老龄社会风险控制与养老保险第三支柱改革创新

文/罗丹（中国金属学会）

一、发展养老保险第三支柱：老龄社会风险控制的必选举措

人口老龄化是世界性趋势，对各国的养老保险体系都构成严重挑战，发展多层次养老保险成为老龄社会风险控制的必选举措。

中国经过多年改革发展，已初步构建了三支柱的多层次养老保险体系，即基本养老保险（第一支柱），企业年金和职业年金（第二支柱），个人储蓄性养老保险和商业养老保险（第三支柱）。在现实制度运行中，多层次养老金体系很不平衡，第三支柱始终缺位，长期处于起步阶段，发展缓慢。第二支柱发展也不充分，对养老保障的补充作用不足。

我国的养老金体系发展主要集中在第一支柱基本养老金制度上，从保险覆盖面和资金规模两大方面看，基本养老金发挥着绝对的中流砥柱作用，突出体现了第一支柱的“一支独大”。根据人力资源社会保障部的官方数据，截至2020 年底，基本养老保险覆盖人数近10 亿人，参保率达到95%，第二支柱年金制度参保人数约5800 万人[1]。同时期，作为第三支柱，2018 年试点推出的个人税收递延型商业养老保险的参保人数只有不足5 万人，可见第三支柱覆盖范围十分有限。从养老资产结构看，第一支柱约占82．9%，第二支柱约占17．1%，第三支柱的比例几乎可以忽略不计[2]。

人口结构和劳动力结构的急剧变化，我国现行养老保险体系构成了基础风险，以基本养老保险为绝对主体的养老保险制度的可持续发展面临巨大挑战。

首先，基本养老保险主要是现收现付制，即由现有的在职人员缴费，支付退休一代的养老金，但持续加深的人口老龄化将使这一制度难以持续。中国的老龄化已经是个不可逆转的趋势，根据联合国的预测，在2015—2055 年，中国60 岁及以上人口占全部人口的比重将以年均2．35%的速度提高，高于世界平均提高速度1．53%，也高于高收入国家的平均提高速度0．97%。这使得中国拥有世界上最大规模的老年人口和退休人数，而且这个地位将长期保持。据人力资源社会保障部的测算，“十四五”期间新退休人数将超过 4000 万人。与此同时，劳动年龄人口在2010 年达到最高峰后，此后逐年减少。

自2012 年以来，劳动年龄人口数量年均减少300 万人以上，并且减少幅度在加大，预计“十四五”期间还将减少3500 万人[3]。需要领取养老金的退休人口逐年大幅增长，而缴纳资金的劳动年龄人口不断降低，这对于主要依靠现收现付的基本养老保险是双面夹击，基本养老金收支平衡面临长期压力。

保持基金的安全、平稳、可持续运行十分艰巨,只能通过第二和第三支柱的充分发展来降低基本养老保险的压力，巩固多层次、多支柱养老保险体系，使其更好地发挥对民生养老的安全网作用。

其次，目前我国老龄群体养老金来源十分单一，退休收入主要源于基本养老保险，并且待遇水平差距巨大。由于基本养老体系的碎片化现状，城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位养老保险及农村居民社会养老保险几大板块，其养老金收入水平很不均衡。2020 年退休职工基础养老金实际替代率为45%，年增长率为4．5%[4]，城镇职工基本养老保险金月平均水平接近3000 元，农村居民基本养老保险金月平均水平不足200 元[5]。伴随退休人员增加和劳动年龄人口逐年减少，第一支柱基本养老保险最终将回归保障老龄群体基本生活的功能定位，现收现付制的基本养老保险实际替代率逐步降低将成为趋势。显然，要保障老龄群体分享社会经济发展成果、实现退休人员社会保障待遇水平稳步提高的发展目标，继续完全依赖公共养老保险是不现实的，必须加快完善多层次养老保险体系，推进第二支柱和第三支柱改革发展。

由于多种因素制约，第二支柱年金制度现阶段发展受到一定限制。借鉴国际成熟经验，充分发展第三支柱、尽早推出个人养老金制度模式，是养老保险体系在老龄化社会进行风险控制的必选途径。中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，提出了发展第三层次养老保险的制度框架。强调，发展多层次、多支柱养老保险体系，是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。要完善制度设计，合理划分国家、单位和个人的养老责任，为个人积累养老金提供制度保障。

人社部也透露，总结国内一些试点经验及借鉴国际经验，经过充分研究论证，对如何发展个人养老金模式已经形成了初步思路，总体考虑是，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。目前正在继续全面深化研究论证，推动个人养老金发展相关政策细节及实施措施尽早出台。

二、养老风险控制主体的变化及历史逻辑

养老保险多支柱发展是国际社会的共同改革方向，成为老龄社会风险控制体系创新的最重要部分之一，在这一制度变革创新的背后是养老风险控制主体的改变。

养老是个古老的问题，养老保险却是工业化社会的产物。老年后失去劳动能力需要他人赡养是人生基本的、确定性的风险。工业化以前的传统农耕社会，劳动者年老失去劳动能力、丧失经济来源后，均由家庭或家族承担其赡养责任，在社会层面并不存在如何养老这一概念，赡养老人基本是家庭或家族内部事务，国家权力一般也不会介入，养老保险风险控制主体是家庭或家族。

中国传统社会发展出了完备的“养儿防老”系统，由约定俗成的道德伦理约束和家族宗法制维持体系运转。进入工业化社会，劳动者离开土地和故乡，到现代化工厂工作，绝大多数只凭工资收入生活，失去了家庭和土地的传统保障网络。同时劳动力流动频繁，家庭结构改变，规模缩小，基本上是核心家庭，年老失去工作能力后，没有了大家族的庇护，核心家庭经济规模不足以满足赡养需求。另外，大工业、大机器的集中生产方式对劳动者的年龄更为敏感，对劳动者要求更高，因而从业人员的工业劳动寿命要短于农业劳动寿命。总体而言，老龄退休之后，工业人口失去收入的生存风险远高于农业人口，国民如何养老遂成为工业化国家需要在全社会层面综合考虑、寻找应对之策的社会事务。德国于1889 年首先建立了国家强制的养老保险制度，保险资金由雇主和劳工各负担一半，必要时政府给予适当补贴。以社会保险模式来应对工业化社会的养老风险，由个人、雇主和政府三方面按比例分担责任，这一制度化方式后来被工业国家跟进效仿，第二次世界大战前，许多发达国家都实行了类似的强制性社会保险。战后这一模式扩散到后发展国家，目前全球大多数国家都建立了养老保险制度。至此，工业化社会中，养老这一国民的个体生命周期风险不再是个人或家庭问题，已经转化为社会风险，经由社会保险由社会各方共同承担责任进行风险管控，政府逐渐成为养老社会风险控制的主体。

这一制度模式到20 世纪 70 年代以前运行良好，其背景是发达国家经济快速增长以及婴儿潮带来的人口结构优化。

进入20 世纪八九十年代，工业化各国的老龄化率逐步提升，经济增长放缓，国家养老金体系供需结构逐渐失衡，公共养老保险遂遭遇了严重危机。应对不断加剧的养老社会风险挑战，各发达国家先后对养老保险体系进行了一系列改革。改革的主基调是加强市场化方向，建立多支柱养老金体系，强化私人养老金在养老保障体系中的作用，通过税收优惠、财政补贴等系统化的政策措施，鼓励雇主养老金项目和个人养老金项目发展。三支柱模式目前成为各国多层次养老金体系改革的主流，1994 年世界银行推荐的三支柱模式在许多国家得到推广和应用，OECD 成员国普遍建立了三支柱养老金体系。与此同时，OECD 国家第一支柱强制性养老金缴费比例随之降低，减轻了企业和个人的负担。

通过对养老保险制度改革路径的梳理，我们理解到，养老保险产生与发展的经济社会条件发生了重大变化，后工业化时代养老保障体系需要寻找新的逻辑支撑和伦理基础。实际上，一系列制度变革已经展现了体系的底层逻辑的改变趋势，养老保障的社会风险控制体系，主体重心正在悄悄地发生转移。

三、养老保险第三支柱制度创新

2021 年以来，政府各相关部门相继发布了一系列文件，进一步明确了养老保险第三支柱的发展目标、指导原则、制度框架等大方向、大结构问题，构成了推动和规范养老保险第三支柱创新发展的顶层设计。目前已经落地生根的，是由银保监会推出的进入试点阶段的两项措施，一项是2021 年6月1 日起在几个试点地区实施的专属商业养老保险，另一项是养老理财产品试点项目，于2021 年9 月15 日起在试点地区启动。这两个试点项目都明确界定是第三支柱养老保险的组成部分，指向性非常强，针对的是两类不同保障需求的群体。

专属商业养老保险试点服务于新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员的养老需求，这个群体目前的保障程度明显不足。养老理财产品试点应对的是更高保障要求的群体，这个群体需求更灵活多样的养老金融产品。这两个群体是处于养老风险高低两端的人群,中国养老保险第三支柱的规范发展从这两端需求出发，体现了应对老龄社会养老风险控制的创新思路。由于上述两类人群的养老风险程度及类别不同，因此对第三支柱产品的要求也不尽相同。

（1）专属商业养老保险试点。根据银保监会关于开展专属商业养老保险试点的通知，我们可以梳理出专属商业养老保险试点的制度创新体现在如下三方面：一是界定和厘清了个体的养老责任，避免了专属商业养老保险参保人员的双重付费，即目前的从业人员，既要缴纳养老保险费到统筹的基本养老基金，为前一代退休者提供养老资金，同时又得为自己的退休而储蓄存钱。这将大为缓解养老保险代际支付赡养矛盾。专属商业养老保险本质上是一种个人的长期储蓄项目，参保者在积累期个人交纳的保费是为自己老年退休后进行的储蓄，达到规定的领取期就可领取养老金，保险参加者没有担负上一代退休者的养老金。二是突出了养老功能，试点项目通过领取年龄限制及退保规则引导产品长期化以满足养老需求，体现了养老金融产品的长期性特点，项目设计成了真正发挥养老功能的产品。试点产品参保人员必须年满60 周岁及以上才能领取养老金，用制度化措施鼓励年轻人为自己的养老早做谋划和经济安排，通过灵活多样的商业养老保险产品，新业态从业者和各类灵活就业人员可以长期储蓄，准备充足的养老资金，摊平生命周期收入流变动风险。三是试点项目允许企事业单位以适当方式、依法合规为投保人提供交费支持，单位交费进入个人账户，权益全部归属个人。鼓励单位为个人参保商业养老保险项目提供缴费，十分有利于保障新业态从业者和各类灵活就业人员的权益，实现养老风险分担机制，将他们的养老风险纳入社会化管理渠道。但专属商业养老险试点的一个问题是尚未与养老保险第三支柱最核心的税收政策挂钩，此次试点没有体现对长期养老金融产品的税收优惠。期待今后养老金融领域更大力度的政策支持，同时参考国际经验，将税收优惠政策落实到账户持有者个人。当前我国新业态从业者和灵活就业人口规模达2亿人[6],基本养老保险和第二支柱对这一群体的保障都比较弱，专属商业养老险试点弥补了当前养老保障体系的这一空缺，经由金融市场灵活的“类储蓄账户”，成为应对新业态从业者和灵活就业人员养老保险需求的有利金融产品。随着试点项目进展和逐步改进，专属商业养老险将成为改善新业态从业者和灵活就业人员养老保障状况的有效政策选择。

（2）理财产品试点。养老理财是个人主动规划如何将养老风险分摊至整个生命周期的积极选项，个人购买养老理财是一种投资行为，通过投资合规理财产品拓宽财产性收入渠道，以期获得长期稳健的可持续投资收益，为老年退休储备充足的资金资源。因此，养老理财并非只是针对老年人的理财产品，而是各年龄段人群均可以购买。所以年轻人应提前规划自己的“养老钱”，越早开始越有助于在整个个人生命周期分摊养老风险。

这里的关键是我们寄希望于国家深化金融供给侧结构性改革，稳步推进养老金融创新发展，从而不断丰富第三支柱养老金融产品供给，真正满足不同年龄层人群全生命周期的养老金投资需求。事实上，首发的养老理财试点产品受到了投资者的热捧，2021 年12 月，首批4 只试点养老理财产品正式开售，投资者认购十分踊跃。这表明养老金融产品非常受投资者欢迎，未来养老理财产品线将逐步丰富，以满足投资者对于不同形态养老产品的旺盛需求。以往金融市场上也存在一些以“养老”冠名的理财产品，但并不符合养老金融产品长期、稳健和普惠的特征，2020 年以来，监管部门持续清理了那些不规范的产品。在养老理财产品试点中，更是明确规定，要正本清源，规范养老理财产品名称使用，持续清理名不符实的“养老”字样理财产品。这将确保养老理财产品的安全可靠，有力地保护养老理财投资者的利益。

专属商业养老保险试点和养老理财试点是养老保障第三支柱起步的重要标志，对促进养老保险第三支柱规范有序发展具有十分重要的意义。可以预期今后政府部门将积极稳妥有序推进试点，在总结评估基础上，稳步推广养老金融试点，不断丰富第三支柱养老金融产品，巩固多层次、多支柱养老保险体系。

四、结语及简略的政策建议

以个人养老账户为载体的第三支柱养老体系，实质上是以基金积累为基础的“资产型”养老金模式，适应于灵活就业市场不断扩大的现代社会，是构建更为公平的养老资源分配体系、改善中长期收入分配结构的重要制度创新。在养老保险第三支柱的规范发展创新过程中，如何设计建立统一的个人养老金账户是至关重要的一步。个人养老保险账户设计首先要打通三支柱个人账户，为建立统一的个人养老金账户提供基础。这同时也有利于养老保险一、二、三支柱保持动态平衡。基本养老金承载了全社会养老保障的兜底作用，投资风险偏好不能过高。如果允许风险偏好较高的一部分人将累积的部分养老资金转移至统一的个人账户进行投资，实现市场化投资管理，将有助于提高基金收益率，进一步激活沉淀的养老资产。

开展专属商业养老保险和养老理财两项试点是推动建立统一的个人养老账户、壮大资产型养老金规模、促进养老保险第三支柱稳步改革发展的重要环节。未来养老金融将通过规范化市场，提供更高质量、更加便捷的养老金融产品和服务，为多层次、多支柱养老保险体系建设，促进全体人民共同富裕创造良好条件。不同养老保障需求人群也将通过第三支柱养老保险增加财产性收入，自主参与个人生命周期风险控制，增强抵御养老风险的能力。