数字经济影响社会再生产与政府治理及其优化研究

刘文勇 焦曼曼 段 炼

一、引言

2021 年10 月18 日，中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习，此后，习近平总书记并在《求是》2022 年第2 期发表署名文章《不断做强做优做大我国数字经济》，为我国数字经济健康发展指明了方向，提供了根本遵循，提出了“完善数字经济治理体系”“加强数字经济发展的理论研究”①习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，《求是》2022 年第2 期，第4—8 页。等任务和要求。推进数字经济时代的国家治理体系与治理能力现代化，既是适应数字经济时代变化的新要求，也是将制度优势转化为治理效能的必然取向，更是实现经济高质量发展的必然出路。

经济高质量发展是结构、效率与效益的全面与协调统一的发展，生产力角度的高质量表现为对“不平衡不充分”社会主要矛盾的解决；从生产关系纵向维度解析的高质量则是生产、分配、交换、消费各环节的畅通、均衡与一致性循环。经济高质量发展的两部门经济主体是企业、居民，从国民经济四部门循环中“弥补注入和漏出”角度来讲的金融机构与政府也参与了社会再生产循环；从开放经济角度而言的国外需求与国外供给表现为经常项目下的商品贸易和资本项目下的跨国投资，由此形成企业、居民、政府与金融机构、国外的多主体参与的多元经济及其相互关联机制。从促进经济高质量发展的能动性维度而言，政府及其宏观调控具有促进与纠偏的重要作用。结合中国特色社会主义市场经济实践的分析，则有：在中国特色社会主义市场经济的“市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用”规律下，政府治理体系与治理能力对于中国特色社会主义市场经济高质量发展具有重要的作用，既有“弥补注入和漏出”的基础作用，又有“针对社会主义生产目的进行目标导向”的功能性作用，还有“创新发展市场经济模式”的创造性作用，其中，这种创造性作用主要表现为中国共产党领导下的学习型政府以“以人民为中心”的施政策略将“生产什么、谁来生产、为谁生产”这个经济学“千古命题”从范式①所谓范式，即研究和分析客观事实的方法，一般是由“假设+准则”构成，其中，假设是不可证伪的，准则由假设派生。这里，中国共产党以人民为中心，并构建了与之相适应的国体、政体、基本经济制度等，假设与准则具有内生一致性。西方资本主义社会执政党的“假设”是政党利益最大化，准则是追求和维护资本利益最大化的相关制度设计，由于多党制以及资本阶层分化与狭隘代表性，准则与假设本身相背离。上进行了解决，由此决定了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，政府在经济高质量发展中应具有“更好的作用”即科学有效的政府治理体系与治理能力。②从经济角度来讲，治理的主体应包括政府、企业、社区、社团以及党团等各类组织，它们参与了经济运行并发挥了作用。治理与传统的“管理”不同，管理是单向维度的即自上而下，治理是多维度的，包括了自上而下、自下而上与平行关联。

完善政府治理体系与提升政府治理能力需要与经济发展内容、经济发展环境相适应。从20 世纪90 年代中期开始，互联网技术在商业领域广泛应用，数字化技术及其在传统产业的渗透即产业数字化，数字化技术与产品和服务的链条化集群化发展也即数字产业化，二者共同构成所谓的“数字经济”。③按照美国管理学家与思想家拉塞尔·艾克夫的理论，人类目前知识体系可分解为数据、信息、知识、智慧，其构成了基本单元向高级组合的递进。基于此认识，数字经济应包括了上述四个层面的经济行为及其相互关系，本文所提及的数字经济涵盖了数据生产及其传递的经济与商业管理信息，以及基于此形成的经济知识与经济行为活动的创新发展等。数字经济正在成为政府治理体系与治理能力的内容、手段与环境、背景，在中国国家统计局发布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》中，数字经济划分为数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业、数字化效率提升等五类，前四类偏向于数字产业化部分，最后一类偏向于产业数字化部分，上述分类对应于《国民经济行业分类》中的117 个大类、499 个中类、1382 个小类，这说明数字经济正在而且还将继续深度渗透国民经济各个行业并与之广泛融合。中国信息通信研究院的《中国数字经济发展白皮书》显示：2020 年中国数字经济规模达到39.2 万亿元（占GDP 的比重为38.6%），①该数据统计口径为：（1）数字产业化部分包括电子信息设备制造、电子信息设备销售和租赁、电子信息传输服务、计算机服务和软件业、其他信息相关服务，以及由于数字技术的广泛融合渗透所带来的新兴行业如云计算、物联网、大数据、互联网金融等；（2）基于数字技术的通用目的技术特征，产业数字化部分核算是将传统产业产出中数字技术贡献部分剥离出来进行加总，采用增长核算账户框架（KLEMS）并将技术进步定义为希克斯中性，利用“永续盘存法”测算出ICT（信息通信技术）资本存量后进行的估算。这一统计口径与国家统计局发布的数字经济统计口径是有所不同的。数字产业化与产业数字化的经济规模比例为19.1:80.9，基本呈现“二八”比例，中国的数字经济时代已经到来。习近平主席在出席亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议时指出“数字经济是全球未来发展方向”，各国政府应“促进新技术传播和运用，加强数字基础设施建设，消除数字鸿沟”，并不断“倡导优化数字营商环境，释放数字经济潜力”。②《习近平：数字经济是全球未来的发展方向，创新是亚太经济腾飞的翅膀》，http://news.cri.cn/20201120/5a107a48-d0b5-6d15-867a-a5d22aff8c81.html。由上可知，数字经济已成为中国政府治理体系与治理能力建设的重要内容，其作为“世界百年未有之大变局”的重要表现之一也是政府治理所面对的重要时代特征。为适应新变化与新特征，数字化治理体系与治理能力需成为政府推动经济高质量发展的重要内涵与主要建设方向。

总结上述分析可以看出：（1）从促进经济高质量发展的治理体系与治理能力建设来讲，当代中国社会最有效、最有代表性的治理主体即中国共产党领导的人民政府，其体系科学性与合理性、完备性与高效性是核心。（2）政府数字化治理体系与治理能力是面向数字经济时代的政府治理体系与治理能力现代化，这种现代化在经济产业领域的表现主要是政府治理须适应渗透于传统产业（促进效率提升）的数字化融合发展、数据/数据技术催生的新兴产业/业态/领域的创新发展。基于上述逻辑分析，本文提出中国数字经济治理的主体在于政府，政府应加强对经济高质量发展的社会再生产环节新变化以及由此引发的政府治理新变化的认知。下文将重点探讨数字经济对生产、分配、交换与消费领域的改变性影响以及对政府治理产生的引导性变化，并按照“发现问题、分析问题、解决问题”的逻辑框架，针对上述新变化，提出优化追求经济高质量发展的政府治理的建议。

二、数字经济对社会再生产的改变性影响

数据作为一种生产要素在人类生产活动中产生并被传承，是经济活动的记录与体现；数字技术为数据复制传播、共享共建经济生活插上了无穷无尽的衍生与创新“翅膀”。在数字经济的强大技术、资本、数据集聚效应和资源配置功能下，数字平台正成为新发展阶段内社会财富的主要创造和分配载体；③孙晋：《数字平台的反垄断监管》，《中国社会科学》2021 年第5 期，第101—127+206—207 页。数字经济在区域产业与城乡协调发展、全国统一市场建设方面发挥了重要作用。④夏杰长、刘诚：《数字经济赋能共同富裕：作用路径与政策设计》，《经济与管理研究》2021 年第9 ①①第3—13 页。在全球经济形势不断趋于严峻的当下，世界主要国家不断加大智能生产设备研发投入，旨在通过智能革命实现经济新一轮跃升；对于发展中的中国而言，加速推动工业智能化改造是快速实现经济发展高质量转型，抢占经济发展先机，实现经济赶超的重要途径。①王辉、王林辉：《工业智能化对社会经济发展影响的研究趋势》，《上海商学院学报》2022 年第1 期，第31—42 页。按照前述“从生产关系纵向维度解析的经济高质量发展则是生产、分配、交换、消费各环节的畅通、均衡与一致性循环”认知，这里从企业生产、财富分配、市场交换、居民消费四个环节探讨数字经济带来的改变性影响。

（一）数字经济对企业生产的改变性影响

数字经济对企业生产的改变性影响主要表现为对企业生产的组织形式以及生产效率的“颠覆性”影响：（1）企业最优组织规模与形式被改变。基于“边际收益等于边际成本时的企业规模最优”准则下最优企业规模的选择即企业替代市场还是市场替代企业的问题，数字平台经济的发展是市场对于企业的替代，由此产生的企业是“小的更美好”，相应产生的诸如众筹与众包等商业模式一方面降低了市场准入门槛，另一方面加速了竞争，促进了创新效率提升，但实际上也会产生另外一种垄断即平台垄断，如所谓的“流量经济”。数字经济对企业规模的影响既有“化大为小”，也有“融小为大”，如传统消费性服务业呈现出规模报酬递增性，②谭洪波、夏杰长：《协调服务业与制造业关系 发展现代产业体系》，《光明日报》2020 年12 月12 日第05 版。其实是由于社会分工的有效紧密协作，传统消费性服务业将生产流程再造，以往口授相传的手工技艺中非核心环节的部分产品/服务进行外部委托标准化生产，而保留核心环节产品/服务的企业规模扩大，并在信息技术支撑下实现了“规模报酬递增与规模报酬递减的拐点”的后移，即实现了所谓的“规模报酬递增”。③经济学中用于刻画投入产出关系的规律主要有三个，一是边际报酬，二是规模报酬，三是规模经济；前者是短期问题即单一要素投入产出规律，后两者是长期问题，其中，规模报酬强调生产要素投入比例不变，规模经济强调生产要素投入比例可变。本文所讲的规模报酬递增性，实际上涵盖了后两种情形。（2）企业生产与管理效率被重构。企业“黑匣子”④古典经济学中将企业看作一个简单的生产单元，忽略了由于产权及其管理问题而产生的企业内部生产效率差异，这里，用其代指企业内部生产效率问题。问题曾一度被古典经济学所忽视，现代经济学理论将“资源配置的优化问题”置于核心地位后，引发了投入产出研究、管理效率研究、企业产权理论研究等。数字经济将即时性、信息对称性与匹配精准性在生产环节、资源衔接与要素对接方面进行了充分的优化，提高了投入产出效率；数字经济将低成本运行与高效率组织在“决策、执行、监督、反馈”管理流程与扁平化组织方面进行了充分的强化，提高了组织运行与管理效率；数字经济强调“不求所有、但求所用”与“共建共享”思想及其技术支撑下的商业模式，部分解决了委托代理问题、信用链拓展问题与“所有者缺位问题”，由此形成的开源/平台经济、区块链经济等促进了业态创新性发展。此外，数字经济下的平台产业业态具有较高的初始固定成本投入、增量产出/服务的零边际成本特点，使得数字平台经济具有了“前期重资产与高风险、后期高回报与高效率”特征，而依托数字平台的相关企业因为将业务外包给平台而具有了“前期轻资产与低风险、整体高效率”特征。

（二）数字经济对财富分配的改变性影响

按照经济学中关于“生产要素价格的确定即要素所有者的收入”的逻辑，财富分配表现为居民收入，包括劳动、资本、土地、技术、企业家才能、数据等的所有者或产权界定归属者的收入。数字经济时代，数据乃是重要的新生代生产要素，其对财富分配格局的重要影响是促进价值增值的同时，“相对瓜分”或“相对抢占”了其他生产要素的产出。由于数据价值相对提升，参与数据生产与经营并藉此获取收益被市场广泛认可并得以实现。数字经济对财富分配的影响首先表现为“把蛋糕做大”，已有的大量事实证明数据作为重要的生产要素对经济增长的贡献是明确的，如严成樑、①严成樑:《社会资本、创新与长期经济增长》，《经济研究》2012 年第11 期，第48—60 页。施炳展和李建桐②施炳展、李建桐：《互联网是否促进了分工:来自中国制造业企业的证据》，《管理世界》2020 年第4 期，第130—149 页。的互联网普及对中国制造业生产效率与实际产出影响的实证研究，Hjort &Poulsen③Hjort J,Poulsen J,“The Arrival of Fast Internet and Employment in Africa”,in American Economic Review，2019，Vol.109,No.3,pp.1032—1079.的互联网普及对非洲国家经济增长与人均收入提高的实证影响研究等。实际上，数字经济对经济增长的影响主要是通过作用于生产力的技术支持、商业模式创新以及创造新增长极来实现的。在此基础上，数字经济对“把蛋糕分好”的创新性贡献是相对于当前社会主要矛盾而言的促进“均衡性与充分性”发展。数字经济对于缩小城乡、区域、行业差别而言，具有发展的机会均等性与普惠性作用：（1）以生产或消费的空间位置作为决定因素的传统工业区位论已经无法解释数字经济时代的产业分布，互联网与分布式商业模式将生产供应与消费需求分散化、微型化，商业利益与消费幸福指数呈现群体分布的非集聚化，这更有利于城乡、区域与产业间的协调发展，如电商助农与乡村振兴、互联网旅游与区域振兴等。（2）数字经济提升了居民享受公共服务的均等化水平。互联网金融、互联网教育、互联网政务等在较大程度上弥补了公共服务短板，“信息高速公路”填补了城乡间与区域间的“数字鸿沟”④“数字鸿沟”原指经济社会数字化进程中，不同区域、行业、社区之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的信息落差及贫富进一步两极分化的趋势。，公共信息与设施的普享为共同富裕奠定了机会公平的基础。这里，我们强调政府对信息基础设施公共产品的普及推广可以填补数字鸿沟。但是，不同群体接受数字化信息程度与能力的差异导致该问题的解决还需要教育的发展或者个性化服务供给的改善，如针对老年群体的智能设备使用问题等。随着“网络原住民”成为绝大多数用户后，该问题将不再突出。但是，“数字鸿沟”依然会明显存在，主要原因在于数字资源供给并非无差别的纯公共产品供给，该问题的解决将更需要“有为政府”的参与。

（三）数字经济对市场交换的改变性影响

人们通过市场交换产品与服务，包括中间产品与最终产品的市场交换。数字经济对市场交换的最典型影响是：（1）降低了市场交易成本，其表现为节省了市场主体所面对的要素市场与产品市场中各类成本，如寻找价格、达成契约、契约执行与违约处理等。市场经济中交易成本直接影响了马克思所提到的“惊险的跳跃”的成功与否，较低的交易成本决定了较高的市场效率。数字经济较好地解决了生产与消费之间的延迟性问题，在较大程度上增加了供给与需求之间的透明度，降低了时间成本与谈判成本，尤其是对于非标准化的小众需求而言，互联网将其“聚少成多”，以往分散在各处的被标准化生产企业忽略的非标准化小众需求通过互联网以近乎零的交易成本被实现，如我们可以在网购平台上购买到“意想不到”的许多“零、小、散”配件或产品与服务；数字经济中生产、销售、物流、财务等以业务外包或第三方平台的形式得以实现，随着数字经济发展规范性的增强，交易执行甚至违约纠纷的处理更加便捷，如网购平台提供给企业与客户的居中调节或“先行赔付”服务等，即所谓的“线上声誉机制”。①夏杰长、刘诚：《数字经济赋能共同富裕：作用路径与政策设计》，《经济与管理研究》2021 年第9 期，第3—13 页。（2）数字经济下的市场结构得以重塑，平台型垄断力量被放大。掌握数字平台的“融小为大”企业凭借资金实力与平台影响力，跨界进入并改造传统产业的业务链，提升面向供应链上下游的卖方/买方议价能力并形成垄断力量。此时，面向消费者的影响是先降价后提价并最终形成垄断格局，如旨在“一家做大”的“补贴性质团购”与“大数据杀熟”等，既损害了消费者长远利益，又打压和破坏了上下游传统业务商的利益结构。这种做法实际上限制了竞争与创新发展，数字平台经济中掌握话语权的核心企业对旗下附属的众多“小微”②这里的小微企业并非完全意义上的根据企业营收额划分的小型与微型企业，而是相对于数字经济平台核心企业而言的不具有控制权的企业，是相对而言的小微企业。企业具有定价权、渠道控制权或资源配置权，如通过“账期延长”“流量费涨价”等方式压榨供货商，一旦“小微”企业脱离控制，就会遭到制裁与封杀，如所谓的“垄断性限流”等，这种具有“内卷”性质的行为限制了资源流动与行业平均利润率的形成，在一定程度上抑制了竞争行为，阻碍了创新的深化。

（四）数字经济对居民消费的改变性影响

生产供给创造消费需求还是消费需求引导生产供给？一味强调经济学史上的供给学派与“需求管理说”都是不全面的。严格来讲，社会主义生产目的是满足居民消费需求，但创新性的生产供给往往又引导了消费需求的发展，这实际上是科技创新改变了生活，而这种科技创新经常又是来自于少部分人的、具有超前性甚至带有超现实主义与梦幻色彩的“臆想”。数字经济对居民消费的改变性影响，有一部分就来自于这种生于“臆想”、超前于主流消费的科技创新所产生的生产供给的引导。具体而言：（1）数字经济改进了消费体验，促进了消费转型，影响了消费习惯。“饭来张口、衣来伸手”“坐地日行三万里”“神游乾坤天地”在“互联网经济”“智慧家庭”“虚拟现实”等场景中正在被部分逐步实现；从“双11”再到“双12”，中国已经连续多年成为全球最大的网络零售市场，“互联网+”促进了国内消费市场转型升级，支付便利、交易互信增强、网络示范效应等促进了发展型与享受型产品/服务市场交易额增长，对于加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局起到了“加速器”的作用；数字金融的规范化与普及化发展提升了消费信贷便利程度，促进了居民消费信贷的发展；数据资源消费品供给增长迅速，对于降低居民消费的恩格尔系数起到了明显的作用。（2）数据资源已成为数字经济时代最重要的消费对象。数字经济活动中的生产与生活资源配置更多表现为数据资源的配置，这种数据资源是生产信息、消费信息与市场信息乃至文化信息的集合，经过筛选与组合的数据资源即可产生消费资源，引导和影响消费需求规模与结构。当人们面临“海量信息”处理时，会习惯按照个人兴趣进行分类、处理与选择，形成所谓的“信息茧房”，而这种选择中路径依赖的形成因素包括个体内生的以及外部移植来的因素，个体内生的因素包括性格与偏好等，外部移植来的因素往往是由企业的信息轰炸而潜移默化形成的，一般是企业通过对消费者习惯的大数据挖掘与个性化信息推送方式来完成的。在这种情形下，掌握数字经济平台的排它性企业可以有目的性、有选择性地推送信息并引导资源组合与消费倾向，分配消费资源甚至界定财富属性如虚拟货币、元宇宙的虚拟房地产交易等。

三、数字经济对政府治理的引致性影响

政府为实现经济高质量发展而在经济治理中发挥了“促进与纠偏”作用，面对数字经济时代社会再生产环节发生的变化，政府治理的主客体及其互动性、治理方式与环境特征等也受到了引致性影响。

（一）政府治理的主客体互动性以及个体对象的代表性增强

信息技术与手段的普遍性应用使企业信息收集与需求意愿表达更为充分与及时，治理主体与治理对象之间的博弈或协作频率增强，更易于实现激励相容。当然，此时的错误信息也更易于导致“放大效应”①所谓“放大效应”原指物理学中三极管放大器的功能，这里借用其功能表达数字经济时代信息传播的广度和深度扩大，多元主体多层次渠道传播多维度价值观的结果，是容易出现信息的裂变导致失真或变异。，这意味着政府治理体系框架中涉及面向数字经济的信息收集与处理的职能部门作用和地位被提升。与工业经济时代的政府治理对象和范畴偏重于代表性企业与群体性需求不同，数字经济时代下政府掌握治理对象的个体特征变得更为重要，原因在于以往这些属性为“个别现象”的个体特征者只能是政府政策的被动接受者，而如今数字经济将其属性改变为“个体现象”。“个别”意味着特殊，而“个体”则意味着群体之一，具有了代表性，这种代表性由何而来呢？主要源于数字经济时代提供的技术与商业模式支撑了非标准化生产，即时性供需对接等降低了交易成本，特殊需求不再特殊，以往难以实现的特殊需求已经成为易于实现的个体需求。另外，数字经济时代的需求个性化、定制化、DIY 化特征既是这种变化的反映，也是这种变化加速的“催化剂”。

（二）政府治理中新问题出现的广度、深度与难度加大

新领域、新模式、新业态层出，将产业融合、区域融合的领域与内容不断拓展。“在场和缺场纠缠在一起，远距离事件和社会关系与地方性场景交织在一起”①安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同：晚期现代中的自我与社会》，夏璐译，北京：中国人民大学出版社，2016 年，第23 页。，政府治理可能会出现“认知负荷超载”，即面对复杂问题的过度信息甄别、精准判断与科学决策上的信心与能力不足。数字经济下网络平台的法律属性认识经历了从“主权说”“全球公域说”再到“新主权说”的嬗变，②“主权说”由美国的约翰·P·巴洛于1999年提出，其观点为排斥主权国家干预和规制网络空间；“全球公域说”是在网络黑客攻击频发后由美国倡导和提出的，其观点强调网络空间是不为任何一个国家所支配的所有国家的安全与繁荣所依赖的领域，这实际上强调所有国家的共同治理，而非单一国家治理，但由于网络空间的技术往往由发达国家掌握，共同治理实际上成为了变相的霸权主义表现；“新主权说”区别于无政府主义的“主权说”，强调网络空间是现实空间主权的延展，是继领陆、领空、领海后的新的主权国家的公共领域。中国政府在2015 年施行的《国家安全法》中明确提出“网络空间主权”属性，就是以“新主权说”为理念和基础，这为政府对网络平台及其相关活动的治理提供了法治基础。但政府治理制度落后于网络平台的新发展，政府治理的范畴呈现不清晰与碎片化特征，如政府治理经常滞后于具有隐秘性特征的网络非法金融业务发展。从数字经济发展所依托的物理层、技术层、内容层的网络平台治理来讲，缺少安全保护法、发展促进法与内容管理法的制度体系，地方性法规与规章制度尚未形成协调与配套的系统化体系而且相互之间缺少有效衔接。目前在部分数字经济产业中衍生的虚拟财产③虚拟财产有广义与狭义之分，狭义的虚拟财产主要是指网络游戏中的等级、游戏货币及其人物与技能等，广义的虚拟财产则包括了电子邮件与网络账号等。对现实经济活动的影响开始凸显，如比特币、元宇宙的房地产交易等，其对政府治理而言，至少存在三类问题的挑战：一是合法性的界定问题，二是监管内容与手段的有效性问题，三是对现实经济影响与冲击的评估与引导问题。类似问题要求政府治理朝向跨界融合、专家研究型与长期预见型方向发展。

（三）中心化的政府须运用好“去中心化”的技术

党的十八届三中全会首次将“治理”思想纳入国家最高层文件中，将“国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。这是“管理”向“治理”的转变，意味着继新中国成立后开启的工业化进程、20 世纪90 年代初确立的中国特色社会主义市场化进程之后的民主与法治化进程的加速推进；这是从宏观到微观经济社会管理的思维原则转型，其核心思想在于治理所体现的互动和参与，即共建、共治与共享。在数字经济时代，区块链、云计算、大数据与物联网等技术可以支撑由代码规则发起、运行与维护的制度体系，但这意味着代码治理对法治与人治的一定程度替代，即政府权威的分散化，由此形成政府治理的去中心化，这应该并不是目前处于中心地位的政府所明确希冀的，毕竟目前的技术尚不足以达成法律规则、伦理道德与世俗约定的完全有效实现。政府治理中需要的是引入区块链等技术来推动政府政务流程再造与效率提升，以此适应数字经济时代的改变性影响，并更加契合现实发展所需。从技术层面来讲，中心化的私有链或联盟链在政府治理中的应用更为可行，而完全去中心化的区块链应用存在诸多问题：一是现有法律体系对信任与责任体系的违约惩戒仍需中心化的政府主体实施，二是去中心化技术在达成共识方面的效率不高，三是比特币、以太坊等系统被攻击和操纵的案例已说明代码之治并非完全安全。目前而言，运用区块链系统的“账本共享”与“信息共享”机制实现政府治理在公共服务领域的公开化、透明化应用具有较好的前景，除此之外，其在反腐败、强化税收等领域亦有明确的应用前景。

（四）全民数字素养与技能是数字经济时代政府治理的基础

党的十八大以来，“网络强国”“数字中国”从党中央层面被提出，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中将“加强全民数字技能教育与培训，普及提升公民数字素养”作为促进国民经济发展的公民素质培养长期战略任务。公民在数字知识、技能与素养，以及数字道德规范等方面的欠缺和不足，影响公民数字化适应力、胜任力与创造力发挥。政府治理要“以人民为中心”，这需要弥合数字鸿沟，让人民群众共享数字红利；政府治理要发挥人口质量红利，这需要增进人口数字化素养，让人力资本增值能力不断提升；政府治理要提升现代化水平，这需要提升公民参与现代化治理的意识与能力，让互动的治理在智慧的民众参与下实现科学化与现代化。提高全民数字素养与技能至少需要在“衣、食、住、行、学、做、创、娱”八个方面形成广泛参与的生态体系，“智慧+家庭、社区、商务、交通、教育与培训、终身学习与创新创业”等领域的政府引导、产业供给、学校智力支持、科研院所攻关、媒体氛围营造、社会中介组织促进等形成适应数字化时代政府治理的基础环境与生态系统。当然，强调全民数字化素养与技能的同时，不能忽略对传统知识与技能的传承，或者说，在现有社会需求水平下的传统生产资料与生产工具的适度保留问题，如老年人无法适应高度智能化手机产生的数字鸿沟问题，突如其来的疫情导致适应生活产品/服务完全依赖社会分工供给的年轻一代“断供”问题等，有的需要时间来解决，而有的则需要在提升全民数字素养与技能的同时，延续和传承优秀传统生产生活方式与文化素养和技能，更重要的是要将公民数字素养与技能建立在人类优秀文明的赓续之上。

四、数字经济时代政府治理优化的建议

数字经济发展大致可分为三个阶段：第一阶段是传统领域的数字化应用，第二阶段是数字化新技术催生新业态、新模式与新产业，第三阶段是去中心化的数字孪生技术创新与应用。第一阶段即所谓的产业数字化发展，如通常所讲的“数字对传统产业赋能”“新兴技术改造传统产业”等；第二阶段即所谓的数字产业化发展，如云计算产业、物联网产业等；第三阶段则是深度融合一、二、三产业（前两个阶段还是可以按照传统三次产业较为明确地划分领域界限的）且跨越虚拟与现实世界的人、机器人、物理世界、虚拟世界四元空间①这里借用2021 年12 月12 日上海财经大学徐飞教授在北京大学高等人文研究院所作的“数智时代的价值重塑”报告中关于“四元空间”的表述来描述数字孪生技术的应用及其未来发展趋势。的经济活动，这是未来可能的发展趋势，如2021 年新兴概念所提及的元宇宙。在这个三阶段的发展过程中，以互联网为媒介的众包、众筹、企业规模“化大为小”等展现的是“非标准化与非规模化”发展，以区块链为技术支撑的“去中心化”业态组织则展现了“非集权化与分布式”发展，可以设想，未来“四元空间”经济的个性化特征或将更加明显！尽管现实认知限制了我们预测的想象力，但是目前来看，可以肯定的是，无论是互联网、区块链还是所谓的元宇宙，其基础架构在经济活动中的应用都离不开现实世界带有产权属性的实体，如中国互联网三巨头BAT（百度、阿里、腾讯）与美国互联网五巨头MAANA（元宇宙、①2021 年10 月28 日，Facebook 首席执行官扎克伯格在年度大会上宣布，公司更名为“Meta”，该词源于“元宇宙”Metaverse 一词。因此，这里的“元宇宙”代指之前的Facebook 公司，与文中其他地方所提到的代表数字经济可能发展趋势的元宇宙并不相同。亚马逊、苹果、奈飞、谷歌）等都是建立在产权界定清晰的现代企业组织形式之上，这意味着数字经济发展的经济驱动力一定是排它的，尽管相较于传统产权属性的经济活动而言，这种排它性表现得更为隐形或者“底层化”，因为在技术开发层面的“开源”创新体系或商业模式的“共享”经济呈现了一定的公共产品属性，只有回归经济活动的本质驱动力时，才可以最终剥茧抽丝地发现其经济理性。这意味着数字经济时代政府治理须发挥如前所述的“弥补注入和漏出”的基础作用、“针对社会主义生产目的进行目标导向”的功能性作用以及“创新发展市场经济模式”的创造性作用。从历史唯物主义角度分析，数字经济是继农业经济、工业经济之后的发展阶段，数字/数据是农业与工业生产方式或生产对象之后的最重要生产要素，经济活动的数字化只是个开始，其后随着智能化与智慧化程度加深，政府治理的对象和内容也会加剧重构，对于政府治理而言，这将是一场赋有丰富想象力的大变革，政府治理的数字化、智慧化与智能化是必然趋势。智能交通、智能教育、智能金融、智能农业、智能医疗……提升人类生存与发展质量的同时也带来技术伦理、社会文化、就业替代、责任缺失等问题。基于马克思主义人与自然关系的核心思想，发挥人的最大主观能动性去运用自然规律并改造自然为人类服务的目标应是实现人的自由而全面的发展，那么，智能社会或许就是与共产主义社会共存的一种技术层面的存在，其服务于人的自由而全面的发展。综上，数字经济时代的政府治理目标应服务于中国特色社会主义事业发展以及实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，从现阶段的面向社会主义现代化强国新征程的阶段目标实现路径来看，应服务于经济高质量发展。

由前述社会再生产四个环节的视角，解析数字经济时代的政府治理优化，则有：

（一）从企业生产领域出发提出的政府治理优化建议

针对数字经济时代企业边界与企业组织形式的变化，从优化公共服务与监管的角度来看，政府治理需要加快数据融通步伐，将“新基建”与“一网通办、一码通行”结合起来建设，为新业态发展提供业务整合支持、公共技术支撑与政务服务保障；针对数字经济平台的资源整合与管理运行特点、产权界定方式与风险分摊机制，政府治理链条应由“国家—企业—生产者”向“国家—个人（企业）”压缩，政府的“金字塔型”治理体系也应做出调整，更加趋向于精准化、个性化、扁平化，需要打造适应平台经济的平台型政府，即拥有跨界管理，快速反应，集成生产、分配、交换与消费领域综合治理能力的各级政府。

（二）从财富分配领域出发提出的政府治理优化建议

针对数字经济在“分蛋糕”方面的“均衡性与充分性”作用，政府需要加快推进公民数字化素养与技能的教育和培训，提升人力资本对数字经济发展的智力支撑；针对数字资源的“俱乐部产品”属性可能形成的群体收入差距，政府应考虑推进数字经济共享资源的利益分配机制构建，如旨在破解中心化与分布式数据库建设中激励动力不足问题的“共票”①由中国人民大学杨东教授等提出的“共票”理论认为，将区块链作为底层技术核心架构，通过分布式技术、智能合约和P2P 网络技术建立的共识机制，可以实现吸引外部参与、形成权益证明、分享增长红利、促进消费流通等功能，以此解决开源平台、共享数据库等发展中的公共产品所有者缺位问题。等；此外，数字经济对就业的冲击亦不容忽视，因个体对数字经济信息、技术与技能掌握程度差异而形成的新的群体收入差距以及由此形成的区域收入差距将会逐渐拉大，这将是新的“数字鸿沟”，即因适应数字经济就业能力差异而形成的收入差距，为此，政府应加快构建面向数字经济时代的学校教育、继续教育与社会教育等构成的国民教育体系。

（三）从市场交换领域发起的政府治理优化建议

针对数字经济的“高效率”与“平台垄断”，政府治理中应扬长治短与扬长补短，既要突出发挥数字经济的新增长极作用，又要对垄断等弊端进行有效规制。政府规制需要维护市场有序透明与公平竞争，从对数据筛选、分类以及分析等方面的算法权力入手，强化算法应用技术备案，从技术层面与应用层面对“平台垄断”进行规制；发挥政府在治理“大数据杀熟”等行为中的作用，保护消费者权益；保护数据安全与保护消费者隐私并行，以保障公民的基本权益和福利作为数字平台发展的基石，这是数字经济促进高质量的共同富裕实现的前提。

（四）从居民消费领域出发提出的政府治理优化建议

针对数字经济创造消费需求以及引导消费习惯的特点，政府治理的作用主要还是在于纠偏与防控风险。引导数字时代消费主义与社会主义核心价值观有效契合，营造促进商业模式创新与消费需求迭代良性互动、有效衔接的制度体系与运行机制。政府的制度创新要适应新情况与新变化，如近期政府出台的《互联网信息服务算法推荐管理规定》直指针对利用生成合成类、个性化推送类、排序精选类、检索过滤类、调度决策类等算法技术向用户提供信息中存在的“算法”乱象；同时修订出台的《网络安全审查办法》明确提出，“掌握超过100 万用户个人信息的网络平台运营者赴国外上市，必须向网络安全审查办公室申报网络安全审查”，这加强了对国家数据安全与网络安全的保障。

基于数字经济对政府治理的引致性影响分析，本文针对政府治理的主攻方向、主体模式与主要能力建设提出建议如下：

1.将数字经济供给侧改革作为政府治理的主攻方向

数字经济正在成为全球经济增长的新动能，目前，美国数字经济产业占GDP 比重接近10%，加拿大约占6%，英国约占8%。①闫德利：《我国数字经济规模并没有那么大——基于国际比较视角》，https://new.qq.com/omn/20201202/20201202A0D3FT00.html。中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统增长模式无法支撑现代化强国目标的实现，中国数字经济发展程度关系到对新一轮科技革命与产业变革新机遇把握的成败，关系到对高质量发展推进的成败。目前来看，中国政府治理在推进数字经济发展中的主攻方向应在于着力深化数字经济发展的供给侧结构性改革，破除制约数字经济高端人才培养、使用与创造性发挥方面的制度障碍与不适应性问题；建立科技创新、现代金融与实体产业协同融合发展的数字经济生态体系，提高数字经济创新力与竞争力。

2.确立政府主导、多元主体参与共治的数字经济治理新模式

为主动适应政府治理的主客体互动性以及个体对象代表性增强的特点，政府必须改变“自上而下”的决策方式，双向互动、精准定位、推动共识将成为政府决策的主要特征。数字经济下的市场主体与市场交易行为更趋向于“虚拟化”与“全球化”，原有的围绕企业生产与运营、研发与财务、资源配置与调度以及市场价格谈判与交易结算、物流运输与税款征收等方面的政府服务和监管等行政管理模式发生了变化，构建新制度、新体系、新规则与新机构是适应变革时代的新出路。政府主导并不是政府包办，政府到位但并不能越位。政府在数字经济时代扮演的角色是政策引导者、能力建设支持者、规则运行维护者、转型发展推动者和利益协调者。

3.提升面向数字经济时代的政府治理专业化水平

随着政府治理中新问题出现的广度、深度及其难度加大，必须建立起适应数字化发展需求的专业化经济治理体系。要从生产、分配、交换与消费的社会再生产环节入手，构建监测预警、政务服务、信息披露、大数据征信、社会评价等环节共建、共享、共治的完整体系与互动机制，推动政府治理精准化与智能化。面向数字经济时代的政府治理专业化主要体现为以下几点：一是治理范围明确，数字经济时代的政府治理应聚焦于促竞争创新与反垄断暴利、促共同富裕与反社会割裂，通过对行业领域的划分来制定相应的扶持优惠政策与负面清单政策，并应坚持普惠公平原则。二是运用数字化技术与手段实现治理效能提升，打造“数字孪生政府”，所谓“数字孪生政府”即实体政府在虚拟空间的映射和状态，是新一代信息技术在政务活动中的综合集成应用，是实现政府数字化治理的重要载体，政府数字化治理能力包括了政府治理的数字化技术软硬件布局与应用能力、全要素的数字化集成展示/分析/调控能力、产业空间布局的分析能力、市场运行监测与预警能力、政策的虚拟仿真推演能力等。三是提升政府工作人员的数字化信息素养与业务能力水平，这既需要政府工作人员进行长期业务学习，还需要吸纳行业精英参与共治决策。