川西高寒地区草场确权后依然恶化的多维度解析及治理对策

◆赵 琳 赵新军

本文讨论的川西高寒地区遵从历史延续的一般性认知，指的是四川阿坝州、甘孜州等地区。尽管四川省在1995 年就出台了《四川省草原承包办法》，确定了草场承包权，然而在阿坝州红原县、若尔盖县的调研中依然发现草场存在超载过牧的现象。

关于我国草场“超载过牧”的危害及其产生的原因，已经有学者做了较深入研究。刘黎明等[1]认为，超载过牧是造成我国草地退化和草原生态环境恶化的最重要人为因素之一。张瑞荣和申向明[2]针对内蒙古草原牧区的统计研究，发现过度农垦与超载过牧是造成内蒙古草原退化的主要原因。朱美玲和蒋志清[3]通过灰度分析法对新疆草场退化的研究发现牧民的超载放牧行为是导致草原生态环境恶化的主要原因。代舜尧[4]认为四川省甘孜州草场退化的重要原因是超载过牧。

关于草原超载过牧的原因，在草场确权背景下，大多数研究从牧户个体生存理性的角度出发展开，比如：陈秋红[5]从微观牧户家庭的角度探讨了家庭人口数、牲畜种类与数量、家庭收入以及兼业收入占比、承包草场面积以及草场利用的组织结构都会影响超载过牧程度。靳乐山、胡振通[6]研究发现，超载过牧的程度与牧户所拥有的草场面积呈负相关关系，牧户的草场面积越小，越可能超载，程度也越严重。胡振通等[7]做了一般性归纳，主要有：草地确权存在瑕疵导致的公地悲剧、冬春畜草不足、草场与牲畜双承包制度存在不一致性以及有效的平衡监管存在困难。在特定资源禀赋条件下，对短期经济利益的追逐，造成草地退化和超载过牧互为因果走向恶性循环。

关于超载过牧的应对策略，主要有：一是明晰草场产权；二是利用新技术，加大人工种草力度，发展现代畜牧业，提高草场产出效率；三是转变草场使用监管方式以及草场经营管理方式，既利用新技术又尊重历史延续下来的传统草场经营方式；四是拓宽牧民增收途径、促进牧区人口向城镇转移等。

现有文献对超载过牧的原因以及如何遏制超载过牧现象研究较多，而且大多集中于内蒙古、新疆等地，对川西高寒地区的超载过牧现象研究较少。本文尝试从自然地理环境、当地群众人力资本状况、生产方式及主要收入来源、牲畜疫病防控、草场补贴及监管制度、当地人文习俗等6 个维度剖析川西高寒地区超载过牧现象，并提出针对性的治理对策。

一、问题缘起

经济学上通常认为，稀缺资源一旦产权明晰就可以解决资源纷争、滥用或不当使用的问题。为了解决川西高寒地区生态环境脆弱背景下，草场过度使用对当地生态环境破坏的问题，以及草场纷争的问题，上世纪九十年代中期以来，随着《草原法》的通过和实施，该地区就开始将草场承保到户，每家草场都通过铁丝网或栅栏隔开，为了方便牲畜饮水、转场，还设置了专门的公共通道。总之，实施及维护草场产权的成本不低。然而，在阿坝州红原县、若尔盖县的调研中发现依然有草场超载过牧的情形。代舜尧[4]发现甘孜州草地长期超载过牧，尤其是冬春季节，由于可利用草场有限，有时超载50%以上，由于过度放牧，牧草和植被矮化、稀疏，又增加了鼠害发生率。鼠害又使本已退化的草原遭受更大的损害，形成恶性循环。川西高寒地区生态环境脆弱，一旦破坏往往需要十几年甚至几十年时间才能恢复，这不仅破坏了该地区群众长久以来赖以生存的物质基础，也增加了他们脱贫致富的难度，增加了返贫的可能性。到底是什么原因导致了“草场承包到户”的牧民过度放牧？如何才能有效治理？成为本文关注思考的问题。

二、川西高寒地区“草场公地悲剧”悖论现象的描述

（一）“公地悲剧”概念的源起

1968 年盖瑞特哈丁（Garrett Hardin）第一次提出了“公地悲剧”概念。面对有限的资源，在经营权（或使用权）、收益权不确定的情况下，短期收益由使用的个体获得，成本则由集体共同承担，追逐短期收益最大化的个体理性会导致资源的过度利用和滥用，形成公地悲剧。那么如何缓解，甚至消除“公地悲剧”？首先，张维迎[8]认为，如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致对这种资源的过度使用。也就是说，缓解和消除“公地悲剧”需要明晰的产权制度安排。其次，在哈丁看来，“公地悲剧”的成因主要有2 个方面：第一，人们会自然形成有序使用资源的天命观的认同，进而不需要对有限公地的使用进行制度约束；第二，在一个相对封闭的资源有限的系统，它的承载力是有限的，超过一定数量的人口，这个系统就会失效。因此，必须首先摈弃人们会有节制、自发有序使用公共资源的自由放任思想；进而，需要对公共资源的使用权和收益权进行制度化约束，避免特定公共资源系统崩溃；最后，通过“相互同意基础上建立共同强制”，把人口控制在资源承载力之内。祝美华和潘云华[9]认为，“公地悲剧”的发生，基于生存理性的人性自私或不足只是一个必要的条件，而公共资源缺乏严格有效的监管是另一个必要条件。总的看来，人们对公共资源使用过程中认知或理念的改变与严格而有效的制度的建立能有效抑制“公地悲剧”的发生。然而，人的认知和理念的改变，一是时间过程相对漫长，二是有效制度的建构需要一系列物质条件的支持。

（二）川西高寒地区“草地公地悲剧”悖论现象

基于上述分析，从短期来看，如果公共资源产权明晰并且得到强制监管，那么就能极大缓解“公地悲剧”。然而，尽管在川西高寒地区草场早已承包到户，并且设置了草畜平衡区、禁牧区、轮休及轮牧制度以及配套的补贴奖惩制度，但仍然存在普遍的超载过牧现象。四川省则在1995 年就出台了《四川省草原承包办法》，其中第八条规定“草原承包实行以户承包为主，以联户或自然村承包为辅。”阿坝州则在2000 年结合本州实际，根据超载程度不同做了详细的超载过牧惩罚性补偿收费措施。在阿坝州红原县走访调研中发现，很多草场都通过铁丝网或栅栏隔开了，而且为了方便牲畜饮水、转场，还设置了专门的公共通道。显然，实施及维护草场产权的成本不低。然而，在与专家访谈交流中，都提到了草场过度放牧的现象，在青高院畜草培育成果的展板上也有清晰的草场破坏前后对比的照片。也有专家提到在H 县X 乡做动物防疫时，统计上报的数据只有9 万多头只，实际打防疫针的有14 万多头只，超载率超过了55%。进一步确认了藏区普遍存在超载过牧现象，本文把川西高寒地区草场产权明晰，政府强化监管情形下，草场依然普遍超载过牧的现象称之为“草场公地悲剧”悖论。

三、川西高寒地区“草场公地悲剧”悖论现象的原因探析

川西高寒地区海拔高（海拔在3000 米以上）、常年低温、降雨量较少，昼夜温差大，主要是藏族群众聚居地。川西高寒地区生态环境脆弱，一旦破坏往往需要十几年甚至几十年时间才能恢复，这不仅破坏了藏族群众长久以来赖以生存的物质基础，也增加了他们共同富裕的难度，增加了返贫的可能性。因此，有必要厘清川西高寒地区“草场公地悲剧”悖论现象产生的原因。首先，本文认为不是藏族群众认知上的原因。在藏区，草场纷争很早就有，藏族群众都知道草场对他们的重要性，对草场的过度使用早有认知。还有近二三十年国家对生态环境保护的宣传，退耕还林还草政策补贴的实施，比如，阿坝州对“草畜平衡区”草场每亩每年补贴2.5 元，“禁牧区”草场每亩每年补贴7.5 元，都在引导和强化当地农牧民不应过度使用草场的认知。既然不是群众认知的问题，本文认为川西高寒地区“草场公地悲剧”悖论出现的原因主要来自自然地理环境、当地群众人力资本状况、生产方式、牲畜疫病防控、草场补贴及监管制度、当地人文习俗等6个维度。

第一，川西高寒地区自然地理环境恶劣，资源禀赋状况较差，地广人稀。一方面，川西高寒地区的高海拔形成了天然屏障，限制了内地大量创业者、民工的进入。另一方面，川西高寒地区地广人稀，沟壑林立，交通状况差，物流成本高，这既降低了当地资源禀赋的品质，也极大地抑制了当地市场的广度和深度，抑制了专业化和分工的发展，也内在地减少了就业机会，减少了增收的途径。结果，从外部和内部两个方面，减少了当地农牧民增收的机会和途径，驱使他们只能大力发展畜牧业。

第二，川西高寒地区很多农牧民人力资本较低，通用语水平不足，难以用通用语顺畅沟通。一方面，这会导致他们丧失一些创收的机会，比如，由于语言阻碍，他们难以接待旅游的游客。另一方面，他们也难以像内地民工那样到全国各地寻找就业机会，增加收入，甚至摆脱对土地收成的依赖，而是被锁定在了川西高寒地区，饲养、贩卖牦牛、藏羊成为他们收入的主要来源，甚至是唯一来源。

第三，与“承包土地到户”的农民相比，“承包草场到户”的牧民在生产方式上与前者有很大的不同。在农业生产中，农民的劳动对象“未成熟的农产品”是附着在土地上，固定在土地上，与土地紧密结合在一起。而畜牧业生产中，牧民的劳动对象“未出栏的牲畜”依赖于草场，但并不固定在某个特定的区域，它们是可以流动迁移的。在生物学上，牲畜与人类一样也有口味上的偏好，它们会追逐适口的草种而食，对不适口的草种少食甚至不食。比如，大型食草动物喜欢采食禾草、莎草等适口性较好的牧草，不喜欢采食适口性不好的杂草。长此以往，会造成草场局部过度使用，导致草地退化，物种多样性减少，杂草成为优势种，鼠害增加，生态系统破坏。

第四，牲畜疫病防控不及时、不到位造成川西高寒地区家畜，尤其是犊崽超高死亡率。川西高寒地区家畜往往经历“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”的持续轮回，死亡率普遍高达20%~30%之间，致死原因主要是动物疫病。由前所述，牦牛、藏羊是川西高寒地区牧民的支柱性生产生活资料，为了对冲每年家畜超高死亡率带来的损失，当地牧民现实的选择就是饲养更多的牛羊，以至于出现草场严重超载的现象。然而，超载过牧又会导致季节性缺草，进一步导致牦牛营养不良，加上川西高原独特的地质结构造成的区域性微量元素缺乏，又严重影响了牦牛的生产性能和抗病力，形成恶性循环。

第五，草场补贴及监管制度。针对这一制度措施，牧民在草场过度使用前，会在草场补贴损失和草场过度使用产生的收益之间做比较。如果前者小于后者，牧民往往会倾向于过度使用草场。考虑到对草畜平衡区监管的难度与成本，以及补贴与产出的不对等，从经济收益增加的角度，当地牧民大概率会选择过度使用草畜平衡区草场。

第六，川西高寒地区人文习俗也会影响草场的超载过牧。当地群众普遍信仰藏传佛教，在惜杀惜售符合宗教“善行”观念的支配下，很多牧民直接降低出栏率、拖长换代间隔时间，一方面造成牦牛存量的增加，加重了草场的过度负荷；另一方面，也造成老弱病牛越来越多，牛群质量趋于下降，牦牛增量产出不足，实际上降低了牦牛的产出投入比，为了维持生计，这又进一步刺激牧民增加牦牛饲养量，加重超载过牧的程度。

综上所述，即使草场承包到户，政府强化监管，也并没有缓解和消除川西高寒地区草场超载过牧的现象，没有有效解决草场长期合理有序利用的问题。

四、缓解和消除川西高寒地区草场公地悲剧悖论的对策

基于上述川西高寒地区草场公地悲剧悖论产生原因的分析，本文尝试从技术层面的草种改良、牧草种植、牦牛生产方式的改进、加强牦牛疫病防控4 个维度，制度层面的社区共管角度，以及观念意识的改变，提出解决川西高寒地区草场公地悲剧悖论的对策。

第一，改良草种。针对牲畜流动迁移的本性和对不同适口性草种的偏好，研发不同的人工诱食剂，引导牲畜有序迁移觅食，为草场的有序利用提供技术助推。目前，西南民族大学青高院正在进行“青藏高原高寒草甸牦牛选择性采食的调控”的试验研究，试图通过使用3 种不同的诱食剂（咸味剂、甜味剂、苦味剂）来调控家畜的选择性采食。

第二，实施牧草人工种植，推进草牧业发展。草牧业强调“以小保大”，即利用小面积水热条件良好的土地建成集约化人工草地，发挥其生产功能，保障畜牧业发展所需的饲草，而对大面积天然草地进行保护、恢复和合理利用，提升其生态功能。

第三，改进牦牛生产方式。目前主推的有，川西北现代草原畜牧业全产业链发展模式，农牧区耦合牦牛全年均衡出栏4218 模式，观光牧区藏绵羊反季节生产模式。

第四，加强牦牛疫病防控。牦牛疫病的发生及传染造成牦牛大量死亡，极大影响了牧民的生产及生计，也是造成草场超载过牧的重要原因，因此必须进行针对性防控。首先，加强对牧民的科普教育，树立科学防疫观———“预防为主，养重于防、防重于治，饲养管理也是防疫”。其次，研发适合川西高寒地区特点的动物疫病诊断技术，轻简化绿色抗病营养调控新技术研发及推广应用。再次，加强川西高寒地区基层兽医防疫体系建设，利用互联网+，建立动物疫病远程诊疗技术平台。最后，增加补饲槽、巷道圈、药浴池等基础设施，为免疫接种、投药驱虫和检疫、监测等提供保障。

第五，在管理制度方面，建议采取社区自然资源共管的方式来管理村集体草场，建立一个互助共享的资源管理制度，制定具体的操作细则，在共同协商的基础上做具体规定。目前在阿坝州若尔盖县玛尔塘有部分牧民自发组成畜牧养殖合作社对“畜”“草”的平衡利用方面管理较好。

第六，在观念意识方面，在尊重藏族牧民宗教信仰的前提下，通过说服谈心的方式逐渐教化他们“善行”方式的改变，商品意识的提高以及财富观念的改变。

第七，在国家和社会层面，需要提高当地民众的人力资本水平，特别是通用语言的运用水平，充分利用当地特有的旅游资源和非遗文化资源，拓宽收入来源，增加就业机会，尽可能减少对农牧业收成的依赖。