基层审计助力预算绩效管理

马妍妍

（中华人民共和国威海海事局 ，山东 威海 264200）

一、基层审计参与预算绩效管理的路径

（一）通过经济监督职能参与绩效管理

经济监督是审计的基本职能。基层审计参与并推进基层预算绩效管理，提高财政资金使用效率，增强基层政府的公信力及执行力，最基本的就是要通过其经济监督职能推动实施预算绩效。在理念上，基层审计履行经济监督职能，需要从传统的预算执行及财政收支审计逐步转变为预算绩效管理审计，即在审查基层政府预算单位财政收支及其经济活动是否真实、合法、合规的基础上,对其履行单位主体责任过程中财政资金投入所达到的经济性、效率性和效果性进行综合性考核。基层审计通过履行新的监督职能，逐步实现对预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖的监督，及时发现影响财政资金预算管理的突出问题，推动基层预算绩效管理更加规范透明、标准科学。

（二）通过经济评价职能参与绩效管理

绩效评价是全面推进实施预算绩效管理的关键环节。基层审计履行经济评价职能的手段就是通过审查监督，发现并分析基层政府预算单位履职尽责过程中实现既定目标所达到的经济、效率和效果程度及由此产生的影响，进而为预算单位提供相关审计评价意见，共同寻找提高基层政府管理水平与效率的途径。在这种评价机制下，审计通过其经济评价职能参与预算绩效管理，有效保障了预算绩效评价结果的真实性和准确性，从本质上促使绩效评价做“真”做“实”，助力基层预算绩效管理质量稳步提升。

（三）通过问责职能参与绩效管理

在绩效管理监督问责方面，中央《实施意见》明确了资金使用单位的绩效主体责任，提出了一系列硬化预算绩效管理的约束措施，并强调审计、纪检监察等外部监督机构要加强对财政预算资金使用绩效的监督问责。由此可见，在整个单位预算绩效管理工作中，审计问责职能起着重要的约束和规范作用。由于审计本身内在的权威性和公正性，审计机关在对预算绩效管理进行监督审查过程中，更能有效地推动追责问责，跟踪督促问题整改，深化绩效责任落实，推动行政效能提升，倒逼权利规范运行。

二、当前基层审计助力预算绩效管理中的难点

（一）预算编制科学性不足，且缺乏有效的审计监督。

预算编制的科学与否将直接影响整个预算绩效审计实施。从外部环境来看，当前大部分基层政府单位预算编制并不是零基预算方式，而是采用滚动预算方式，在这种大环境下，很多基层单位对自身的发展规划缺乏前瞻性，或者有规划却缺少与预算挂钩的意识，导致预算编制缺乏科学性、合理性，预算绩效管理目标更是设置随意，没有严谨清晰的设定依据，直接导致预算绩效审计的基础性资料不准确不科学。而当前基层审计实务更多聚焦于预算执行，缺乏对预算编制的审查，缺乏对预算编制完整性、科学性、规范性及有效性的分析评价，导致基层审计无法发挥对预算编制的监督作用，进而未能提出完善改进预算管理的审计意见。

（二）对预算执行监督具有滞后性，且仍着重于合法合规性审查。

一方面，受审计力量及手段等多方面因素的制约，当前基层审计更多关注的是对预算单位上年度预算执行情况实施审计，很难做到对本年度的预算执行过程和结果进行跟踪审查，也就更谈不上对整个预算绩效管理进行全链条、全过程的监督评价。另一方面，现阶段的基层预算审计实践更多侧重于财政资金使用合法合规性审查，而对于预算单位履职尽责的绩效性审查明显不足，这也直接影响了审计在基层政府预算绩效管理中发挥作用。

（三）缺乏客观的预算绩效审计评价判断尺度

预算绩效审计评价标准是衡量预算绩效目标设定是否科学合理、政府财政资金是否得到有效利用的准绳。但从目前情况来看，大部分基层政府预算单位尚未建立完善的绩效管理制度，也未制定出符合单位职能与发展规划的绩效指标与评价标准，导致预算绩效审计评价的指标设定缺乏支撑参照，衡量标准存在不确定性且难以把握。预算绩效审计评价判断尺度的不确定性使审计人员无法对预算绩效管理情况进行客观公正的评价，绩效审计成效将大大减弱，也就无法真正地推动并服务预算绩效管理。

（四）基层审计人员素质还不能完全适应预算绩效审计工作的需要

作为一种新型综合性审计，预算绩效审计一直处在积极有益的探索实践中，在审计理论与实务上均缺乏可借鉴经验，是当前审计工作面临的全新课题和发展方向，更需要审计人员具备较高的综合素质和业务能力。目前我们大多数基层审计人员自身绩效审计理念不足，业务水平仍停留在传统的财政收支与预算执行审计上,在审计实务中仍侧重对经费支出进行合法合规性审查判断，目标仍满足于查错防弊，缺乏较强的宏观分析能力及方法，这种状态不能适应开展预算绩效审计的工作需要。

三、加强预算绩效管理的审计建议

（一）源头管理，关口前移，强化预算编制审计。

将审计监督关口前移。审计机关实施预算绩效审计要重点关注预算编制环节，如预算编制是否有翔实可靠的依据支撑，基本支出经费测算是否与单位人员状况、资产存量和变化、业务发展趋势及薪酬政策标准相符，项目申报是否与单位事业发展和重点任务相一致，立项依据是否充分，实施方案是否可行，预算绩效目标设置是否科学合理等方面。通过前移监督关口，从源头上提高预算编制的质量，为财政预算资金发挥更高使用效益提供有力的审计保障。

（二）关注过程，逐步形成高度适用性的基层预算绩效审计应用模式。

基层审计机关应当从绩效的角度，改进和完善过去审计的目标、内容和方式，逐步形成一套适用于基层单位的预算绩效审计应用模式。在审计目标和内容上，预算绩效审计应以合法合规性、经济性、效率性和效果性为目标，对预算编制、执行及结果评价进行全过程监督审查；在审计方式上，采取与已有的合法合规审计相结合的方式，即在财政收支及预算执行审计、经济责任审计等传统审计中加大资金绩效性审查比重。

（三）科学制定公允可行的预算绩效审计评价标准体系框架

预算绩效审计评价标准是审计目标的细化体现,是审计机关开展绩效审计评价的依据支撑，其科学、公允与否直接关系到审计评价结果的公正性与被认可度。就现阶段如何制定可行的预算绩效审计评价标准体系，建议以审计对象的行业性质及经济业务特点为划分标准，参照财政部门制定的预算绩效评价共性指标体系及各预算单位据实制定的个性指标，灵活设计能够全面衡量绩效水平的共性及个性指标及评价标准，并根据实际工作的进展不断进行修正补充，从而形成各行业较为完善的可供参考的预算绩效审计评价标准体系框架。

（四）加强预算绩效审计专业化人才培养

绩效审计人才相对紧缺，培养建设相对滞后，已成为当前基层预算绩效审计工作开展的主观制约因素。作为基层审计人员，要从思想上树立绩效理念，清醒地认识到开展预算绩效审计的必要性，同时加强自身绩效审计能力及方法的锻炼提升。作为基层审计部门，要加大专业化审计人才的培养储备，丰富学习形式，优化审计人员的知识结构，在实战中增强审计人员对绩效审计目标、内容及标准的分析和把握能力，为预算绩效审计的深入开展提供强有力的人才支撑。