业较低，单位自发深入开展内控建设与优化的动力尚不足。《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求单位内控建设要全员、全业务、全过程参与建设，实际建设过程中主要是财务部门牵头实施或者财务部门牵头委托第三方中介机构实施，科研教学等业务部门、课题组、学系的参与程度非常有限。经过几年的内控建设组织实施、宣传培训，虽然业务人员对单位内部控制有了一定程度的认知，但从根本上还是认为内控建设仅仅是单位行政管理的一套制度创新，与科研教学业务并无太多关联，甚至认为办业务增加了一些不必要的工作流程。因此，虽然科研院所的内部控制体系已经建立，但是与科研教学业务管理的融合度不高。

(二)现行内控体系不能满足科学事业高质量发展的需求

2016年至今国家下发了诸多科研经费“放管服”改革文件，赋予了科研经费管理更大自主权。中央级科研院所如何在确保“人员资金两安全”的前提下，做到防范风险与便捷高效的平衡，这是目前内控建设中的难题。许多科研院所成立时间较长、组织架构老化，信息化水平较低，管理制度未能与时俱进，授权与审批设置未能与风险评估有效结合，审批权限太低，审批流程过长，一项业务在办理中，业务审批与财务审批存在重复控制现象。因此，目前内控体系相较于国家对科研经费“放管服”改革的要求有一定差距，仍需要不断完善与优化。此外，受事业单位编制影响，科研院所内部干部职工更新与轮岗比例较低，现有的管理人员知识结构单一，内控人才供给仍显不足，不能满足科学事业高质量发展的需求。

近年来中央专项巡视、审计署审计、结题审计发现了一些较典型的科研经费腐败案例，以材料费预付款私设小金库，以测试费转移资金等等，其作案时间之长、金额之大、方法手段及社会影响之恶劣发人深省。究其根源除个人原因外，单位核心业务的内控建设与实施也存在重大缺陷，未能将重大风险进行有效控制。目前，大部分科研院所尚未建立风险评估的工作机制，业务层面权力运行制度与流程尚需规范，业务办理中人为干预现象时有发生。相较于内控数字化发展要求和建设高效的内控体系，单位的信息化水平需要不断提高。

(三)内控评价与监督收效甚微

中央级科研院所对内控自我评价重视不足，大部分单位未定期组织开展内控评价。部分开展内控评价的单位一般由内控部门牵头，各部门按照归口管理业务，各自对照自评表收集业务支撑材料开展自我评价。由于科研院所内部控制和风险管理专业人员较少，也未聘请中介机构开展内控评价，内控评价的质量不高。此外，我国尚未建立行政事业单位内部控制有效性的审计机制，虽然年度预算执行情况审计、科研课题结题审计、各类专项审计也关注单位内部控制建设情况，但对内控有效性的完善和促进收效甚微。

四、中央级科研院所内控优化对策

（一）强化内控建设责任，打造良好的内控生态

国家层面，应将行政事业单位内控建设上升到法规高度，强化内控建设责任，将单位内控建设与实施有效性作为党政领导年度考核的主要内容之一。单位层面，党政领导班子应当真正将内控建设作为“一把手工程”实施，在单位中层干部考核中将内控建设情况作为重要考核指标之一予以考核。“一把手”应当持续推动单位内控文化建设落地，定期加强全员内控知识培训，开展内部控制与个人切实利益关系的宣传教育，学习内控失效导致科研领域的典型腐败案例。让科研教学人员深刻认识到有效的内控建设对科学事业的重要支撑意义，认识和把握单位内部控制对当今直面国际国内复杂环境新矛盾新挑战的重要保障意义，从而不断增强内控意识和风险意识，树立底线思维，提升科研产出效益。

（二）建设内控优化与运行长效机制，为内控有效性提供保障

科研院所内控建设要结合其核心业务科研工作来开展。科研业务有其特殊性，不确定性程度高。科研院所应建立内控实施的快速反应机制，及时跟踪科研需求，主动适应科研业务的变化。大力发挥科研财务助理、财务部门、业务部门、审计与纪检部门等多方参与的内控实施机制作用，建立常态化联合解决问题的机制。加强科研财务助理的内控实施问题日常指导，以科研财务助理为核心，及时收集内控实施问题，做好内控问题分析工作，尤其是科研“放管服”政策落实与内部控制不协调不适应的问题。在内控优化过程中，对标行业中内控建设标杆单位，找准科研经费“放管服”政策和单位内控之间的平衡点和结合点，坚持“应放则放、该管则管、能服则服”原则，以“优化科研管理，提升科研绩效”为目标，增强内控优化的针对性和适用性。针对单位内部内控专业管理人才较少的特点，整合社会中介、内控专家、单位内部管理人员等多方力量参与内控体系优化工作，定期动态更新内控手册，加强内控实施前模拟测试，确保有效运行。

（三）持续完善适合科研规律的内控体系

1、完善风险评估机制。建立常态化风险评估工作机制。成立风险评估工作小组，由单位主要领导任组长，全面统筹、协调各行政部门、学系、课题组积极配合风险评估工作。审计部门负责人担任副组长，主要负责计划、组织和安排具体风险评估工作。依据每年度内控报告或国家政策改革等有重大变化时，由内审部门牵头对科研教学业务面临的不确定性因素进行全面梳理，形成风险点清单，识别可能存在的风险，从风险发生的可能性、风险的影响程度两个维度，划分多个风险层级，对风险发生的可能性进行分析，确定风险的重要性水平，进行风险排序。对无法接受的风险采取应对策略，通过修改制度或完善工作流程，确保将经济风险控制在可接受范围内。

2、优化单位层面内控。中央级科研院所内控组织机制包括决策机制、日常管理、运行监督、内控执行。确定科学合理的分工和授权。内控领导小组是内控管理的决策机构，负责与内控有关的重大事项的决策。在科研专家治所（院）的管理体制下，引入外部经济管理领域专家参与重大经济决策，将领导层有效的时间和精力用于单位重大决策，增强决策科学性、合规性。内控工作小组是内控日常管理机构，负责内控工作推进、督促、指导、检查等工作。具备条件的干部可定期实施轮岗与竞争上岗，让行政管理人员实现一专多能，提升内控管理绩效，增强服务活力。各业务部门负责具体执行内部控制。纪检部门、审计部门是内控运行的监督机构，负责监督考核内控执行情况。

3、以科研需求为牵引，业务内控优化应放管结合。一是优化科研项目预算内控，全面下放预算管理自主权。科研项目预算管理的难点在于预算编制信息不对称、预算松弛度高、项目预算执行率较低、预算管理自主权下放不到位等。以问题为导向，预算编制阶段，增加预算编制政策培训环节，将科研项目预算编制政策自上而下传达到位，引导预算管理专员以科研需求为导向，实事求是编制预算，降低预算松弛度，提高预算的科学性、规范性；预算执行环节，除设备费外其他直接费用科目实行总额控制，定期提醒预算执行进度；项目结题环节，科研与财务部门应配合做好专项经费结题准备工作。

二是收支业务内控应着重解决报销难、报销手续繁杂问题。经费报销难、报销手续繁杂主要体现在：业务控制与报销控制流程叠加，使审批过程复杂、支出流程冗长，流程中信息共享不充分。建议针对不同的经费来源实施分类管理、分类控制。科研项目经费来源多样化，主要包括：中央财政稳定支持科研项目经费、国家科技计划项目经费、地方财政性科研项目经费、技术服务与技术开发项目经费。前三项经费是财政性资金，收支管理主要以项目任务书为依据，第四项主要是市场上合同委托业务，收支管理以技术合同为依据，日常支出以合同约定控制。

收支业务内部控制以资金为主线，明确收入认领、单独建账、支出报销为关键环节，界定财务部门与业务部门管理职责，落实岗位责任制，使业务执行岗位熟悉应遵循的制度、执行的流程、需要的单据以及审批权限。对材料采购、测试化验加工费、设备费等已经实施了政府采购业务内控程序并签署了经济合同的业务，财务报销环节审批权限可全部下放给科研人员，减少审批流程。坚持财务报销助理制度常态化，让专业的人员干专业的事，让科研人员潜心于研究工作，不为花钱的事务烦扰。

三是优化资产管理内控，推动资产共享使用提质增效。如，中央级科研院所使用修购专项资金购置了一批具有国际国内先进水平的仪器设备，科研经费补充购置了研究急需的小型设备费，单位科技支撑条件得到显著改善。资产管理内控应着重完善仪器设备共享使用管理机制，按照“统一领导、分级负责、责任到人”原则，明确大型仪器管理部门牵头，科研管理部门与资产使用部门协同的工作体制。对200万元以上的大型设备单独制定管理办法，建立“全面开放、专人管理、委托教授管理”相结合的管理模式，向单位内外开放共享。同时加强仪器共享记录内控，不断提高共享效率，充分发挥大型仪器设备的使用效益。

四是切实加快内控数字化建设步伐，增强内控执行的有效性。当今国家不断推进治理能力与治理体系现代化，科研院所应将单位内控信息化建设提高到科学事业治理能力现代化的战略高度，加快建设科研、财务、资产、采购、合同、OA办公一体化信息化系统，内部信息实现互联互通，业务全流程在线上公开透明地运行。让数据多跑路，让科研人员少跑路，提高各项业务办理效率，增强内控执行的有效性。

（四）强化内外部监督，助力内控体系提质增效

参考美国在联邦机构的年度绩效和受托责任报告中内部控制报告部分执行管理层的保证，我国行政事业单位内控报告中可增加单位管理层对内控有效性的年度保证声明、总结重大缺陷和优化对策。同时，不断强化中央巡视、国家审计、中介审计对中央级科研院所内部控制有效性的推动作用。单位内部建立内控评价工作机制，由内部审计部门牵头组织实施，根据需要也可以委托中介机构。内控评价人员应具备一定的专业胜任能力和职业道德素质，对内控评价要有足够的权威性。内控评价工作应坚持问题导向、目标导向、结果导向，通过“以评促建、立评立改”，使“评”与“建”有效衔接，整改工作要以钉钉子的精神追踪落实到位，方能使内控优化工作见到成效。

当今世界正面临百年未有之大变局，中央级科研院所承担着科技强国的重任，应深刻认识科学事业健康发展面临的内外部挑战，不断完善与科学事业治理体系和治理能力现代化相适应的内控体系，“让科技创新与制度创新协同发挥作用，两个轮子一起转”，必能步入良性循环的发展道路，促进科学事业的高质量发展。