基于第三次全国国土调查成果谈耕地“非粮化”工作

王丽军

（锦州市自然资源服务中心，辽宁锦州 121000）

耕地“非粮化”要实现精准、可持续治理，摸清全国耕地“非粮化”现状家底很重要。开展全国耕地“非粮化”专项调查庞大复杂，耗时长、消耗资源多，在疫情大背景条件下实现十分困难。利用已有成果进行数据挖掘并采用卫星监测系统进行补充更新，能较好的实现这一目标。

第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果含有全国耕地“非粮化”现状信息，准确、详实、及时的调查出全国耕地种植现状基础数据、近十年全国耕地调整为其他农用地的基础数据、全国耕地中与生态保护有严重冲突的基础数据，“三调”成果将为耕地“非粮化”治理提供强大数据支撑并产生深远的影响。

一、从“三调”分析耕地“非粮化”的现状

1.摸清了全国耕地的家底，掌握了耕地“非粮化”的基础数据

“三调”主要数据公报显示：我国耕地总面积19.18亿亩，比第二次全国土地调查的20.31亿亩净减少了1.13亿亩。其中，水田4.71亿亩，占24.55%；水浇地4.82亿亩，占25.12%；旱地9.65亿亩，占50.33%。

耕地分布出现北增南减趋势，耕地质量总体下降、优质耕地流失、耕地“非粮化”问题凸现。调查发现我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，秦岭—淮河是我国南方与北方的气候分界线，也是我国一月份0℃等温线、800毫米等降水量线、暖温带与亚热带分界线、湿润区与半湿润区分界线、温带季风气候与亚热带季风气候分界线、水稻与小麦的分界线、亚热带常绿阔叶林与温带落叶阔叶林的分界线。我国耕地大部分坐落在我国较为干燥、寒冷的北方。

自然环境对耕地质量影响很大，农业农村部种植业管理司研究显示，我国中低产田面积占全国耕地总面积比例70%，耕地地力总体偏低，2019 年全国耕地质量等级情况公报显示，我国中低等地（耕地利用等别5~10） 占全国耕地总面积的51.46%。

积温决定耕地的光温生产潜力（积温决定了作物熟制），是耕地产能的“天花板”，我国从南到北作物熟制划分为一年三熟区、一年两熟区、一年一熟区。“三调”成果公布我国一年三熟制地区的耕地2.82亿亩，占全国耕地的14.73%；位于一年两熟制地区的耕地7.17亿亩，占37.40%；位于一年一熟制地区的耕地9.18亿亩，占47.87%。

降水决定作物的气候生产潜力，“三调”成果公布位于年降水量800毫米以上（含800毫米）地区的耕地6.70亿亩，占全国耕地的34.96%； 位于年降水量400~800毫米（含400毫米）地区的耕地9.44亿亩，占49.24%；位于年降水量200~400毫米（含200毫米）地区的耕地1.92亿亩，占10.01%；位于年降水量200毫米以下地区的耕地1.11亿亩，占5.79%。

耕地的地形不光对降水的再分配有影响，耕地的大小和平整度也会影响劳动生产率。“三调”成果显示：2°以下坡度（含2°）的耕地11.88亿亩，占全国耕地的61.93%； 2°~6°坡度（含6°）的耕地2.94亿亩，占15.32%；6°~15°坡度（含15°）的耕地2.57亿亩，占13.40%； 15°~25°坡度（含25°）的耕地1.16亿亩，占6.04%；25°以上坡度的耕地0.63亿亩，占3.31%。

“三调”过程中对耕地“非粮化”情况进行全面数据采集，从而获得了全国耕地种植现状数据。通过标注耕地种植属性种植粮食作物、种植非粮作物、粮与非粮轮作、休耕、林粮间作和未耕种来实现，其中“种植粮食作物”指种植谷类、豆类和薯类作物，种植非粮作物指种植蔬菜、棉花、油料、糖类、饲草、烟叶等作物，粮与非粮轮作指粮食作物与非粮作物轮种、间种和套种等情况。初始调查成果按2018年种植情况进行标注，统一时点更新成果按2019年种植情况进行标注。

全部耕地图斑均标注种植属性，对细化调查为河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地也同步标注了种植粮食作物、种植非粮作物和粮与非粮轮作属性。

通过以上技术手段全国第三次国土调查实现了统一时点耕地“非粮化”基础数据完整入库。

2.摸清了全国园地、林地、草地等的家底，为耕地“非粮化”流转去向及科学治理提供了强大的数据支撑

全国“三调”将临时种植园木、临时种植林木、临时坑塘、观赏园艺、速生林木和绿化草地的耕地，按实地现状调查为果园、茶园、其他园地、乔木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地类，标注“即可恢复”属性，即清理后即可直接恢复耕种。对第二次全国土地调查时的耕地及其后的新增耕地，而实地为种植园用地、林地、草地及坑塘水面的，按现状调查地类，标注“工程恢复”属性，即清理后仍需要采取工程措施才能恢复耕种。通过这些标注实现了农业结构调整流向分析空间数据采集，为耕地“非粮化”精准治理提供数据支撑，如高质量平原耕地种树挖塘等“非粮化”是经济因素引起？还是务农人口流失引起？或者其他因素引起？可以根据具体情况因地制宜的开展耕地“非粮化”治理，实现治理政策的弹性和可持续性。

资料显示黄土高原“非粮化”率30%，主要种植苹果，黄土高原近些年生态改善十分明显，气候变的湿润，整体色彩由黄变绿，前几年笔者到延安发现部分废弃土窑洞由于土地变湿润而坍塌，与十多年前到延安黄土崖直立如柱对比十分明显。有学者论证近年果树品种改良根系变小，对耕作层负面影响越来越小，施加农家肥反而改善土壤质量，这种可明显改善生态的耕地“非粮化”，解决思路可以纳入应急耕地加强管理，严禁破坏耕作层，在果树间套种中草药等非粮作物，减少人工种植中草药对耕地的占用，并可根据复耕计划随时种植粮食。

3.摸清了全国湿地、城镇村及工矿用地、水域及水利设施用地的家底，为解决耕地“非粮化”问题提供了思路

耕地“非粮化”不能只采取非粮作物一退了之的简单作法，存在即合理，除去经济和务农人员流失因素外，人民生活水平提高，食物多样性需求不断提高也是重要原因。在耕地总面积不变的情况下，如何满足非粮作物的全国人民需求，不破坏生态的轮耕和套种是一种思路，工厂化的无土栽培也是一种思路，在我国人口流失严重的小城镇、空心村存在大量的闲置建设用地，可以采取工厂化方式生产非粮作物，如杏鲍菇工厂化生产已较为成熟，可节约大量耕地，较适合工商资本下乡的资金流向引导。

二、从国土调查角度观察耕地“非粮化”特点

1.经济重心南移，耕地“非粮化”呈现出不同的地域特征

我国耕地“非粮化”与地理气候分区及近年迅速发展的农业专业化生产密不可分，呈现出因地制宜、产业拉动的特点，初步形成东北平原、华北平原、长江中下游平原、四川盆地粮食；华东茶叶、柑橘；华南热带水果；西北棉花、蔬菜、油料、瓜果；西南油料、烤烟、茶叶，并逐步形成完整产业链，区域优势不断加强，这种优势传导到种植环节，就是耕地“非粮化”能获得更高的经济效益。

有学者统计，全国耕地“非粮化”率约27%，西南地区耕地“非粮化”率46%，主要种植烤烟、花卉、茶叶、柑橘等 ；华南地区耕地“非粮化”率41%，主要种植橡胶、香蕉、火龙果、甘蔗、菠萝等热带水果；华中地区耕地“非粮化”率34%，主要种植油料、茶叶、稻田蟹等；西北耕地“非粮化”率32%，主要种植苹果、香梨、哈密瓜等；黄土高原“非粮化”率30%，主要种植苹果；华东地区耕地“非粮化”率21%，主要种植茶叶、油料、柑橘；华北地区耕地“非粮化”率10%，主要种植苹果、板栗、梨等；东北“非粮化”率7%。

从国土调查角度观察，气候光温降水条件越好的地区，耕地“非粮化”率越高，因为我国南部地区能够实现一年三熟，北部地区只能一年一熟，同样耕地“非粮化”地理位置越偏南收益越大。同时也发现经济越活跃地区，耕地“非粮化”问题越突出，这也与我国经济重心南移，耕地重心北移，北粮南运大背景完全一致。

2.农业人口大规模流动，耕地“非粮化”与空心村现象交织在一起

我国近年经济发展迅速，大量农民工生活在城市当中，农村大多是无法外出打工的留守老年人，成为空心村。耕地种植收入远低于打工收入，加之务农人口严重外流，很多耕地被转包，南方地区甚至有弃耕情况，被转包的耕地，很多用于收益更高的非粮作物生产。解决耕地“非粮化”要考虑农业劳动力的问题，农业种植无人化、信息化、生态化是一种思路，可以探讨国有农场等农垦集团拓展业务，承包全国无人耕种的耕地，实现有田必有耕，解决农业人口大量流失问题。

3.大豆国际贸易部分改变了传统耕种结构，对耕地“非粮化”有影响

大豆进口导致东北地区逐步减少大豆种植而改种玉米和水稻，东北地区水资源并不丰富，水稻种植以地下水为主，进而加剧了东北地下水压力。由于粮价低和一年一熟，为保持收益，不断扩大面积增加产量，加剧了对生态用地的威胁。北粮南运，导致更多的南方务农人口流失，南方耕地“弃耕化”“非粮化”更加明显。

三、利用“三调”成果辅助耕地“非粮化”治理的思路

1.对全国耕地种植情况开展卫星遥感监测，实施耕地全生命周期信息化管理

农业与自然资源部门共享三调成果，建立全国耕地种植情况监测管理系统，综合运用卫星遥感等现代信息技术，实现遥感信息农作物种植属性自动提取，数据库自动入库，人工现场核实的方式实现监测信息每月更新一次，并预留园地、林地、草地等农用地种植属性数据库接口。按照主粮熟制时点开展定期评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制。实现辖区内耕地从备耕、种植、管护、收获到整地的全生命周期监测，并与种子、农药、化肥、气象、粮食收储等各部门信息共享，实现涉农物资的信息化、精细化管理，实现国家对耕地种植情况的全程监测，为天灾人祸造成的粮食减产、耕地“非粮化”现状等提供准确、详实、及时的空间数据，为粮食安全的全国统筹打下坚实数据基础。

2.对标注为即可恢复和工程恢复的农用地持续跟踪，作为应急耕地加强管理

“三调”过程中将耕地中临时种植园木、临时种植林木和临时坑塘，分别细化调查为现状地类，并在图斑中标注“即可恢复”属性。“即可恢复”代表耕地耕作层没有破坏，可随时种植主粮，这类农用地要按照耕地标准管理，根据实际情况逐步恢复耕地种植。

“三调”过程中对第二次全国土地调查时的耕地及其后的新增耕地，实地为种植园用地、林地、草地及坑塘水面的，按现状调查地类，标注“工程恢复”属性，这类土地宜分类处理，对耕种自然条件好的地块纳入应急耕地中，根据各地复耕规划逐步恢复耕地种植，对生态条件脆弱地块，种林、种草等更有利于生态修复的，经专家论证后可纳入生态退耕地块。

加快对南方地区耕地“非粮化”“弃耕化”治理，提高南方省份粮食自给率，可降低对北方特别是东北黑土区的耕作压力，推动东北地区耕地轮耕恢复大豆种植、退耕还林还湿，对黑土地修复和提高国产大豆自给率意义重大，对国家粮食安全有积极的意义。

3.对标注为河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地从生态安全角度进行全面论证，按照生态修复规划分批分期退出耕地种植

耕地“非粮化”是生态系统的一部分，保粮食产量，一方面要有足够的耕地面积，另一方面耕地质量要高，“藏粮于地”“藏粮于技”都要求高质量的耕地和高质量的种植技术，改善耕地的生态系统十分重要，通过专家科学论证，生态退耕能明显提高附近大部分耕地质量的地块要坚决退耕地还林、还草、还水、还湿等，统一制定退耕计划，分批分期完成生态系统修复。

四、结语

“三调”作为自然资源调查部门成立后的第一次重大国情国力调查，深刻地改变了我国传统的自然资源按主管部门独立调查的局面，以“山水林田湖草是一个生命共同体”这一生态系统为核心的调查体系，使我国各领域——特别是自然资源领域全过程生命周期监测成为现实，为包含耕地“非粮化”治理在内的精细化、可持续化政策制定提供了准确、详实、及时的数据支撑。