对“4050”人员就业扶助政策实施困境的分析与探索

文/马晗潇（华中师范大学）

以国企改革作为起点，我国的劳动力就业模式变革始于20世纪90年代，至今为止单一正规的劳动力就业模式逐步发展成为当下正规与非正规等多种模式并存的状态。我国灵活就业人员截至2021年达到我国城镇就业人员的半数之多，这也使得就业形势令人喜忧参半，灵活与价值潜力突出的同时，就业者劳动保障制度却未能发挥应然价值。就业困难人员中“4050”人员是再就业最为困难的群体之一，我国多地政府积极推出针对这一群体的就业扶持政策，本文拟以从政策落实困境出发，寻求就业扶持实务应用的破解之道。

一、“4050”就业扶持制度困境的定位

在企业转型和经济社会改革中，“4050”人员需要就业扶持制度的有效帮助。在我国，就业扶持已经成为各地就业扶持政策包括安置公益性岗位、发放就业补助金、灵活就业社保报销、鼓励自主创业以及免费技能培训等。这一系列措施的设置确有成效，在一定程度上缓解了失业人群的燃眉之急，但在实施的过程及其反馈中尚存问题，具体包括四种：

（一）就业扶持资源与劳动力就业需求匹配度低

由于我国经济的快速发展和社会对高素质人才的需求，我国开展了为期十年的大学扩招，受此影响我国就业形势日益严峻，劳动力市场呈现出竞争激烈的态势，这是导致再就业人员再就业困难的重要因素之一。“4050”人员是具有劳动能力的，年龄40周岁以上的女性和年龄50周岁以上的男性，他们本是劳动市场中经验丰富的主力，但是却由于自身技能单一，就业资源缺乏，从而缺乏应对失业风险的能力，在摩擦性失业中抵抗力最弱。同时企业转型和升级过程中，用工技能要求也在更新迭代，“4050”人员中掌握职业技能的下岗员工与就业扶持中企业所能提供的岗位有时并不匹配。

（二）就业困难资格认证困境

由于各地提供就业扶助优惠政策的标准和流程不相同，就业补助的发放需要经过资格的认证，在定期审查中，认定材料种类繁多，审查有时间周期，没有提供相应的便利。部分地区需要较为频繁地进行资格认证，尽管严格的认证制度确保了就业补助发放的合理、标准与资金安全，但是也会产生认证门槛过高，导致真正就业困难人员难以获得资格认证享受政府就业扶助优惠的隐患。由于政策传播广泛性欠佳，就业困难群体对于是否满足办理条件、办理部门以及办理地点等信息知之甚少，对资格认证也产生了消极影响。

（三）再就业人员信息收集能力不足

由于“4050”人员出现于经济社会变革和发展期，计算机普及应用以及职业技能的快速革新要求劳动力持续学习知识和技能，且在一定程度上限制了其了解社会动态和社会信息。而在我国的国有企业中，较为完善的保障体系、庞大的产业与部门体系，掩盖了庞大的易失业群体。因此在国企改革中，积患最终导致了我国历史上最大的下岗潮，国有企业下岗员工就是典型的“4050”人员。“4050”人员主要依靠亲友介绍以及招聘网站实现再就业，只有少部分会利用就业扶持政策、社区资源以及招聘会了解和寻找工作，由此可见，再就业人员信息收集能力不足和接受信息渠道单一也是造成就业困难的重要原因。

二、就业扶持制度缺位的深层原因梳理

（一）政策宣传不足，信息不对称

政策宣传指的是宣布和传播公共政策决定、内容和实施方式的一种政策执行的手段和方法，政府在进行政策落实过程中，宣传力度、信息传播广泛度对于落实效果颇有影响。就业困难群体对于商业招聘平台的认可度也较高，而相对应的政府面向这一群体所提供的针对性较强的专项援助政策的传播效果却相对不足。相对刻板的宣传方式、较为闭塞的传播群体以及缺乏导向型的宣传内容，是影响政策宣传效果的重要因素。在政策传播度不足的情况下，相应群体获取的信息也就难以有效保证，导致完成认证人员少于实际值。由于现代政策环境多变性，政策调整是适应飞速发展的社会经济环境的必要步骤，反馈信息质量会对其调整产生影响。以上情况导致的双方信息不对称以及调整滞后，都会使得政策的落实效果有所减损。

（二）社保联网利用不足，资金批复程序烦琐

统筹社保全国联网的大背景下，多地区完成了平台建设工作，而社保联网所带来的信息便利优势缺乏高效应用。信息化较高的社保联网平台能够提供基本功能之外的使业务办理更为便捷的功能。但是对于联网增值功能，相关部门依照联网前规定或者未在规定变更时增加的业务不提供办理，例如按照部分地区的规定，企业响应政策雇佣就业困难人员申请发放就业补助资金时，需要自主提交大量的申请材料，并且材料有一定的审核周期，导致部分企业政策响应热情不高。在这种情况下，就业补助资金难以按照财政预算足额发放。

此外，对于企业在雇佣就业困难人员时，地方人社部门与企业之间缺少合作联动，信息方面没有充分利用。企业对于再就业人员是否具备职业技术能力以及是否满足享受就业扶持优惠条件的信任难以保障。

（三）投资项目结构对劳动型产业重视度不足

对于资本密集型、技术密集型项目的投资，在我国诸多区域是投资的重点，投资比重容易过大，这两种项目能够较为明显地拉动我国GDP增长，并能够提高部分行业的生产技术水平与生产效率，但是对于就业岗位数量的贡献却是较弱的，甚至随着自动化水平的提高就业岗位数量会出现负增长。而劳动密集型产业相对能够提供较多的就业岗位，对这一产业的投资也是对民生之本的体现。部分城市投资项目的建设现仍未能与扩大就业建立有效连接，忽视投资所能创造的就业岗位数量和劳动力流动导向，而过于注重项目的经济效益或投资规模，会导致结构失衡，对于扩大就业、稳定就业局势产生较大压力，从而与就业扶持政策背道而驰。

（四）企业“4050”人员辞退率较高

首先基于这一人群自身特征，年龄、身体素质、学习能力、学历与技能劣势使得其在劳动力市场竞争力不足，成为失业高风险人群。在加强职业技能培训和扩大就业的政策下，就业率维持相对稳定，但灵活就业人员中的“4050”人员逐年攀升，企业对于这一部分人员的辞退倾向较强。另外，对于未办理资格认证却已吸纳“4050”人员的企业，无法享受企业补贴政策，而已就业的大龄人群无法办理这一认证。非高薪且年龄较大的就业人群在企业无法得到补贴的情况下，更容易被企业列入辞退名单，以换取青壮年劳动力或者能够满足就业补贴条件的劳动力。同水平劳动力因资格认证产生的岗位人员替换的情况，对资源造成浪费，本质上没有创造新的就业。

三、就业扶持制度困境的出路

（一）拓宽政策宣传渠道，加强宣传力度

“4050”人群作为就业困难人员中特殊的一部分，其本身就存在信息获取能力较弱这一特点，如若优质的就业扶持资源信息能够准确并广泛地传递到特定人群之中，其对提高这一人群对于政策的反映效果将会产生更加积极的影响。在宣传方式上，可以拓宽信息渠道，丰富宣传方式，官方网站、公众号、报纸、微博、微信等都可以作为官方进行宣传的阵地，同时可以在原有的基础上创新性地结合短视频、海报等现代传媒手段。政府部门应定期深入企业进行宣传，倡导企业创造就业岗位、吸纳就业困难人群，企业在服务社会的同时享受政府提供的补贴政策是两全其美的优选。对于就业困难人员，政府部门的线下宣传活动是切实有效的，例如河北省沧州市推出的就业扶持月活动，下沉包联社区，为就业困难人员送去政策。还可通过大型招聘会进行宣传，当地招聘会是多数寻求就业人员聚集场所，同时这也是各企业人事部门人员的聚集场所，因此在招聘会上进行宣传也是一举两得的举措。

（二）重点项目和投资与就业岗位挂钩

将城市建设重点项目与当地就业相挂钩是对当地就业增长所进行的长远性考量。在进行项目建设以及投资时，在预测评估经济效益与可行性的同时考虑新增就业岗位情况，具体可通过用工规划与需求信息等进行考察。地区发展结构规划要重视劳动密集型项目，一是避免产业结构失衡造成空洞化，二是为当地创造数量较多的就业岗位，履行社会责任，稳定就业。另外，部分地区面临产业升级与转型，新型项目建设所带来的就业岗位需要更为完善的人力资源配置调度，政府对于所提供的职业技能培训也应与之配合，为就业困难人员优先开展对口技能培训，帮助劳动力市场与需求双方更优匹配。在两者挂钩的情况下，经济高水平发展与增加就业形成良好的相辅相成关系。

（三）当地就业局与企业挂钩，促进双向选择

在就业扶持多样化、全面化发展阶段，促进劳动者与企业之间信息流通、进行双向选择也有了更多途径。由于部分地区就业信息平台尚存在就业资源分散、信息滞后、功能单薄、缺乏规范等问题，导致了信息不对称，对改善劳动力就业和企业岗位空缺产生消极影响，这种影响可以在就业局挂钩企业的情况下被削弱。为达到这一目的，政府就业信息平台可搭建“4050”人员与企业进行信息交流的桥梁，减少信息不对称的状况。根据进行免费培训并且合格人员的技能鉴定名册，对企业特定岗位进行定向人才输送，使通过培训所取得的职业技能、就业预期与提供岗位相统一。另外，规范信息内容形式，促进面向就业困难人群线上人才市场的建成，提高就业信息平台信息整合与传递能力，使得劳动力的供求在就业困难人群中能够有所平衡，缓和摩擦性失业与结构性失业造成的波动。

（四）简化压缩认证手续，积极利用社保联网信息提高效率

相关部门拓宽反馈渠道，各地区在社保联网的改革提升之后，相关规定改善仍在不断探索阶段，对于能够依靠信息平台，拓展增值功能，通过提供更为便捷的业务办理方式简化压缩个人与企业进行认证的手续，例如减少自主提交的申请材料，部分材料由信息平台调取等。同时，为了企业对于大龄再就业人员的职业技术资格认证和就业困难认证等工作开展可以将渠道进一步扩宽和就业信息更加透明化，需要相关信息平台的建立与完善，加强企业与人社部门的信息联动利用，提高效率。对于就业困难人员认证业务办理，也应在程序上提供优先便利通道，加快加急完成就业困难认证办理，较快实现再就业。

（五）降低大龄非高薪员工失业率，增加企业稳岗补贴

针对没有取得就业困难认证而具有较高失业风险的大龄就业人员，为防止同水平劳动力置换产生的资源浪费，相关部门可适当扩大企业依据非高薪大龄就业人员享受政策补贴的范围，从而降低失业可能性。多地区为稳岗补贴设置高门槛，能够在吸纳“4050”人员中占较大比例的小微企业以及部分非劳动密集型企业因规模相对较小或劳动岗位数量较小而难以达到标准，因此无法获得稳岗补贴，使其吸纳“4050”人员的积极性有所下降。降低稳岗补贴门槛，加大补贴发放力度，根据企业类型与规模分层管理。

我国“十四五”规划将就业优先作为民生建设的重要战略目标，在我国进一步推动经济发展，深化改革开放的道路上，针对再就业和就业困难人群的扶持政策的落实也应当与时俱进，结合现有的技术手段和资源，避免其因失业而陷入困境。在制度保障的前提下，形成用人企业和城镇再就业人群互惠的局面，提升我国社会保障制度水平。现在我国多地已达成城镇零就业家庭动态清零目标，下一阶段，对于城镇就业困难人群的政策落实措施也应当提高要求和标准，这也将是我国深入贯彻新发展理念和格局中，就业市场要稳好的基本盘。