所有者职责落实迈出制度建设重要步伐

叶 平

自然资源资产产权制度是生态文明建设的基础性制度和重要内容。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，对全民所有自然资源资产提出了“探索建立分级行使所有权体制”的改革思路，2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，进一步确定了通过委托代理机制由中央和省、市地级政府分级代理行使全民所有自然资源资产所有权的改革方向。经过近三年的理论准备和实践探索，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），聚焦于破解全民所有自然资源资产所有者职责难以有效落实的困境，探索建立所有权委托代理机制，从指导思想、目标任务、总体要求、组织保障等方面对探索委托代理机制进行了系统部署，标志着全民所有自然资源资产所有者职责由中央和地方分级代理履行的制度建设迈出了重大步伐。

一、为实现自然资源“属于国家所有即全民所有”的宪法规定确立了制度框架。以委托代理机制实现全民所有自然资源资产所有权分级代理行使的制度设计，是落实自然资源属于国家所有即全民所有的重要举措。首先，《方案》遵循《宪法》《民法典》等法律规定，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，保持了全民所有自然资源资产所有权行使主体的唯一性和统一性。其次，《方案》切中了全民所有自然资源资产所有权行使实践中因“国家”和“全民”的抽象性和虚置性而导致所有权行使主体不到位、政府履行所有者职责缺乏有效监督所造成的自然资源资产遭受严重流失、浪费和破坏等问题。通过建立委托代理机制，厘清所有者、委托人和代理人之间的法律关系，破解长期困扰全民所有自然资源资产所有权有效行使的制度困境。最后，《方案》在明确所有者职责内涵的基础上，要求编制自然资源清单、明确委托人和代理人的职责权限、改革所有者权益分配机制等，为分级代理履行所有者职责指明了制度建设方向。总之，《方案》为落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责确立了基本制度框架，将在建立健全自然资源资产产权制度中发挥基础性作用。

二、为实现全民所有自然资源资产所有者和监管者分离奠定了制度基础。受制于法律的原则性规定和长期以来形成的自然资源管理体制，各级政府事实上同时履行所有者职责和监管者职责，既当“运动员”，又当“裁判员”，所有者权利与监管者权力混淆不清，造成全民所有自然资源资产家底不清、政府权力缺乏有效规范、监管责任难以落实等问题。《方案》将所有者职责界定为主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益。这是政府基于所有权而应履行的职责，显然不包括基于自然资源监管而应履行的执法监察督察、空间规划、用途管制等行政管理职责。由此，《方案》为各级政府代理履行所有者职责提出了要求，明确了边界，有利于实现所有者职责与监管者职责的分离。当然，由于这两种职责仍然是由自然资源部和省级、市地级政府分别代理履行，还是容易导致所有者和监管者身份的混淆，未来应作进一步改革，从体制上保障履行两种职责的主体适当分离和独立。

三、为健全自然资源资产产权法律法规体系确立了基本方向。长期以来，对于如何完善全民所有自然资源资产产权法律法规体系存在较大分歧。《方案》从所有权行使模式、所有者职责、委托人与代理人关系、自然资源资产清单、代理人履行职责要求等方面勾勒了全民所有自然资源资产所有权行使制度的框架，为完善自然资源资产产权立法明确了基本方向。今后，应结合地方试点经验，推进产权立法的理论创新，完善自然资源所有权权能体系，健全委托代理机制和规则，理顺所有者、代表者和代理者之间的法律关系，建立健全监管体系，推动相关立法和法律修改，使自然资源资产产权法律法规体系不断走向成熟和完善。（作者系上海财经大学法学院教授）