基于“双高”示范省建设的全域土地综合整治SWOT分析

吴家龙 苏梦园 苏少青 邓婷 张孟豪 肖竞驰

摘 要：全域土地综合整治是自然资源高水平保护高效率利用的重要抓手。该文运用SWOT方法，对广东省“双高”示范省建设背景下全域土地综合整治工作进行了战略分析。结果表明：广东省拥有资源丰富、产业发展需求大、基础工作扎实等优势，但也存在经验不足、资金缺口大、耕地后备资源少等劣势;面临乡村振兴战略、“双高”示范省建设、生态文明建设和高质量发展良好机遇的同时，也存在耕地保护压力大、建设用地供需矛盾突出、资源价值转化机制不健全等挑战。建议加强相关规划引导、加快制定以“双高”为导向的标准规范、建立协同联动工作机制和强化资金保障。

关键词：全域土地综合整治;“双高”;SWOT分析;建议;广东省

中图分类号 F303;F320.3 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）01-0107-05

SWOT Analysis of Comprehensive Land Consolidation Based on the Construction of “Double-high” Demonstration Province

WU Jialong1  SU Mengyuan2  SU Shaoqing1  DENG Ting3  ZHANG Menghao4  XIAO Jingchi5

（1Land Development and Reclamation Center of Guangdong Province， Guangzhou 510635， China; 2Durham University， Durham County， DH13DE; 3Agricultural Environment and Cultivated Land Quality Protection Center of Guangdong Province， Guangzhou 510500， China; 4College of Natural Resources and Environment， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， China; 5College of Resources and Environment， Fujian Agricultural and Forestry University， Fuzhou 350002， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important starting point for high-level protection and efficient utilization of natural resources. This paper made a strategic analysis on the comprehensive land consolidation under the background of the construction of “double-high” demonstration Province in Guangdong Province by SWOT method. Results showed that Guangdong Province has the advantages of rich resources， large demand for industrial development and solid basic work， as well as the disadvantages of insufficient experience， large capital gap and few cultivated land reserve resources; Facing the opportunities of Rural Revitalization Strategy， “double-high” demonstration province construction， ecological civilization construction and high-quality development， there were also challenges such as great pressure on cultivated land protection， prominent contradiction between supply and demand of construction land， imperfect resource value transformation mechanism and so on. It is suggested to strengthen relevant planning guidance， speed up the formulation of standards and specifications oriented by “double-high”， establish a collaborative working mechanism and strengthen capital guarantee.

Key words： Comprehensive land consolidation; “Double high”; SWOT analysis; Suggestion; Guangdong Province

广东省是经济大省，是全国重要的产业集聚区，对各项资源的需求极高。2020年，广东供应建设用地3.08万hm2，批准用地2.45万hm2，用海0.63万hm2，用林1.25万hm2，分别同比增长17.6%、7.7%、170%、9.6%。“三調”结果显示：广东近十年耕地减少60余万hm2，建设用地增加20余万hm2。在资源总量有限的前提下，如何提高自然资源利用效率，在合理保护资源的基础上，如何保障和促进区域发展，是自然资源领域研究的重点问题。“十四五”时期，高质量发展对资源需求和保障力度、生态文明建设对资源保护和持续利用均提出了更高的要求。鉴于此，2021年广东省政府工作报告提出要推进资源节约集约利用，开展自然资源高水平保护高效率利用示范省建设（简称“双高”）。全域土地综合整治涉及耕地、森林、水、海洋、湿地、矿产等诸多自然资源，及古村落、古建筑、古驿道等历史文化资源[1]。2019年，全域土地综合整治国家试点工作启动。全域土地综合整治是一种基于国土空间规划，以农用地整治、农村建设用地整治、乡村生态保护修复为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式[2]，是优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、提供产业发展空间、保护和修复乡村生态环境、助力乡村振兴的重要举措，是自然资源高水平保护高效率利用的重要抓手。

全域土地综合整治源于浙江经验，作为一项系统工程和崭新事业，目前仍处于探索阶段，相关研究以地方实践[3-4]、类型模式[5-6]为主，缺少目标制定、功能定位、标准规范、工作机制、法律法规等相关的理论准备和战略思考。SWOT分析方法是20世纪80年代美国旧金山大学的学者Heinz Weihrich提出，又称为态势分析法，已广泛应用于战略规划制定和研究领域[7-8]。SWOT分析法注重从事物内在条件和外在环境分析入手，深入剖析自身优势和劣势，面临的机遇和挑战，并针对性地提出发展对策，进而实现事物的健康、协调和可持续发展的战略目标。基于此，本研究以广东省全域土地综合整治为例，运用SWOT分析法，结合广东省自然资源特征和区域发展需求，从生态、农业、城镇三大空间入手，总结乡村资源类型，对全域土地综合整治的优势（S）、劣势（W）、机遇（O）、挑战（T）进行系统分析，总结梳理当前广东省全域土地综合整治面临的内外部条件，并提出相应的对策建议，以期为全域土地综合整治、助力自然资源高水平保护和高效率利用提供理论参考。

1 “双高”的内涵解析及其与全域土地综合整治的关系

1.1 内涵 目前，“双高”的定义尚未形成统一概念。推动实现资源保护水平有新提升、资源开发利用有新突破、服务保障高质量发展取得新成效、海洋强省建设迈出新步伐、治理体系和治理能力现代化水平再上新台阶是“双高”的总体目标。其近期目标为：到2025年全省自然资源资产产权制度不断完善，国土空间开发保护格局持续优化，生态保护修复体系全面建立，耕地保护长效机制更加健全，节约集约用地水平全国领先。

“双高”示范省建设强调全要素覆盖、全周期管理、全方位推进，其内涵可从资源要素、核心关系、重点内容、统筹推进4个层面进行解析。如图1所示，在资源要素层面，耕地、森林、水、湿地、海洋、湿地、矿产等是“双高”示范省建设可能涉及的自然资源要素类型。在核心关系层面，“双高”本质是处理好保护和发展、政府与市场、增量与存量、陆地与海洋的关系。坚持生态资源保护优先、绿色可持续发展，探索自然资源生态产品的价值实现机制，打通“绿水青山”向“金山银山”转化的“最后一公里”。划实落实生态保护、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，在保护中发展，在发展中保护。根据生态、农业、城镇三大空间分区统筹制定发展方向和空间利用方式;充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全城乡区域统一、畅通高效的自然资源要素市场深化“放管服”改革，营造健康有序的市场环境;严格控制资源利用增量，探索陆海空间立体开发和混合利用;开发利用“蓝色国土”，厘清陆地和海洋的相互联系，系统统筹陆海空间、要素、通道和生态建设，协同联动推动陆海统筹发展。在重点内容层面，“双高”示范省建设重点从耕地保护、生态修复、资源利用、海洋开发、完善治理体系、加强治理能力方面入手。在工作统筹推进层面，查清家底是坚实基础，保护优先是首要原则，空间规划是方向引领，科学配置是内在需要，节约集约是本质要求，循环利用是长远目标，监管有力是根本保障，行政高效是必要条件。

1.2 与全域土地综合整治的关联 区别于传统的土地整治，全域土地综合整治在目标、内容和措施等方面均有所不同。在目标层面，全域土地综合整治从单一的保护耕地，逐步向融入新型城镇化、脱贫攻坚、新农村建设、生态文明、美丽中国方向转变;在内容层面，从单一的农用地整理向农村建设用地整理、工矿废弃地整治、农村环境整治、生态修复方向转变;在措施层面，全域土地综合整治从单一的项目实施向集合规划、项目和资金等，对接土地政策，落实国土空间用途管制和生态保护修复方向转变（见图2）。

全域土地综合整治以国土空间规划和乡村规划为引领，遵循生态优先、保护优先的原则，按照整体保护、系统修复、综合治理的总要求，运用森林、河湖湿地、海岸带及海岛、矿山生态修复、生物多样性保护、农村人居环境整治等手段，系统保护乡村生态环境;通过农村建设用地腾挪转换，优化国土空间布局，解决乡村土地利用效率低效化问题。因此，全域土地综合整治是服务耕地保护和节约集约用地的重要举措，是自然资源高水平保护高效率利用、支撑区域发展对自然资源需求的有效落实，在本质上与“双高”内涵高度契合。

2 广东省全域土地综合整治SWOT分析

面向广东省“双高”示范省建设需求，结合广东省全域土地综合整治工作和研究实际，分析全域土地综合整治的内在条件（SW）和外在环境（OT），对存在优势（S）和劣势（W），面临的机遇（O）和威胁（T）进行梳理，具体内容如表1所示。

3 广东省全域土地综合整治SWOT分析矩阵

根据全域土地综合整治的SWOT分析，构建分析矩阵（表2），基本思路是利用优势和机遇，厘清自身发展潜力，克服劣势和挑战，抓住机遇，有针对性地实现“双高”目标下全域土地综合整治的战略目标。运用系统分析和综合分析法，将罗列出的内在条件和外在环境互相匹配，加以组合，得出对策。

4 廣东省全域土地综合整治的战略方向

4.1 加强规划引导，落实相关规划 全域土地综合整治是一项系统工程，科学规划是前提。乡镇国土空间规划和村庄规划不仅是村域范围内用途管制和各项建设的依据，更是全域土地综合整治工作的参考依据。省级国土空间规划应在吸纳“双高”示范省建设指导思想的基础上，自上而下科学传导，尽可能体现在乡镇国土空间规划和村庄规划中，用以指导全域土地综合整治试点实施方案的编制。实施方案以及今后的发展建设应秉持集约节约、循环利用的原则，坚守整治区域建设用地规模不增加的底线，严守国土空间3条控制线（即生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界），借助拆旧复垦、“三旧”改造等政策手段，发掘乡村产业发展空间，按照相关规划，严控国土空间布局和规模，落实自然资源高水平保护高效率利用的总体要求。通过健全法律法规、设置考核和监督机制，落实规划的法律效力。

4.2 加快制定以双高为导向的标准规范 传统的土地整治和生态环境治理的相关标准规范较为齐全，但大多是围绕单一要素和工作的，已无法满足全域土地综合整治多要素、多目标、多手段的现实需求。全域土地综合整治工作伊始，涉及功能门类（森林、水生态、农用地、建设用地、矿山、海洋等）、工作序列（调查评估、规划设计、项目实施、验收评价、后期管护等）和三大空间（生态、农业、城镇）的相关标准较为缺乏，系统性、集成性的标准仍为空白[12]。因此，应以“双高”为导向，围绕广东省自然资源高水平保护高效率利用的标准化需求，研制具有广东特色的全域土地综合整治标准体系和一系列标准规范，为全域土地综合整治助力“双高”示范省建设提供标准化支撑。

4.3 创新建立协同高效工作新机制 行政高效、机制健全是实现“双高”的前提条件。全域土地综合整治存在涉及资源要素众多、部门多、统筹难度大等问题，要求试点要破除“九龙治水”“各扫门前雪”式传统思维，打破部门间职能、信息、技术壁垒，秉持“一盘棋”“自然资源搭台，各部门唱戏”思维，构建部门间溝通和信息共享平台，探索建立“党委领导、政府主导、部门联合、社会参与”的全域土地综合整治工作新机制，提升工作效率和成效。

4.4 拓宽融资渠道 充足的资金保障是全域土地综合整治有序推进的基础和保障。全域土地综合整治具有项目类型多、工程量大、资金投入量大和项目周期长的特点[1]，需要强有力的资金支持。调查研究发现，目前全域土地综合整治试点面临着资金单一，过度依赖垦造水田指标收益、缺乏启动资金、后期管护保护资金不足等问题，归根到底是试点对辖区范围内资源价值的发掘和价值转化力度不够[11]。一方面，可参考借鉴生态产品价值转化经典案例，如广州市花都区梯面林场林业碳普惠项目和广东湛江红树林碳汇项目。坚持保护优先，保护中发展的原则，结合森林碳汇、蓝色碳汇[13]、生态补偿等路径，探索基于资源要素价值实现的全域土地综合整治资金筹措模式。另一方面，可充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，应在深入了解试点区域发展需求的前提下，明晰试点产业导入后的营利方式，因地制宜地制定和综合运用政策，丰富资源指标交易类型，塑造和显化资源价值，结合空间与产业规划，满足市场预期，吸引社会资本投资，健全相关法律法规，保障投资人的合法权益。此外，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要的组成部分。2020年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出从“十四五”第1年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。要求土地出让收入重点用于高标准农田建设、农村人居环境整治、农村土地综合整治、及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复等乡村振兴重点领域。若土地出让收入能对全域土地综合整治工作有所侧重和调整，把土地增值收益更多用于“三农”，拓宽实施乡村振兴战略资金来源，为全域土地综合整治提供持续强有力的资金保障。

参考文献

[1]吴家龙，苏少青，杨远光，等.全域土地综合整治调查评估指标体系构建——以广东省为例[J/OL].中国国土资源经济：https：//doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.000648.

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[11]吴家龙，苏少青，邓婷.全域土地综合整治资金来源研究——以广东省为例[J].绿色科技，2021，23（2）：230-232.

[12]吴家龙，宁晓锋，杨远光，等.国土空间生态保护修复标准体系的构建研究——以广东省为例[J].中国国土资源经济，2021，34（4）：41-46，70.

[13]范振林.开发蓝色碳汇助力实现碳中和[J].中国国土资源经济，2021，34（4）：12-18. （责编：张宏民）