人大预算绩效监督的时代挑战与路径选择

●马蔡琛 赵 笛

人大预算绩效监督是预算绩效管理的重要一环。随着全面实施预算绩效管理的不断发展，新时代对人大预算绩效监督提出了新的要求。一方面，党的十九大报告提出，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，体现了对人大行使监督权、保障人民监督权的重要要求。另一方面，我国已然进入全面实施预算绩效管理的新时代，《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的实施以及《中华人民共和国预算法实施条例》的修订颁布，都进一步明确了人大作为外部绩效监督主体的重要作用。因此，新时代如何正确认识人大作为立法机关的绩效监督责任，形成人大预算绩效监督的新技术与新方法，无疑是一个非常重要的时代命题。

一、新时代人大预算绩效监督的实践演进及方式探索

（一）人大预算审查监督的发展演进

1、人大预算审查监督的法律制度不断完善。就法理层面而言，由各级人民代表大会批准政府预算并对预算过程进行监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责。新中国的第一部宪法“五四宪法”第二十七条规定，“全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和决算的职权”，自此审查和批准预算及决算成为人大的一项重要工作。1982年修订的《宪法》第六十二条规定，“全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的职权”，首次在《宪法》中明确了人大常委会的预算监督权。在此基础上，1994年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定，各级人大的职责是对预算、决算进行监督，人大代表或常务委员会组成人员，依照法律规定程序，就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）颁布实施，从法律的角度明确了人大审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告的各阶段流程。2014年全国人大常委会对《预算法》进行修订，以及2020年8月新修订了《预算法实施条例》，进一步完善了人大预算审查监督机制，要求全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告，审查结果报告应当包括对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出的意见和建议。

2、人大预算审查监督的范围和技术不断发展。《预算法》和《监督法》的颁布实施，大大加快了人大预算审查监督的法制化进程，也推动了人大预算审查监督在内容范围、技术手段以及监督角度方面的不断细化。

首先，在人大预算审查监督的内容范围方面，2003年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“实行全口径预算管理”。党的十八大报告进一步明确了加强对政府全口径预算的审查监督，人大预算审查监督的范围也从一般公共预算逐渐覆盖到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的四本预算。2018年，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，从而进一步丰富了监督内容覆盖全口径预算、监督重心倾向支出预算和政策的人大预算监督体系。2021年10月通过的关于修改《中华人民共和国审计法》的决定中也明确指出，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告”，而审计工作报告应“重点报告对预算执行及其绩效的审计情况”，由此可以看出，人大逐渐在财政、审计的各个监督领域加入“绩效”的元素，通过审查预算实施、绩效审计报告等多种形式开展绩效监督。

其次，人大预算审查监督不断突出绩效导向。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，随后《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，要求绩效信息主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督，强调了人大作为外部监督主体的重要作用。在此基础上，中央及地方人大不断探索预算绩效监督的新方式，颁布各地方人大预算绩效监督的实施办法，细化了人大预算绩效监督的流程和规范。例如，云南省人大常委会预算工作委员会的《云南省人大常委会关于加强预算绩效监督的办法（试行）》，明确细化了预算审查、预算执行、决算等阶段绩效监督的重点和具体内容。浙江省温岭市人大常委会的《预算绩效管理监督办法》，要求通过主任会议、常委会会议每年专门听取政府预算绩效管理情况汇报等形式，对政府加强预算绩效管理工作提出要求，促进政府预算绩效管理体系的进一步完善。

（二）新时代人大开展预算绩效监督的主要方式

随着《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，各地也加快了改革的步伐，人大绩效监督就是其中重要的一个方面，各地不断尝试新方式方法和新技术手段，人大预算绩效监督的实施卓有成效。

1、听取预算绩效工作报告。人大定期听取预算绩效管理工作实施以及绩效评价结果的报告，已经成为各地推进人大预算绩效监督的主要形式。例如，四川省自贡市人大常委会将听取预算绩效管理情况报告作为年度预算监督内容之一，每年至少专门听取一次预算绩效管理情况，建立起了常态化监督管理机制。2020年常委会首次听取了财政部门关于财政预算绩效管理工作情况的报告，全面了解分析四川省自贡市预算绩效管理取得的成效及存在的问题，进而探索更有效的绩效监督方式。通过听取汇报，人大对财政预算绩效工作开展情况进行跟踪监督，也为人大审议财政决算做好准备。而另一种方式是人大直接听取项目、政策和部门预算的绩效评价报告，并进行审议。例如，2018年福建省厦门市同安区人大在专项审议财政重点绩效评价报告的过程中，通过满意度测评投票的形式，对绩效评价报告进行审议。

2、直接参与绩效评价过程。人大参与绩效评价过程已逐渐成为人大绩效监督的发展趋势。为了进一步提高人大预算绩效监督的独立性，部分省市开始尝试由人大主动开展对重点部门和项目的绩效评价，从而跟踪资金使用情况。浙江省温岭市人大采取将重点项目交办财政部门进行绩效评价、交办审计部门进行绩效审计的方式，并建立预算绩效调研组，对交办绩效评价项目开展绩效调研，使预算绩效监督更加全面、准确、有效。江苏省扬州市人大常委会每年选择一批社会关注度高、资金量大、涉及重大公共利益的事项，专门开展绩效审计。同时还规定，审计机关根据人大预决算审查监督工作的需要，每年第四季度向人大常委会提交绩效审计工作报告。部分地方人大也开始探索第三方评价方式。广东省人大借助第三方机构的优势和特点，从更加专业的角度，为人大开展财政专项资金监督工作提供更加真实、客观、全面的参考。

3、在“预算联网监督系统”中引入绩效监督。全面实施预算绩效管理要求做好绩效运行监控，对预算执行进度以及绩效目标实现情况进行“双监控”。目前，人大在预算执行监控的方式方法上取得了阶段性进展，北京、浙江、山东、重庆、内蒙古等地纷纷推出“预算联网监督系统”，方便代表查询本级部门预算编制和执行的全过程。这是在人大预算监督过程中运用互联网及大数据等新兴技术的重要体现，也是人大做好预算绩效监督的重要手段。例如，四川省达州市通川区人大将部门的绩效目标同步导入系统，可直接查看该部门的绩效目标情况，让人大的监督更有深度。“预算联网监督系统”的推进，改变了以往人代会上材料复杂繁多的局面，通过计算机系统对每一分每一笔的财政资金进行跟进，既降低了绩效监督成本，也提高了绩效监督的客观性。同时，对于推进缓慢的项目和政策，也可以通过系统及时反馈，有助于快速完成项目整改。

二、人大预算绩效监督的时代特点

（一）监督权是人大的重要职权之一

代表职能是各个国家立法机关的重要职能，该职能从形式上表现为立法机关的规则如何代表选民，从实质上表现为实践对选民需求如何反应，如何很好地代表整个社会的利益。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，无论是全国人民代表大会还是地方各级人民代表大会，都是人民当家做主的政治权力的组织形式。人大监督工作是整个人大工作的重要组成部分，加强人大监督是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措，是将公共权力的运作纳入民主与法治轨道的必然要求。

公众对预算执行效率和运行结果的监督，也是预算绩效管理过程的重要内容。在通过预算公开进行监督的基础上，通过人大进行绩效监督也是公众监督预算执行结果的一种方式。同时，通过立法机关对行政机关的预算绩效信息提出要求，可以进一步提高财政透明度。例如，在智利，议会已成功地敦促政府披露更多的财务和预算信息，要求定期提供财务报告和绩效评估报告。巴西、智利、墨西哥和秘鲁等国通过改革逐渐增强了预算系统的透明度和问责制。

（二）人大是独立的外部监督主体

目前，实施预算绩效评价与管理的部门主要是财政预算管理部门以及具体资金使用部门，资金使用部门对自身预算资金使用情况进行自评价，财政部门对预算资金使用实施整体绩效评价。但在预算绩效管理过程中，无论是财政预算管理部门还是资金使用部门，均属于内部评价主体，同预算资金具有直接关联性，其绩效评价往往站在符合自身利益的立场来衡量，评价结果也难免会在某种程度上偏离客观事实。即使是财政部门委托第三方机构进行的绩效评价，其评价数据也主要来自于具体支出部门的相关汇报以及数据统计，评价过程也是建立在支出部门自评基础上的。比如，某省自2013年开始在人大绩效监督中引入第三方机构，其中就发现，在2015年对农村危房改造补助资金的使用评定中，两个省级主管部门一个自评分为95.0分，一个自评分为95.9分，29个递交自评材料的地方自评分均值为98.2分。但经过第三方和专家评估，最后总体得分为71.9分，等级为中。这是一个值得进一步思考的问题。

因此，人大作为独立于财政部门以及资金使用部门的外部评价主体，其对预算结果的独立绩效监督，有利于提高评价结果的客观性和审慎性。通过人大与财政部门、审计部门的内外部评价主体协同，也可以丰富评价主体结构，进一步完善预算绩效评价体系。

（三）人大绩效监督结果直接影响预算决策

预算绩效评价的最终目标，是将结果应用于预算决策之中，形成从预算决策、执行到绩效评价和结果使用的管理闭环。其中，人大是部门预算“二上二下”编制流程中的预算审批主体，相较于财政部门和资金使用部门的绩效报告，人大绩效监督的结果更加直接地影响预算决策。在审批阶段关注绩效结果的落实和使用，也是人大参与预算绩效管理、保证资金拨付有效性的关键步骤。因此，若人大在参与预算绩效管理的过程中，可以形成一套相对独立于内部评价过程的绩效监督报告，则会进一步加强全过程绩效管理中的结果应用。

三、人大预算绩效监督的时代挑战

我国的人大预算绩效监督仍处在起步阶段，面临着预算绩效监督专门机构和人员的匮乏、未能形成独立的预算绩效监督报告、“预算联网监督系统”与绩效监督的进一步融合仍需加深等方面的挑战。

（一）预算绩效理念和规范有待进一步深化

如今，“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念已经深入到政府理财的各个方面。但预算绩效管理在中国仍处于起步阶段，除了应有的绩效监督程序和形式外，人大代表在预算审批和决算审查的过程中，如何运用绩效推动预算决策，这方面的理论和规范仍有待进一步深化。除了在预算流程中重视绩效之外，也应将绩效理念深入到人大预算绩效监督过程的人员、方法以及技术层面，其中对于绩效人才的培养和绩效管理能力的提升就是最主要的一个步骤。

除此之外，在制度规范方面，部分地方人大已经出台了针对预算绩效监督的实施办法和工作方案，但在总体层面尚未出台类似规范性文件，这在一定程度上限制了人大预算绩效监督的进一步深化。因此在法律完善的基础上，相关实施指南的制定就显得非常重要。指南内容可以包括人大绩效监督的项目筛选方法、监督指标设置、跟踪监督内容以及绩效监督报告格式及公开范围等多方面的具体内容，从而明确监督重点，制定监督规范，形成更加科学和精确的人大预算绩效监督体系。

（二）绩效监督专业人才和能力有待提升

人大预算绩效监督是一项相对复杂的系统性工作，涉及财政财务管理方面的法律法规，以及社会管理和民生保障等领域的知识，需要具备较为全面的财政理论素养和专业能力。而目前各级人大在预算绩效领域的相关人才储备和专业能力培养上仍然有一定的欠缺。例如在对某县的调查中发现，人大换届选举产生的199名县人大代表中，具有财经相关工作背景或知识背景的代表不足十分之一，在乡镇级人大代表层面的情况则更为严重。即使是在县人大常委会的工作机构和办事机构内部，无论是人员数量还是知识结构，与预算绩效监督的工作要求都相差甚远，人大财政经济委员会的工作人员也多为兼职。

（三）预算绩效监督的资源整合和监督方法有待进步

人大预算绩效监督需要在绩效信息采集、数据整合以及监督方法上，与多部门和机构进行资源的整合。一方面，在日常监督中，不少地方在监督方式上仍然使用惯性思维，主要以听取汇报、报送资料为主，很少综合运用专项审计、聘请第三方机构进行评估、满意度测评等多元化监督方式，不利于真实把握预算运行情况。因此，人大预算绩效监督应该充分运用绩效信息和监督资源，从而得到更加专业且审慎的监督结果。另一方面，在人大预算绩效监督中，相关预算资源使用和预算绩效信息的可获得性有限，这在一定程度上限制了绩效监督的发展。因此，如何充分整合资金使用部门、财政部门以及审计部门的绩效资源，也是需要攻克的重要难题。

（四）预算绩效监督面临来自新技术的挑战

如今，大数据、人工智能等新兴技术的发展，日益深刻地影响着从私人部门到公共部门的各个领域，影响着企业营销战略、社会舆论走向、公共决策选择等多个方面。“十三五”规划纲要中就明确提出“实施国家大数据战略”，把大数据作为基础性战略资源，加快推动数据资源共享开放和开发应用。其中，政府数据共享公开、大数据产业发展以及数据资源安全保护等问题，都是新时代面临的新课题。

如何将新兴技术融入预算绩效监督的过程中，是新时代人大预算绩效管理面临的重要挑战。如何运用大数据的数据采集、存储、分析以及数据可视化功能，实现在各层级、各部门之间的数据共享，实现预算执行的绩效实时监督，实现自动化的预算绩效评价，同时增加预算绩效公开渠道，实现更广泛意义上的社会监督，这都是新技术背景下人大预算绩效监督的重要发展方向。

四、新时代人大预算绩效监督的路径选择

（一）人大预算绩效监督的专业化

随着预算绩效管理的推进和发展，绩效的理念已然日益融入预算编制、审批、执行和结果评价的全过程中，人大在预算审查监督过程中也更加注重关注资金使用情况与绩效结果。今后，人大预算绩效监督应进一步专业化，尤其是专业部门的设置和专业人员的培训。

目前，各级人大在机构设置上已初步具备预算绩效监督的有效实施条件。各级人大对财政支出以及预算执行的监督机构主要有人大常委会预算工作委员会以及人大财政经济委员会。人大常委会预算工作委员会负责协助人大财政经济委员会承担人民代表大会及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。这种“委员会辅助+立法机关审查”的机构设置，与国际上立法机关的预算绩效监督机构设置是一致的。而在监督内容上，目前对资金使用绩效的审查已成为人大预算绩效监督的一个重要部分。2019年6月，全国人大财政经济委员会《关于2018年中央决算草案审查结果的报告》就对加强预算绩效管理提出了新的要求。全国人大常委会预算工作委员会和全国人大财政经济委员会组成调研组对行政事业性国有资产管理情况进行调研时，也对行政事业性国有资产的绩效管理做出了调查和要求。

为了进一步提升人大预算绩效监督能力，专门的机构设置以及专业的人员培训是必不可少的。在机构设置上，人大可以尝试设立专门的预算绩效监督办公室，培养专业的预算绩效管理人才。目前人大预算绩效监督多采取专家评审、委员投票等形式进行后监督，这是在人大内部绩效评价人员较为欠缺的情况下，较为快速和节约的做法。但部分委员对预算绩效管理领域并不完全熟悉，外聘专家的能力也良莠不齐，因此专门的机构和人才培养是至关重要的。预算绩效监督办公室对各资金使用部门的预算绩效情况进行跟踪和记录，整理各部门上报的预算绩效信息，从而为人大及其常委会进行预算绩效监督提供必要的支撑。在此基础上，由预算绩效监督办公室形成专门的、格式统一的绩效监督报告，可以为下一期预算决策提供更加直观的绩效信息，从而构成预算绩效管理的闭环系统。

（二）人大预算绩效监督的公开化

听证会是各国立法机关预算绩效监督的重要方式，也体现了公众在预算绩效监督中的重要作用。从国际经验来看，预算绩效听证会包括立法机关、行政机构、审计部门等多领域的工作人员，而听证会的录像或结果也会向社会公开，接受社会的监督。英国议会公共账目委员会将听证会作为关键机制和工具，大多数公共账目委员会（55%）在公开场合举行听证会，记录并发布委员会听证会的报告。87%的公共账目委员会在可能的情况下，通过互联网将会议情况免费提供给公众。

在我国人大预算绩效监督的实践中，也有一些绩效评价听证会的实例。2016年11月，江苏省丹阳市人大对“基本公共卫生”服务项目2017年预算编制（草案）及2014年以来该项目实施绩效情况举行了听证会。2020年上海市《闵行区人大常委会关于全面实施预算绩效监督的工作办法》中，明确提出区人大常委会每年确定财政资金量较大、社会关注度较高的重点项目或政策，举行绩效听证会。2020年9月首次召开政策绩效听证会，部分区人大常委会组成人员，部分市、区、镇人大代表，区政府相关部门负责人，行业专家以及社会公众等90余人参加。

听证会是人大与社会协同开展绩效监督的有效方式，如果预算要反映真正的国家优先事项，而不仅仅是政府优先事项，那么召开公众协商和公开听证会就是必要的。在此基础上，人大也应及时将重点项目和政策资金使用的绩效监督结果向社会公开，增加政府预算资金使用的透明度，接受更广泛范围内社会公众的监督。

（三）人大预算绩效监督的技术化

预算执行中的绩效监督已成为全过程预算绩效管理链条中的一个关键步骤，“预算联网监督系统”加快了人大绩效监督技术发展的脚步。今后，可以在预算编制审批阶段加入对绩效目标的导入和审查，保证后续监督和评价工作可以对标绩效目标。在绩效跟踪监督过程中，随着资金的使用而及时获取绩效信息，在“预算联网监督系统”中引入大数据等新兴技术，运用传感器、检测仪等实时监测设备，实现对于预算资金使用客观数据的动态传输。进而，根据上传的数据以及导入的绩效评价指标进行自动化的监督评价。这样，既节省了人大预算绩效监督所需要投入的技术人员和评价成本，也在一定程度上增强了监督结果的客观性。

在后续“预算联网监督系统”的完善中，也可以考虑与财政部门、审计部门和资金使用部门形成联网数据库，从而保证数据的一致性和真实性。并尝试将“预算联网监督系统”的数据从省市内的数据共通扩大到全国范围内的实时共享，消除各地区和各部门之间的信息孤岛，形成横向可比、纵向可以追溯的资金使用数据集合平台。同样，系统内的数据也需要对社会和公众进行公开，以方便社会监督。

（四）人大预算绩效监督的协同化

在预算绩效管理的不断发展中，财政部门的预算绩效评价以及审计部门的绩效审计都取得了明显的进步。在浙江省温岭市人大的预算监督实践中，也出现了人大将重点预算项目委派给财政部门和审计部门进行绩效评价和绩效审计，并通过持续跟踪辅以调查的形式，对绩效评价进行监督。但在人大与财政部门、审计部门等多元主体的协同过程中，仍然需要进一步考虑规避利益相关方寻租风险、增强监督的独立性和客观性等方面的问题。

一方面，财政部门在多年来的预算绩效评价中，形成了较为完善的绩效目标编制流程、预算绩效评价指标库、绩效评价方法以及指标权重设置等方面的经验。在人大预算绩效监督的过程中，由于目前各支出部门进行绩效评价的方式，通常是绩效自评、部门评价或者专家评价之后，由评价人员撰写报告，人大如果仅仅依靠听取绩效评价报告来监督预算绩效，有时会难以避免主观因素。尤其是对于某些地方领导的“钦定项目”，即使绩效结果欠佳，也往往对之无可奈何，这就更加助长了个别支出部门“有恃无恐”的气焰。因此，人大预算绩效监督应该充分发挥其作为外部评价主体的独立性，参与绩效评价工作，借助财政部门已有的绩效指标体系（包括指标内容、指标解释、目标值、标准值以及权重设置等）和评价方法，主动开展绩效评价工作。

另一方面，审计部门也是预算绩效管理中的重要外部主体，在绩效审计的发展过程中，绩效的概念已经融入到项目、政策以及预算执行审计的过程当中。因此，考虑到审计部门的外部主体特征，可以由人大委派审计部门对重点项目和政策进行绩效审计，形成的绩效审计报告和整改意见，应该直接上报人大进行审查。在绩效审计结果的基础上，人大再对项目和政策实施进一步的抽查和监督，这样既节省了人大预算绩效监督的人力和物力，也更加具有专业性。