推进德阳农村人居环境改善对策研究

◆德阳市决策咨询委员会

一、改善农村人居环境的内涵

在科学理论指导下研究和开展农村人居环境建设具有十分重要的意义。中国人居环境科学创建者、两院院士清华大学吴良镛教授指出，人居环境是人类与自然之间发生联系和作用的中介，包括自然系统、人类系统、社会系统、居住系统和支撑系统五大系统，有全球、国家（区域）、城市、社区（村镇）、建筑五个层次。人居环境建设要高度重视区域规划和国土规划，大中小城市、城市和乡村要协调发展，住宅建筑与所在地环境要统筹协调。此外，他还对人居环境建设提出了五大原则，强调人类必须保护和利用自然，理想的人居环境是人与自然的和谐统一，人居环境建设应当成为人类生存质量和自然与人文环境优化的积极力量。

长期以来，人们大多把目光聚焦城市领域，对农村人居环境的研究尚未形成系统的规模，因此，对于农村人居环境这一概念并没有一个统一的定义，基于历年中央一号文件和国务院部署的农村人居环境三年整治行动，本研究中所指农村人居环境主要关系村庄规划、厕所革命、生活垃圾、生活污水、村庄风貌和农业面源污染等内容，改善农村人居环境就是通过规划引领，通过对农村厕所、农村生活垃圾、农村生活污水、农村面源污染进行整治，在不断补齐乡镇和村庄基础设施建设短板的同时，提高乡村治理能力，不断推进乡风文明，实现乡村美丽的过程。

二、改善农村人居环境政策变迁

以习近平总书记为核心的党中央高度高度重视农村人居环境建设。2018 年习近平总书记在全国改善农村人居环境工作会议上作出重要指示：“要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，进一步推广好浙江的经验，建设好生态宜居的美丽乡村”。党的十九大报告提出要实施“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略，要建设美丽中国，并具体提出了要强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动的要求。

十八大以来中央1 号文件持续关注农村人居环境建设。2012 年提出要加快农业面源污染治理和农村污水、垃圾处理，改善农村人居环境；2013 年提出搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理，实施乡村清洁工程，加快农村河道、水环境综合整治；2014 年更是将村庄人居环境整治作为健全城乡发展一体化的一项重点工作单列出来；2015 年提出要全面推进农村人居环境整治，主要包括完善县域村镇体系规划和村庄规划，推进山水林田路综合治理，加快推进农村河塘综合整治，开展农村垃圾专项整治，加大农村污水处理和改厕力度，加快改善村庄卫生状况等；2016 年进一步提出了开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，提出了要实施农村生活垃圾治理5 年专项行动、加快农村生活污水治理和改厕、全面启动村庄绿化工程、普遍建立村庄保洁制度、加大传统村落、民居和历史文化名村名镇保护力度等；2017 年指出要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设；2018 年提出要以农村垃圾、污水治理和村容村貌改善为主攻方向持续改善农村人居环境，实施农村人居环境整治三年行动计划，塑造美丽乡村新风貌；2019、2020 年中央一号文件继续聚焦农村人居环境整治三年行动，不断补齐农村基础设施和公共服务短板；2021 年将实施农村人居环境整治五年提升行动作为大力实施乡村建设行动的重要内容，提出了要通过分类有序推进农村厕所革命、统筹农村改厕和污水、黑臭水体治理，健全农村生活垃圾收运处置体系、健全农村人居环境设施管护机制、深入推进村庄清洁和绿化行动开展农村人居环境整治。

与此同时，中办、国办及中央有关职能部门出台专项规划、意见，落实党中央国务院决策部署，2014年国办发布了《关于改善农村人居环境的指导意见》；2018 年中办、国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》。

全国人大加快立法巩固农村人居环境建设成果，为农村人居环境建设，推动乡村振兴保驾护航。2021年《乡村振兴促进法》颁布实施，该法明确了乡村的具体内涵和生态保护的具体内容，并将生态保护和环境治理、面源污染防治、农村厕所垃圾污水、农村住房建设管理、农业投入品管理、农作物秸秆畜禽粪污资源化利用等作为乡村振兴的重要内容。

三、德阳市农村人居环境整治主要情况

自农村人居环境整治三年行动展开以来，德阳市开展了以农村生活垃圾、生活污水、农村厕所、彩钢棚为重点的农村人居环境整治“四大革命”，全市6 个区（市、县）均达到了二类县的既定目标，实现“美丽四川·宜居乡村”达标村建设占比达到70%以上，创建了全国村庄清洁行动先进县1 个（绵竹市），全市乡村面貌得到了较大的改善。

截至2021 年6 月，德阳市有乡镇生活垃圾站（房）4045 个、垃圾转运站88 个、转运车辆346 台，农村收转运处置体系实现了全覆盖。进行垃圾分类的行政村有86 个，垃圾集中收集设施有32361 个，保洁车辆2114 辆，建成了德阳市生活垃圾焚烧发电项目、德阳市生活垃圾填埋场固化飞灰填埋区改造项目、生活垃圾分类涉及的园林垃圾和大件垃圾项目等5 个大型垃圾处理设施。全市512 个行政村农村生活污水得到有效治理，134 个行政村“千村示范工程”项目建设任务中已完成62 个行政村；旌阳区、罗江区、什邡市经综合整治，全面消除农村黑臭水体。全市完成了369 个农村厕所整村推进项目，新（改）建农村无害化卫生厕所99745 户，全市在旅游景区、乡村旅游点共新建、改建旅游厕所125 座。完成农村彩钢棚整治约1 千万平方米。全市畜禽粪便资源化利用率达95%，畜禽粪便处理设施装备配套率达97%，全市秸秆综合利用率近96%，废旧农膜回收率保持80%以上。全市创建国家卫生乡镇11 个，省级卫生县城实现全覆盖，省级卫生乡镇57 个，创建省级卫生村718 个。

根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》提出的改善农村人居环境“全力保障基本生活条件、大力开展村庄环境整治、稳步推进宜居乡村建设”三个阶段的划分，结合调研，本文认为德阳市农村人居环境整治还以环境治理为主，整体仍处于第二阶段的攻坚期，迫切需要采取切实有力措施，实施农村人居环境整治提升五年行动，加快实现垃圾、污水等有效处理，加快卫生厕所改造，改善村容村貌等，尽快实现由第二阶段向第三阶段过渡。

四、德阳市农村人居环境整治存在的主要问题

（一）重视程度不够

一是各级推进农村人居环境改善的工作动力不足。工作停留在主要靠部门为主推动，没有成立市县镇村四级主要领导挂帅的领导小组，建立农村人居环境整治“一把手”责任制，形成自上而下的党政“一把手”亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制。二是农民的积极性没有调动起来。农民环保意识薄弱，主体意识缺位，加之政府部门宣传引导形式单一，农民对农村人居环境整治知晓率不高，改善农村人居环境的积极性没有调动起来。

（二）规划引领滞后

作为镇村规划省级试点单位，德阳市以孝泉镇和孝德片区镇（乡）国土空间规划、什邡市和绵竹市连片片区“多规合一”实用性村规规划为抓手，探索镇村规划编制路径、技术规范、技术标准和体制机制政策创新，为全省推进片区国土空间规划编制积累丰富的实践经验。目前全省面上的片区规划还处在划片阶段，片区规划尚未全面推开，县域农村生活污水治理等关于农村人居环境改善的专项规划也未全面开展，农村人居环境相关基础设施缺乏在片区规划的引领下更加合理地布局和建设，可能出现重复性建设甚至投入浪费。

有攻击性行为的儿童自我认同感较差，比一般的孩子更多地受到批评，自卑、自责心理较强，总认为他人对自己不理解，索性“破罐子破摔”。因此，作为教师和家长，要加强与孩子进行心灵上的沟通，要耐心仔细地倾听孩子说话，尽量不打断孩子说话，对孩子讲话的内容要进行正确的评说指导。

（三）资金保障不足

一是建设资金不足。以投入最多的农村厕所革命资金投入为例，2019 年和2020 年德阳市仅实施农村户厕厕所改造就投入中省资金1.2591 亿，地方资金配套量不足上级资金的10%，与地方资金为主的工作导向不相符。二是运维投入不足。农村人居环境基础设施后期运行维护费用投入少，存在不能持续运行的情况。

（四）治理基础不牢

一是基层组织作用没有发挥好。部分基层党组织对农村人居环境的统筹协调能力不强，实施网格化管理，将任务细化到村组、保洁员、村民等农村人居环境整治方面办法简单，基层党员在清理垃圾、整治乱堆乱放等方面引领新风尚的先锋模范作用差强人意。二是农民投入意愿不强。多数农民文化水平普遍不高观念保守，经济也不富裕，加之农村外出务工人员多，甚至人口外流，不愿将时间和资金投入到推进农村人居环境改善上。三是缺乏产业支撑。农村特色文化、自然优势挖掘不充分，农村产业尚未全面振兴，人居环境治理缺乏产业支撑，产业兴环境美良性互动尚待时日。

五、补齐促进农民共同富裕短板

共同富裕是人类的伟大梦想。习近平总书记就共同富裕发表了一系列重要论述，明确指出，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”，要“在高质量发展中促进共同富裕”，“主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题”，“我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标奋进的关键时期，党中央作出了“在高质量发展中促进共同富裕”重大决策。生态宜居是共同富裕的题中之义，实现共同富裕重点难点在实现乡村振兴，短板弱项在改善农村人居环境。促进共同富裕补齐农村人居环境短板是农民追求高品质生活的迫切愿望。

德阳市委市政府推进新时代美丽德阳建设大会指出：美丽宜居的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。要大力开展农村人居环境整治五年提升行动，加快建设山清水秀、天蓝地绿、村美人和的大美乡村。会议提出了“持续推进农村厕所革命、抓好农村生活污水治理、抓好农村生活垃圾治理、加强农村面源污染防控、改善改善村容村貌和高水平发展现代农业”五年整治提升行动六项重点任务，明确了具体目标和任务。目前，全市还有534 个行政村未实施改厕项目、26.4 万农户生活污水未得到有效处理、农村生活垃圾分类处理和资源化利用仍然偏低。要以高度政治自觉，以促进共同富裕为统领，坚持绿水青山就是金山银山理念，抓住初次分配、再次分配和三次分配优先发展农业农村的宏观政策带来的机遇，高质量做好两项改革“后半篇”文章，打破规划编制和产业发展的行政边界，以城镇规划为引领，片区为单元，在全域统筹安排生产、生活、生态等各项空间要素，优化特色产业布局，盘活现有公共资源，大力推进生态产业化和产业生态化，把农业农村的生态价值充分释放出来，挖掘在地知识讲好人文故事，复兴乡土多样性文化，引领绿色消费潮流，实现农村生态资源、人文资源价值化；同时科学编制农村人居环境整治总体规划和专项规划，连片统筹安排交通等基础设施和公共服务设施，扎实开展农村人居环境整治五年提升行动，改善农村人居环境，高质量推进乡村振兴战略和建设生态宜居环境，促进农民共同富裕。

六、改善农村人居环境的对策建议

（一）强化组织保障

一是强化党政领导。学习浙江“千村示范、万村整治”工程成功经验，把农村人居环境整治改善作为各级党政“一把手”工程，纳入任期目标责任制，主要负责同志要当好一线指挥，亲自研究部署，选优配强一线干部队伍，督促抓好落实；要强化区（市、县）抓落实的工作推进机制，做好项目落地、资金使用、推进实施等工作；压实乡镇党委和政府、村级组织责任，做好各项具体工作的组织实施。

二是强化部门协同。牵头部门要充分发挥参谋助手作用，做好统筹协调、政策指导、规划落实、督导检查、统计上报等工作。各责任部门要切实扛起责任，主动参与，发挥部门优势，整合项目资金，加强人员配置，同向精准发力。

三是强化督导考核。制定农村人居环境整治考核验收标准和办法，开展年度考核，考核结果纳入各地、各部门年终工作绩效考核；制定实施农村人居环境整治跟踪指导办法，建立常态化督导检查、考核评价、定期统计调度、联动督查检查、环境质量动态监测等机制和激励问责机制，对农村人居环境整治实施情况进行动态评估，及时解决存在的问题和调整工作重点，督促问题整改、推动工作落实。

四是加化宣传引导。在电视、广播、报纸、网络等媒体上设立专题专栏，集中报道农村人居环境整治情况，提高改善农村人居环境工作知晓度；通过宣传画、宣传标语、倡议书、大喇叭、宣传车、公众号、抖音、微视频、微信群等农民喜闻乐见的形式，引导农民养成良好的卫生习惯；通过举办现场观摩会等方式，推广农村人居环境整治典型经验，以点带面、辐射带动。

（二）坚持规划引领

一是坚持规划先行，突出统筹推进。把高质量发展促进农村共同富裕融入到农村人居环境治理中，做好两项改革“后半篇”文章。对标成都做法，加快推进片区规划工作，以规划为引领，适度集中村民居住地，将风貌管控纳入规划范围，在片区内统筹安排生产、生活、生态等各项空间要素，统筹安排乡村道路等基础设施和公共服务设施，统一规划、合理布局垃圾、污水收集、处理设施建设；坚持重点突破和综合整治相结合、示范带动和整体推进相结合，统筹推进农村人居环境整治提升行动各项重点任务。

二是坚持因地制宜，突出分类施策。坚持“卫生、经济、适用、环保”和整村推进原则因地制宜选择农村改厕方式，探索居住分散地区就地就近垃圾处理模式，合理确定污水治理目标和模式，加强农村改厕与农村生活污水治理有效衔接；遵循乡村发展规律，尊重乡村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，鼓励各地根据资源禀赋和气候、地形地貌、经济社会发展水平、风土人情等条件，实行一域一法、一村一策，建设“看得见山、望得见水、记得住乡愁”大美乡村。

三是坚持持续发力，突出循序渐进。改善农村人居环境要遵循农村建设的阶段性规律，借鉴、学习浙江经验，坚持目标、责任导向，工作不断档，一届接着一届干，在示范引领、整体推进基础上，逐步实现农村人居环境的深化改善、转型升级；在具体推进工作中把情况吃透、基础夯牢、项目做精、工程做优，积小胜为大胜，持续发力，久久为功；坚持建管用并重，建立完善系统化、规范化、长效化的政策制度体系，巩固建设成果，发挥项目效用。

（三）加大支持力度

一是强化资金投入保障。在统筹用好中央和相关专项资金基础上，市级和各区（市、县）、要加大配套资金投入力度，争取将农村人居环境基础设施建设和运行资金纳入财政预算安排，积极争取地方政府债券资金用于符合条件的农村人居环境整治建设项目；建立吸引成功人士返乡建设机制，发挥财政投入引领作用，撬动金融资本、社会力量参与农村人居环境整治，构建政府、市场、村集体、村民等多方参与、共建共管共享新格。

二是强化人才科技支撑。将改善农村人居环境纳入第一书记、帮扶干部、科技特派员等涉农人员培训内容，加快乡村规划设计、项目建设、运维人才培养，选派技术人员驻村开展建设与运维技术指导；鼓励支持企业、科研机构等开展农村人居环境整治产品技术的科技研发、联合攻关、集成示范、推广应用，支持举办农村人居环境建设管护技术产品的展览展示；引导外部人才智力参与农村人居环境整治和景观风貌改善，通过“乡村规划师”等方式，引入专家学者扎根地方，全程参与建设、指导。

三是强化政策支持举措。健全农村人居环境相关设施建设用地、用水用电保障和税收减免政策，在土地指标安排上优先保障农村人居环境设施建设用地，农村人居环境整治改善小型设施用地可参照设施农用地管理，简化农村人居环境设施建设用地手续；落实村庄建设项目简易审批有关要求，支持村级组织和农村工匠带头人等承接农村人居环境小型工程项目。

（四）健全长效机制

一是发挥农民主体作用。充分尊重农民意愿，激发农民内生动力，保障农民参与权、决策权和监督权；充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、党员先锋模范作用、群众自治组织作用和村卫生站作用，通过群众评议、老党员老干部监督等方式，褒扬乡村新风，纠正不良陋习，营造知耻明礼的乡村文明氛围；将村庄环境卫生纳入村规民约，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，提高群众维护农村环境卫生的主人翁意识。

二是建立健全运维机制。建立农村人居环境设施管护机制，推广建立村庄保洁制度，建立农村污水垃圾处理统一管理体制，因地制宜采用城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理模式和农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇（或村）就地处理”分散处置模式；各区（市、县）要综合考虑建设维护成本、农民承受能力和财政补贴等因素，合理确定收费标准。

（五）开展示范创建

因地制宜，分类指导，实施全市美丽宜居示范村创建活动，建设大美乡村。制定全市“乡村振兴”“美丽宜居”“人居环境整治”等代表三个不同阶段的建设标准，重点扶持创建一批三个等级的示范村。一是支持创建一批“乡村振兴示范村”，率先实现包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”在内的全面振兴，打造成具有全国影响力的乡村振兴示范村。二是支持创建一批“美丽宜居乡村示范村”，将农村改厕、污水与垃圾治理等人居环境整治建设与乡村风貌改造有机结合，打造呈现本土文化风格的乡村公共生活空间、公园绿地系统、乡村文化特色空间等具有在省内推广价值的示范村。三是支持创建一批达到全国农村人居环境整治五年改善行动方案建设标准的市级“农村人居环境整治示范点”。