数字经济时代的减税降费与财政的可持续发展

杨智洁 许佳蕊

（山东科技大学 山东泰安 271000）

如何看待目前的减税降费政策，如何同时完成减税降费的稳增长和财政可持续发展的两大任务，减税降费会对财政可持续发展产生什么影响，厘清这些问题对新时期的经济转型与稳定发展和现代财政制度的完善，以及如何更好地推进新时期财政可持续发展等，具有十分重要的意义。

一、减税降费政策对财政可持续发展的影响

（一）财政收入方面

1.财政收入增速不断降低。经济增长是国家财政收入的前提和基础，两者之间有着紧密的联系，通过了解我国经济发展现状分析国家财政收入是必要的。2014年，我国国内生产总值同比增长率已降至个位数7.4%，2020 年增长率2.3%成为新低，从长期来看，我国国内生产总值增幅呈下降趋势，国内生产总值增长减缓。随着近十年时间我国GDP增速下降，经济下行压力变大，我国财政收入增速也相应减缓。2013 年以前，我国财政收入一直保持两位数速率增长，但在2014年之后，我国财政收入增长幅度也降至个位数。2020年受疫情冲击影响，财政收入处于负增长状态，从2019 年190390 亿元降至182894 亿元。作为我国财政收入最重要的收入形式和最主要的收入来源，税收收入的变化同时也能反映出减税降费政策的实际成效。2020 年国家税收收入为154310亿元，与2019年相比约降低2.34%。2020年国家国内增值税为56791 亿元，与2019 年62347 亿元相比降低8.91%；2020 年国家国内消费税为12028 亿元，与2019 年12564 亿元相比降低4.27%；2020 年国家企业所得税为36424 亿元，与2019 年37303 亿元相比降低2.36%。国内生产总值增长率和财政收入速率的变化，能够表明我国实施减税降费政策的效果显著，对中小企业实施减税降费优惠政策直接降低我国财政税收收入。

2.财政收入结构发生变化。财政收入两大主要来源是税收收入和非税收收入，两大收入的变动大体可以反映出财政收入结构的变化。一方面，国家税收收入占国家财政收入比率呈现波动性下降趋势，2016 年下降幅度明显，降至81.68%。另一方面，国家非税收入占国家财政收入已由2011年13.61%增长至2020 年17.01%，国家非税收入所占比重不断上升。需要注意的是，地方非税收入作为我国国家非税收入的重要贡献方，其因为减税降费尤其是“降费”政策而牺牲较大。在收入端的减收压力和支出端的扩张压力下，为寻求收支平衡，地方财政收入结构变动较大，税收收入占比降低，非税收入占比升高，这种不稳定的收入来源增大财政可持续发展风险。

（二）财政支出方面

1.财政支出规模不断扩大。为刺激需求增长，推动经济发展，财政支出一直是国家对经济进行宏观调控的主要手段。自党的十八大以来，国家对财政支出从大规模刺激转向精准调控。但从近些年的财政运行状况分析，财政支出的规模并没有随经济的稳定增长而相应减少。一方面，国家为满足人民日益增长的生活需求，提升人民的幸福指数，不断加大民生方面的支出，使得刚性支出不断增加；另一方面，伴随国家一系列政策的制定，如“三大攻坚战”等的大力扶持，新的财政支出也不断增多。通过分析财政支出占GDP比重，从2011 年22.39%增至2020 年24.17%可以看出，我国财政支出波动性增加。其中，地方财政支出比重不断增大，2020 年占比85.71%，中央财政支出占总支出比重逐年减小，2020 年占比14.29%。

2.财政支出结构发生变化。在减税降费进程中，各项支出项目占比变化有增有减。其中，国家教育支出、国家财政一般公共服务支出、国家财政国防支出、国家财政外交支出等占比均略有下降，分别从2011 年占比15.10%、10.06%、5.52%、0.28%降低至2020 年14.80%、8.20%、5.26%、0.26%。国家财政社会保障和就业支出、国家财政医疗卫生支出等占比均有所上升，分别从2011 年占比10.17%、5.89%上升至13.27%、7.82%，支出结构的变化无疑展现出减税降费政策达到的理想化效果。长远来看，通过减少不必要财政支出、降低行政财政支出、调整支出结构是控制财政支出范围、稳定收支平衡、促进财政可持续发展的合理举措。

（三）财政债务方面

分析减税降费政策对我国财政债务的影响，可以从财政赤字率和国债负担率两方面来衡量。由于刚性支出的不断增加及经济下行阶段财政收入的缓慢增长，我国财政赤字率不断上升。此外，我国中央债务余额和国债负担率也呈现逐年增长趋势，2020 年中央债务余额达到208905 亿元，国债负担率达到20.56%。尽管这一数字远低于国际公认的45%国债负担率警戒线，引发财政风险概率较小，但这并不能代表减税降费对我国财政可持续发展不会造成影响。从短期来看，减税降费政策背景下国家所颁布的一系列制度化、持续化政策，使得财政赤字规模存在扩大趋势；从长期来看，尽管减税降费政策为企业带来优惠，激发市场活力，促进企业转型，但我们仍需要警惕因大幅度减税降费而给财政可持续性带来的风险。

二、我国持续推进减税降费与保证财政可持续发展的障碍

（一）减税降费的障碍

减税降费政策在落实过程中会不断出现新挑战、新情况，作为供给侧结构性改革的核心政策之一，及时发现减税降费的漏洞并采取合理的应对措施，是顺利实施减税降费政策的必要条件，以此来推进减税降费政策的改革与完善。

新经济背景下，我国减税降费主要有以下几项障碍：

1.税收体制未有效落实，使得财政部门面临着较大的财政增收压力。部分地区对于减税降税政策的落实，由于税收体制的不够完善，地区政府不得不变相实施减税降费政策。在公共预算支出增长的情况下税收体制未有效落实，税收下降，无疑给政府带来财政增收压力，也给财税部门稳定扩面增收带来了很大的困难。

2.企业享受减税降费政策的申请难度加大，使得企业各方面出现申请困难的问题。尤其是小微企业申请减税降费政策的优惠，必须同时满足在自己特定行业内的所有资产、营业收入等多种条件。在复杂的政策条件要求下，个别小微企业综合自身考虑后放弃减税降费政策的优惠，使得减税降费政策无法有效普及和落实。

3.营改增改革增加了个别行业的负担。营改增后税率虽然有所下调，但改革后的税负比仍比营改增前增幅了两倍之多。还有一些行业，如建筑施工行业，其增值税税率虽然在一定程度上有所下调，但其销项税额下调的幅度微乎其微。部分地方政府可能在某一税种上进行优惠政策的实施，但是又在其他税种上寻找方法来弥补该税种税收不足的缺口，以此保证政府财政的稳定性，并未实质性地将减税降费政策优惠到企业本身。

4.减税降税政策存在一些不公平现象。一是公平歧视，有些减税降费政策的范围只划定小微企业，而将中型企业排除在外，比如附加税减免50%是小微企业独享的减税降费政策。但在实际情况中，中型企业的营业压力与小微企业相比，只会有过之而无不及。二是存在产业链歧视，有些减税政策对于产业链上游的小微企业进行了减免，但是对于下游企业无法进行增值税进项抵扣，使下游企业的成本上升，利润降低。

5.五险一金缴费比例的变动并未从根本解决问题。五险一金的费率降低，从19%下降到16%，但是缴费基数上调的幅度较大，导致企业成本提高，加重了企业的负担，影响减税降费政策落实的效果。

（二）财政可持续发展的障碍

1.财政政策推升企业要素成本。政府的刺激性投资加速了劳动力成本上升，虽然劳动力成本上升的原因有劳动力供给减少的因素，但主要原因还是由于政府的刺激性投资。企业要素成本的上升使企业的营业利润降低，因而缴税数额会一定程度的下降，政府财政的税收收入减少，不利于我国财政的可持续发展。

2.中央与地方财政收支不平衡，财权集中，事权分配下移。1994 年的分税制改革明确了中央与地方政府财政收入的来源，但是并未明确说明财政支出的具体管理事项和事权责任的分配。它推动了中央和地方财政收入的积极性，但是另一方面由于事权配置不清导致层层下压，使支出责任下移严重，最后财政失衡，将压力下压到了地方各级政府，加重了地方各级政府的支出责任。在财政收入方面，中央与地方政府水平相当。地方财政的支出规模和比例日益增多，中央政府将支出责任过多地给予地方各级政府，因而中央政府的财政支出相较于地方各级政府来说较少。数据显示，地方各级政府的财政支出占总财政支出的80%及以上，尤其是近几年已达到85%。中央与地方财权与事权配置不合理现象，对我国财政可持续发展带来了挑战。

3.财政出现收支缺口。由于我国经济的增长速度由高速增长转变为中高速增长，经济发展放缓，一定程度上减少了我国政府财政收入的总量。另外，我国日益重视人民的幸福生活水平和民生领域的改善，加大了基础设施和养老设施等的建设，增加了财政支出。在财政支出刚性的基础上扩大支出，容易出现财政收支缺口。

三、“十四五”时期实现我国减税降费与财政可持续性协调发展的政策建议

（一）推进并实现减税降费政策的有效性，深化供给侧结构性改革

根据目前新经济的发展要求，推进供给侧结构性改革，促进减税降费的与时俱进和减税降费的有效性。这不仅是对减税降费政策的税收调控，还有行政、法律等的调控，应该多角度、全方位地思考减税降费政策创新的角度和方向。

1.通过在政府财政支出能力范围内，扩大财政支出，去促进减税降费的实施。通过减税降费的实施，由企业为主要突破口从侧面使政府财政部门得到其财政支出的正反馈，进而使政府财政收入增加，促进财政可持续性发展。2016年以来，我国减税降费的步伐越来越快，特别在2020 年新冠肺炎疫情的冲击下，我国根据社会当前发展实施的减税降费政策可谓是不同凡响。尤其是实施的7 批28 项的减税降费政策，不仅在新冠疫情防控阶段大力支持企业的复工复产，也在很大程度上扶持了一些受新冠肺炎疫情影响较为严重的企业，使其恢复企业的活力和生机。

2.“十四五”时期不仅要继续加强减税降费政策的推进，还要在更深一层的程度上巩固减税降费政策的有效性，促进现代减税降费政策制度的完善，推动我国财政的高质量发展。如何在更深一层的程度上巩固减税降费政策的有效性，将成为我国财政可持续发展面临的一大挑战。在理论基础上，将其与实践相结合，认真领悟党中央所树立的减税降费政策，平衡好减税降费政策与财政可持续之间的协同发展，在确保政策有效性的同时把握好财政可持续性。

3.减税降费作为深化供给侧结构性改革的重要抓手，应遵循市场经济的优胜劣汰规则。凡是竞争均有优胜劣汰的说法，同样在市场经济的竞争中，企业的胜与败已然成为常态。但是，若给予被淘汰的企业更多甚至更优惠的减税降费政策时，不仅会与市场经济体制中的优胜劣汰背道而驰，也会影响整个社会企业市场的正常运行，还会妨碍市场在资源配置中的决定性作用。因此，我们应对减税降费政策开展实验验证，并不是覆盖面越广越好。

4.应关注政策的宏观精准性和可持续性，注重从宏观层面、整体层面及跨国层面政策效用进行综合评价。总之，对政策的评价需要采取辩证统一的方法，既要观察微观，看到树木，也要兼顾宏观，看到森林，而不能对减税降费政策一概而论，要将以往的制度性减税降费政策措施落实到位，促进我国经济稳步发展，推进财政可持续发展。

（二）完善现代税收制度，调整税制结构

1.重点是有效发挥减税降费的作用，进一步完善现代税收制度。从宏观税负看，要保持总体稳定。“十四五”时期，为保障重大战略和重点任务的实现，需要保持宏观税负总体稳定，更好发挥税收筹集财政收入、调节分配格局、促进结构优化和推动产业升级的作用。

在此基础上，综合考虑财政承受能力，以及实施助企纾困政策需要，精准实施减税降费，激发市场主体活力。从税制结构看，要持续优化明晰税收体制的短板，并加以优化与完善。

2.在保持现阶段税制基本稳定的基础上，进一步建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。健全地方税、直接税体系，适当提高直接税比重。积极推进后移消费税征收环节改革，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度等。全面完成税收立法任务，以法律形式巩固税制改革成果。

（三）健全现代财政制度，提升财政体制的规范性

1.优化财权与事权的配置，明确财政支出的具体管理事项和事权责任，做到有规可依有理可寻。厘清社会、市场与政府的关系，协调好三者对于财政方面的联系与交集。当市场难以有效抵御财政危机时，在遵循社会经济发展规律的基础上，推进政府职能转化，降低政府财政风险，减少政府对于财政危机的无条件责任，明晰财政权责。

2.要建立现时的财政制度，只有保证财政制度的与时俱进，才能跟上时代发展推进财政的可持续性。针对新冠肺炎疫情，我国发行了抗疫特别国债，将赤字率拟按3.6%以上安排，针对不同类型企业实施复工复产和普惠性政策等有效措施，促进了企业的恢复和社会经济的发展。

促进经济发展是实现财政可持续发展的根本之道。财政之本是经济发展，促进经济发展不仅可以缓解财政收支的矛盾，也是实现财政可持续发展最基本的办法。而促进经济发展较为重要的一环就是对减税降费政策的有效利用。与此同时，促进经济发展的另一个重要方面即为推动企业的稳定发展，优化营商环境，建立融资的舒适平台，同时政府也对企业实行一系列的财政支援。