供给结构优化保障新市民等群体“住有所居”——以保障性租赁住房政策为例

张 彬

（首都经济贸易大学 北京 100070）

2017 年11 月，党的十九大报告强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”2020 年10月这一条被写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，且内容有所拓展，“规划”提出“有效增加保障性住房供给”。其供给涉及人民安居乐业，社会和谐，具有重要意义。2021 年6 月，国办印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求加快保障性租赁住房的规划和建设。

一、新市民等群体住房现状

（一）租房群体规模庞大

我国以2020 年11 月1 日零时为标准时点开展了第七次全国人口普查，数据显示，全国流动人口达到3.76 亿，比“第六次人口普查”增长69.73%，这些流动人口和规模庞大的新就业、毕业生群体两类汇合在一起进入北京、上海、深圳、杭州等大城市，这些大城市的租房人口占常住人口比例已达40%以上。大城市对于流动人口和毕业生群体有更大的吸引力，这些大城市往往有更多的工作机会，更高的薪资水平，更好的教育水平，更先进的医疗水平，更智能的生活方式，影响着他们的选择。

（二）房价过高，租金过高

大城市房价涨幅过快，以2021 年11 月北京为例，平均房价在67453 元/㎡，同比增长6.14%；上海的平均房价为66256 元/㎡，同比增长12.62%。房价日益快速增长超出了新市民、毕业生等需求房子群体的承受能力，即使他们有强烈的购买欲望，却无法支付房子费用，无相关的购买能力，最终构不成有效的需求。房价的持续飙升，带来的后果之一就是租金的升高。他们虽有支付租金的能力，却缺乏讨价还价的能力，租金占了工资的一大部分，挤占了消费，更使他们的幸福感、归属感得不到满足。这些群体的租房大部分是通过中介平台，如58 同城、豆瓣、微博，还有贝壳找房、我爱我家、房天下等租房机构。有的租房平台乱象丛生，充斥着大量虚假房源，稳定性、安全性差，租房者深受其害。

（三）租购不同权

我国不同地区、不同城市的城市保障福利差异较大，且教育水平、医疗水平、养老服务等公共服务产品发展不平衡。而这些社会保障及福利是与户籍制挂钩的，即拥有当地的户籍在当地对于这些公共服务具有优先使用权，且不同城市的公共服务是不同的。而户籍制在现实运作中又与落户住房所有权为原则依据，这就意味着在城市中拥有的住房享受的公共服务使用权优先级高，而租房群体的教育、医疗等权利优先级低。以北京为例，如一对父母来北京打拼，其子女也跟随着上学，但当中考时因为没有北京户口被迫回到原籍学校继续学习，这必是影响新市民、青年人群体长期选择流动发展的一个重要原因，且影响其租住幸福感。

二、经济特性分析

本节将从公共经济学的角度，对保障性租赁住房属性及经济特性进行探讨，明确该政策颁布的必要性。

（一）保障性租赁住房属于准公共产品

保障性租赁住房具有商品性，有一定的租金，又满足保障性，且以保障性为主。保障性租赁住房的建设优先在大城市进行试点实验，进而把先进的经验推广到全国。在使用上，一个人在消费保障性租赁住房时，无法排除他人也同时消费保障性租赁住房，而且即使这个人不愿意消费保障性租赁住房，也没有办法排斥其他人使用保障性租赁住房，所以在使用上具有非排他性。但增加一个使用保障性租赁住房的人会有限减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本不为零，换句话说，增加消费者的边际成本不为零，即具有有限的竞争性。保障性租赁住房介于纯公共物品和私人物品之间，在使用上具有非排他性和有限竞争性，即具有准公共产品的特性。

（二）保障性租赁住房具有公益性

随着城镇化的发展，越来越多的人涌入城市，如何融入成为以人为核心的新型城镇化的考验。住房具有消费与投资双重属性，但应强调住房是“用来住”的民生属性。孟子曰：“民无恒产，则无恒心”。如果一味发展其投资的经济属性，则会加大金融风险，社会矛盾。保障性租赁住房的建设目的就是为了满足新市民、年轻人的短期住房需求，他们最开始在大城市打拼的时候，工作不稳定，工资还不高，环境不熟悉，而保障性租赁住房的建设却能够使刚刚走上社会，刚刚来到大城市打拼的人们更好地过渡困难时期，得到较高的归属感。对新市民、青年人等群体以优惠政策提供租赁住房保障，相当于对弱势群体适度的财富再分配，有利于共享经济成果，促进社会公平、经济的发展，维护社会稳定。

（三）保障性租赁住房具有正外部性

保障性租赁住房是一种生产的正外部性。大城市流动弱势群体新市民、毕业生等，本身薪资水平并不高，在大城市的根基尚未稳固。租住的租赁住房保障租金较低，并不会挤占他们过多消费，保障了生存性资金的储存。他们的内心会获得一种自豪满足的情感体验，生活幸福感提升，进而城市认同感提升，有利于工作效率的提高，社会和谐的构建，减少社会阶级贫富差距，有益于生产者共享经济发展成果，这是对所有人都有益的。

（四）保障性租赁住房坚持“谁投资、谁所有”

政府不是供给保障性租赁住房的唯一主体，而是由政府主体和市场主体多元合作进行供给。政府给多种市场主体提供政策优惠，对这些市场主体进行引导补贴，再由市场主体进行生产，能够保障市场各个主体的活力。正确处理市场和政府的边界与关系，并考虑到了长期可持续发展。保障性租赁住房坚持“谁投资、谁所有”，更好激励了市场主体的活力，赋予了市场主体收益的权利，同时提供优惠政策，促使其进行经济活动。同时产权的赋予也对其活动范围、职责等进行约束，保证社会秩序规范、有序运行。

三、供给结构的优化

本节将从供给结构的角度分析该政策的颁布主要涉及哪些供给角度的优化，为什么提出，要解决哪些问题。

（一）保障性租赁住房产品结构的问题及优化

大城市的住房发生了从量到质的变化，即由总量短缺变为结构性供给不足。房地产开发的高杠杆、快周转模式使得房地产企业重售轻租；但是在住房租赁这一市场上，存在小户型不足的情况，即小户型的租房的供给侧小于需求侧，而大户型租房的供给侧大于需求侧。在租金上，同样低租金的需求侧远大于需求侧。新市民、青年这一群体不能享受来自于政府的保障，如廉租住房、经济适用房等，同时，这一群体又无力购买商品房，成为住房的尴尬“夹心层”群体。而该政策的实施从保障性租赁住房产品结构进行优化，明确加快提供给这类群体与支付能力、居住需求相适应的保障性租赁住房。对于户型大小的建设，政策要求不超过70 平方米；对于租金的收取也要低于同地段、同质量的市场；而对于保障对象也进行了扩充，其特点是从户籍居民为主向常住人口转变。文件要求各地应坚持供需匹配的原则，因地制宜地根据当地的实际状况进行保障性租赁住房的建设，如采取新建、改建、改造、租赁补贴和政府的闲置住房等。

（二）保障性租赁住房供给主体的问题及优化

租赁性住房获利性低，开发商不愿意发展长周期的租赁住房。而该政策推动了住房保障供给主体的转变，由单一政府主体到政府、企业和社会多元力量共同参与的转变。政府为市场活力的激发给予优惠政策，从而建立起“多主体投资、多渠道供给”保障性租赁住房的供应格局，坚持“谁投资、谁所有”。对于市场主体的资金支持方面，为了拓宽其长期资金的来源，政府支持金融机构向企业以市场化的方式提供长期贷款。并且明确利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房，不补缴土地价款，充分调动起农村集体经济组织、企业单位、工业园区、房地产开发企业等市场主体的积极性。

（三）保障性租赁住房用地来源的问题及优化

国土部严控城市边界，同时大城市的开发也趋向于饱和，城市用地越来越少，如何确定保障性租赁住房用地来源成为一大难题。以深圳市建设用地供应计划用地类型结构2020 年度与2021 年度对比分析，2020 年产业用地占比16.5%，2021 年下降1.3%；2020 年商服用地占比8.92%，2021年下降4.32%；2020 年商业住房用地占比为10.42%，2021 年上升2.78%；2020 年公共住房占比为14.02%，2021 年上升4.88%；其中租赁住房在2021 年度才开始单独列示，其占比为3.3%。由此可以看出工业用地计划下降，住宅用地计划上升，预计颁布新政后，住房租赁用地会进一步提升，满足大城市人民迫切居住需求。该政策转变思维方式是进行存量土地的改造和提升。规定人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。允许利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房，变更土地用途，不补缴土地价款。可将产业园区配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款，这点对于那些自身有可利用土地的企业来说极具诱惑力。盘活土地和房屋存量，有利于破解发展保障性租赁住房中普遍面临的项目获取难、土地成本过高、收益难平衡等问题。探索新型用地方式，有利于降低建设供应成本。提供金融政策优惠，有利于降低建设运营成本；提供税收优惠，有利于降低其综合成本。这些措施有利于寻找大城市租赁土地来源，增强租赁人群的可支付性。对于企业本身提供租赁住房，也有利于企业提高员工的稳定性，有利于企业的长远发展。

（四）保障性租赁住房居住隔离问题及优化

在空间布局上，之前的政策住房存在“边缘化”“集中化”及配套设施不完善等问题。由于中心城区的土地价格及政策房公共特性，地方政府“经济人”特性使他们更乐于把政策住房建在偏远地区。而城市空间格局本质上是社会资源和发展机会的分配。这样本来就弱势的群体如果住在城市的边缘区域，就会增加他们的通勤成本和时间成本，减少公共基础设施使用的便利性等。以北京市公共租赁住房居住隔离表现为例，呈现以下几个特点，公共租赁住房空间隔离，选址偏远、通勤成本增加，就业机会缺乏，配套设施不完善，社区认同感缺失、关系原子化等。那么，居住隔离问题可能产生一些社会影响，比如贫富差异的标签化，阻碍社会流动，造成恶性循环，引发社会矛盾和社会问题。

四、住房供给侧结构改革的未来畅想

（一）继续坚定“房子是用来住”的民生属性，避免空间隔离

住房具有消费和投资的双重属性，但应关注其次序和强度问题。住房首先应满足中低收入人群的刚性消费需求，其次才是高收入者的投资需求。城市中有这样一个奇怪的现象，房子很多，却没人住，投资需求显著，房价却很难负担。房子对每个家庭来说都是极其重要的，若房价或租金不加管控，导致大部分人买不起房，则会造成非常严重的社会后果。除了能买得起房，租得起房，还要注意住房的空间分布，目前我国住房存在空间隔离现象较为严重，富人区在一起，老旧小区、棚户区等在空间上都是独立存在。应避免空间隔离，加强不同阶层群体之间的交流，维护社会和谐发展。新加坡的组屋模式给我们很好的启示，具有很强的社会属性，从买房困难到居者有其屋的理性在一步步实现。组屋成为种族和谐、公共设施建设、养老、弱势群体保护、社会融合等，具有一定的借鉴性。应努力构建以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。

（二）做好城市规划，部门协调

当前，我国城镇化率已经超过60%，步入城镇化发展的中后期。城市更新由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。因为房子的特殊属性，成本高、更新也较困难，这就要求政府做好顶层用地规划。按照产业跟着功能走、人口跟着产业走、土地跟着人口和产业走的原则，统筹用地空间布局。国家各个部门应加强业务沟通，数据共享，形成合力，使工作落到实处。事前对城市发展，城市用地进行规划，有利于避免低水平重复无效的建设，能够让城市根据自身资源和定位更好地发挥其比较优势，合理发展，提高其竞争力。

（三）拓宽供应渠道，做好政策优惠落实

关于保障性租赁住房的建设和提供，单靠政府是行不通的，其一是涉及政府和市场的边界，当房价过高导致大部分人觉得房价、租金挤占了大部分消费，对生活充斥无力感时，政府及时介入防止市场失灵，阶层分化。但政府若持续过高管控，势必造成市场的活力不足，进而导致市场失灵，所以政府和市场的边界要分清。其二是单靠政府无法提供持续的资金来源，导致项目的不长久，应继续开发保障性租赁住房建设的资金来源，保障项目的可持续发展。其三是无法激发市场主体的各个活力，降低效率。所以各地政府应积极培育供应主体，激发市场活力，确保项目资金的可持续发展。进一步做好政策优惠落实，包括土地支持政策、补助资金支持、降低税费、金融支持等，从各个方面做好激励政策的落实和保障。

（四）重视互联网大数据的应用

保障性租赁住房的供需匹配差异问题，很大一部分来源于信息不对称。但网络、大数据等智慧科技使得信息透明交流，能够还原相对完整的经济活动，能够促进保障性租赁住房的供给活动。同时通过大数据等能够精准地识别记录保障对象的选取、变化、居住率、满意度、投诉率，还有相关企业的经济活动等。有利于效率的提高、成本的降低、信息的交换。应重视互联网大数据在保障性租赁住房中的作用，建立起智能的管理平台，落实各方责任，做到安全智能。

（五）严格监督管理，落实地方责任

保障性租赁住房的建设对于稳定房价、促进人民安居乐业、带动相关产业、促进居民消费、稳定社会和谐具有重要意义。正是因为其重要性，政府要严格进行全过程管理，防止搭便车、徇私腐败的发生。严禁变相销售、骗取优惠等行为，强化质量安全监管。规范住房租赁中介机构，防止因信息不对称造成对租户的损害。落实地方责任，加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管。