构建0-3 岁托育服务体系的思考——基于温州瑞安市的启示

□薛 敏

2021 年6 月中共中央政治局召开会议审议了 《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出 “实施一对夫妻可以生育三个子女政策” 的重大战略决策。0-3 岁婴幼儿托育服务是当前 “全面三孩”政策背景下社会群众反映的痛点和热点，群众对婴幼儿托育服务的需求强烈。发展0-3 岁婴幼儿托育服务，是保障和改善民生的重要工作，事关婴幼儿健康成长，事关人民群众切身利益，事关国家和民族的未来。因此，加快建立健全0-3 岁托育服务体系，直接影响广大家长是否“想生” 和“敢生”，是新时代保障幼有所育的应有之义，是国家“全面三孩” 人口新战略落地的重要支撑。本文以瑞安市为例，分析发展托育服务的现实基础和存在的主要问题，提出相关政策建议，以期为瑞安市托育服务发展提供借鉴和参考。

｜瑞安市发展托育服务的现实基础

（一）人口结构深刻变化

近年来瑞安市老龄人口和女性就业人口比重持续提升。第七次全国人口普查结果显示，2020 年末瑞安市60 岁及以上老人占人口的比重为16.24%，比2010 年末提高5.37个百分点；瑞安市女性就业人员占全市就业人员的比重为44.7%，比2010 年末提高7.3 个百分点。同期，瑞安市人口出生率持续低迷。2020年末全市户籍人口为125.92 万人，新出生人口为1.07 万人，人口出生率8.53‰，与2010 年末相比，出生人口减少4 千余人，出生率下降4个千分点。从2010-2021 年，我国生育政策经历了从 “单独二孩” 到“全面二孩”、再到 “全面三孩” 的连续调整。瑞安市的新出生人口在“单独二孩” 和“全面二孩” 政策实施的第2 年出现了短暂的增长后又继续呈现逐年下降的趋势。经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系成为抑制家庭生育意愿的主要原因。

（二）政策环境进一步优化

近年来，作为惠民生的重要领域，婴幼儿托育受到了党中央、国务院高度重视。党的十九大提出要在“幼有所育” 上不断取得新进展。2019 年4 月，国务院办公厅下发《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出到2025 年，要基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系，进一步满足人民群众的婴幼儿照护服务需求。2021 年中共中央政治局会议提出 “发展普惠托育服务体系”。国家层面陆续出台 《托育机构设置标准(试行)》 《托育机构登记和备案办法(试行)》 《托育机构保育指导大纲(试行)》 等配套政策文件，引导托育机构科学、规划、专业发展。

（三）市委、市政府高度重视

2020 年12 月，瑞安市根据《国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《浙江省人民政府办公厅关于加快推进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》 《温州市人民政府办公室关于印发加快3 岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案的通知》 等有关文件精神，结合瑞安实际情况，制定了 《加快推进3 岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》（以下简称 《实施方案》），提出到2025 年，基本形成覆盖城乡的婴幼儿照护体系。把 “加快推进3 岁以下婴幼儿照护服务机构建设” 列入2021 年政府重点工作和民生实事项目，提出新增3 家婴幼儿照护机构，新增托位90 个。建立了市政府分管副市长牵头的联席会议制度，并将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划和目标责任考核。

｜存在的主要问题

（一）顶层设计有待优化，合力推进动力不足

1.战略规划相对不足。瑞安市将构建婴幼儿照护服务体系纳入“十四五” 规划，更多还是停留于“概念”，从 《瑞安市教育事业 “十四五” 规划》 看，提及婴幼儿照护体系建设只有一处，瑞安市 “十四五” 学前教育建设项目规划布局并未有婴幼儿托育项目规划。如果缺乏具体规划和项目支持，婴幼儿托育工作方面将难以取得实质进展。

2.实施方案仍需优化。仅从《实施方案》 提出的主要任务来看，部分内容实施有一定难度。比如要构建婴幼儿家庭照护支持与监测评价体系、要素支撑体系、多元供给体系、专业队伍立体培养体系、综合监督管理体系等，由于配套政策、细化步骤等尚未明确，实施起来有一定难度。

3.共建理念尚未形成。构建婴幼儿托育体系是一项长期的系统性工作，需要各部门协同配合，全社会共同参与，实施方案已经明确了部门职责分工，但据了解，具体责任落实情况仍有待观察，全市上下还需进一步形成共识。

（二）托育服务供需不平衡，难以满足大多数人需求

方便可及、安全放心、质量可靠、价格合理的托育服务，是广大群众的热切期望，但当前瑞安市托育服务的供给情况与群众的需求相比还存在较大差距。

1.托育供给总体不足。瑞安市现有幼儿园306 所，约171 家民办幼儿园有为3 岁以下婴幼儿提供托位，另外市场上其他托育机构有35家左右，合计招生规模在六千多人左右，实际在托数在五千人左右。瑞安市近三年平均出生人数为13384 人，瑞安家庭习惯于在孩子正式上幼儿园之前提早半年或一年先让孩子上托班过渡，预计每年托位需求在七千个左右，可见瑞安市的托育服务总体还是供不应求。

2.公共托育机构匮乏。一般家庭首选是离家近的公办普惠性幼儿园托班，其次是民办幼儿园托班，最后才是托育机构。但瑞安市公办幼儿园均没有开展0-3 岁的托育服务，2019 年起因创建公益园需要，全市的公益园均取消了托班，目前瑞安市公共托育服务供给严重匮乏。

3.托育服务机构收费高，标准不统一。由于缺乏相关指导价位，托育机构的收费标准由其自行制定。目前，条件较差的民办托育机构每月收费在1000-2000 元之间，规范有质量的民办托育机构收费普遍偏高，每月收费在2500-5000 元之间。

4.托育机构布点空白多。就近就便入托是广大家长的热切期望。瑞安托育机构主要集中在各核心区域镇街，周边偏远山区乡镇街道的托育机构布局大多处于空白状态。

（三）综合监管不到位，行业发展不规范

目前，全市备案的托育机构只有7 家，仅占托育机构总数的20%，大部分仍处于未备案状态，处于监管的“真空地带”，也造成当前托育机构良莠不齐的问题。同时，由于很多托育机构没有备案，职能部门对他们的业务评价和服务指导、监督检查等都存在不到位、缺位等现象，这也使很多托育机构内部管理能力、从业人员队伍素质和照护服务水平参差不齐，未能形成品质婴幼儿照护服务集聚效应。

（四）托育师资不足，低规范高流失

托育机构其保教需求有别于幼儿园，根据0-3 岁婴幼儿身心发展特点应当以保育为主，保教结合，原则上应当配置专业育婴师、专业早教老师、专业医护人员，从业人员应当具备保育员或育婴员等国家职业资格合格证书，而目前瑞安市符合条件的人才很少。根据2019 年国家卫健委发布的 《托育机构设置标准(试行)》，文件中要求托育机构应该配备保育人员、医护人员、保安人员，其中保育人员和保健人员只需受过相关知识培训，合格就可上岗，可以看出文件对托育机构从业人员的准入门槛设置是比较低的。目前瑞安市0-3 岁托育机构其教职工来源多样，从业人员专业素质不高，技能规范性低，另外托育机构不属于教育管理范畴，没有职称编制，从业人员缺乏晋升通道，行业收入水平和社会地位不高，从业人员流动性大，行业人才缺口大，难以满足0-3 岁托育服务要求。

｜对策建议

（一）加强顶层设计，完善总体运行框架

1.完善规划设计。坚持规划先行,强化科学引领，对标杭州、宁波、嘉兴等先进地区，结合瑞安“青春都市” 打造，创新本土化的托育服务理论，高标准研究谋划瑞安市托育服务发展专项规划和项目建设。建议及早启动瑞安市托育服务发展课题研究，启动谋划 《瑞安市托育服务发展三年行动计划》，为下一步建设婴幼儿托育服务体系提供规划引领和工作思路。

2.突出政策配套。围绕 《实施方案》 内容，逐一对照，加快制定相关配套政策，把政策做细做实，真正让 《实施方案》 各项内容落到实处。

3.完善工作机制。建立捆绑责任机制，围绕各部门责任清单，目标责任明确到人，限定落实期限，确保工作落实到人。健全联席会议机制，定期召开会议通报工作进展，研究解决重大问题和难点问题。强化考核评价机制，加强各责任部门完成工作的预警和督办，将督查结果与部门、个人绩效考核结合起来，形成责任部门反馈责任落实情况、分管领导评价工作完成情况、督办执行部门对督查结果进行反馈和考核的督查工作闭环，真正形成抓落实、求实效的工作导向。

（二）强化分类供给，满足群众多元需求

瑞安可以学习瓯海试点经验，针对不同领域、不同行业、不同需求，探索婴幼儿托育服务多元建设，通过社区卫生服务中心试点家庭照护服务、幼儿园托幼一体化、市机关事业单位承办、社区配套用房承办、企业单位内部承办、社会机构市场化承办、新建小区和新建幼儿园统一规划建设等模式，建立多样化、多层次、全覆盖的婴幼儿托育服务供给体系。

1.社区卫生服务中心服务家庭照护服务模式。以加强社区卫生服务中心育儿服务能力建设为重点，加强对家庭照护的支持与指导。将原有的预防接种、妇幼保健、婴幼儿早期发展指导、儿童活动等场地和功能进行整合，积极开展养育照护指导，聘请专家开设特色门诊，强调医育教结合、亲子体验式育儿，多渠道多形式指导家长掌握科学育儿技能，引导全社会形成重视家庭科学育儿的氛围。

2.幼儿园托幼一体化服务模式。加大统筹力度，发挥公办幼儿园专业资源集聚优势，建议公办幼儿园在满足3 岁以上幼儿入园需求的基础上，整合利用幼儿园场地、师资等资源，向下延伸办托班，为2-3岁婴幼儿提供公益性、普惠性的幼儿托育，同时要通过政策引导，使更多的民办幼儿园主动参与办托行列，有效解决2-3 岁婴幼儿入托难问题。

3.机关事业单位承办模式。可以选择双职工最密集、托育需求最高的瑞安市政府作为试点场地，减免场地租金和水电费用，市场化定价，委托具有丰富运营经验的第三方机构进行装修、购置设施设备和专业化运营。托管时间与单位职工上下班时间一致，为相关家庭0-3岁婴幼儿提供就近就便的托育服务。

4.社区配套用房承办模式。针对1-2 岁婴幼儿，重点以社区为依托，在社区开展婴幼儿托育试点，构建15 分钟便捷性的社区托育服务模式。已建社区根据社区实际情况，由政府引导出资，利用社区配套用房建设社区托育点，以减免房租、水电等费用形式补贴支持，招标社会组织经办和管理运作社区幼儿托育点，为社区及周边婴幼儿提供托育服务。新建（规划）社区，要将婴幼儿托育设施纳入小区配套建设要求，婴幼儿托育服务设施要与小区同步规划、同步建设、同步验收，建成后无偿移交卫健局，由卫健局举办公办婴幼儿托育机构或委托办成普惠性婴幼儿托育机构。

5.企业单位内部承办模式。鼓励有需求的企业合理发挥企业工会资源，积极履行企业社会责任，创造条件设立婴幼儿照护服务点，为职工提供福利性婴幼儿照护服务，特别是满足务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求。政府提供资金补助，卫健部门和教育部门提供师资力量及保育员队伍业务支持。

6.社会机构市场化承办模式。针对婴幼儿托育市场化、个性化需求，建立健全多层次、多样化的市场运作机制，鼓励支持和引导婴幼儿照护服务机构市场化合理布局和规范发展，并加强指导监管。

（三）分层次多渠道，构建托育监管体系

1.加快制定托育服务准入标准和规范，加快确立审批、发证、监管、评估、惩处、退出等一系列管理制度，为托育服务提供法律保障和支持，使托育服务机构发展规范化、标准化。

2.建议由卫健部门牵头，联合市监、消防、计生协会等部门适时启动托育机构规范整治工作，按照“扶持一批、规范一批、整治一批”的要求，分层分类解决托育机构的转型发展和规范服务问题，保障婴幼儿人身安全、消防安全和食品安全。

3.加快开发和上线婴幼儿照护服务数字化应用平台，对托育机构的申办过程、诚信记录、业务数据等进行信息化的管理，逐步将瑞安市所有托育机构的监控统一联网纳入到平台，努力实现数字化监管和智慧化服务。

4.积极推动成立托育服务行业协会，引导托育服务机构自我管理、自我服务、自我监督、自我促进，探索建立管理体系和家庭科学育儿指导体系，提升从业人员素质能力，推动瑞安市婴幼儿照护服务高质量发展。

（四）促规范重培养，加强师资队伍建设

1.建议县级层面尽快制定0-3岁婴幼儿托育教师、保育员、保健员等各类从业人员的资质标准和资格准入制度，对托育从业人员的职业道德、专业背景、资格证书、从业经历等作出明确规定，依法实行婴幼儿托育服务工作人员职业资格准入和持证上岗制度。

2.探索建立科学合理的从业人员待遇保障制度。可参照中小学、幼儿园教师和保育员、保健员的收入水平，合理建立婴幼儿托育服务人才基本工资标准和薪酬制度，探索建立托育机构人员岗位分级发展制度，适当增加开办托班幼儿园的人员编制，将社区托育人员纳入社工编制统筹，打通职业发展渠道，切实增强职业吸引力。

3.拓宽从业人员培养渠道。将婴幼儿照护纳入相关职业技能提升行动，积极开展职业技能登记评定工作，将婴幼儿照护服务从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录和培训计划，依法落实培训补贴。支持瑞安市相关院校、托育机构等与妇幼保健机构共建婴幼儿托育服务实训基地，卫健、教育等部门为从业人员培训提供技术支持。