稳住经济大盘，构建中国发展确定性

刘尚希

内容提要：近年来，我国经济发展环境发生深刻变化，不稳定性、不确定性明显增加。这一局面的出现，在很大程度上是新冠疫情蔓延、西方主导的全球化走向终结以及“三重压力”加剧等因素汇聚叠加的结果。应努力增加“稳住”的确定性因素，以应对经济发展的“不确定性”，具体来说，应通过“稳就业、稳收入”来构建民生的确定性，通过数字经济来提升我国未来发展的确定性，并通过增强政策弹性、开展政策风险评估以及加大部门间协调联动来避免公共政策的“合成谬误”“分解谬误”，从而稳住经济大盘、为中国高质量发展注入更大确定性。

统筹发展和安全是“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想。在经济社会发生深刻复杂变化、不稳定不确定性显著增加的背景下，稳住宏观经济大盘无疑是一系列决策部署中最为重要的一项。需要努力增加“稳住”的确定性因素，以应对经济发展的“不确定性”。

一、三大因素叠加加剧中国经济下行态势

2021 年中央经济工作会议已经提前预判中国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，从现阶段的数据和企业调研情况来看，三重压力并未得到实质性缓解，反而出现加剧。造成这一局面，既有内因，也有外因，在很大程度上是三大因素汇聚叠加的结果。

一是疫情因素。疫情对经济的影响不容忽视。更重要的是，人们无法预测新冠病毒什么时候消失，物流、人员流动什么时候再受冲击也存在不确定性。这给市场主体带来的不可预期成本会大大增加。二是西方主导的经济金融全球化正走向终结。尤其俄乌冲突之后，美欧金融制裁动摇了国际货币体系和金融体系，国家外汇储备和企业、个人海外资产的风险不断上升，国际结算体系面临碎裂化风险，全球市场和全球资源可持续的风险明显增大。三是需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”尚未得到明显缓解。目前来看，预期转弱仍在加剧，经济的内生动力明显不足。在此背景下，宏观政策的预期效果可能不及预期。

上述三大因素同频共振，导致经济下行进入新拐点。当前部分指标回落或许只是一个开端，之后的经济形势可能更加严峻，甚至面临长期低速增长的风险。因此，须对未来风险挑战的复杂性、严峻性有充分估计。

二、中国经济形势最大的挑战是“不确定性”

中国经济发展正面临诸多“不确定性”，这也是国内外学术界和经济界普遍认同的看法，但其具体内涵在不同语境下是有差异的。

不确定性会引发风险，给国家、社会带来的风险往往是公共风险。这意味着宏观经济处于高度不确定性之中，市场主体和居民往往无力识别公共风险，但会有个体感知，导致预期会普遍转弱，从而使经营、投资、消费等行为趋向收缩。可以说，中国经济当前面临的三重压力实际是高度不确定性条件下的结果。

判断中国经济形势，应置于全球大背景中进行观察分析。中国经济当前面临的不确定性和世界大变局是紧密联系在一起的，大变局加大了中国经济的不确定性。

如何理解大变局？简而言之就是现阶段世界各方力量对比发生了巨变。地缘政治、地缘经济事件不断发生，逆全球化态势持续强化。有观点认为，由西方国家主导的全球化已经终结，过去形成的全球分工合作的产业体系和供应链处于重构之中，各国都在想方设法重构自己的供应链，以寻求本国安全。这意味着全球治理规则，包括经济、金融、贸易、投资等都将面临从既有规则下的“波动性变化”转向重构规则过程中的“趋势性变化”。中国倡导的全球化一定程度上对冲了逆全球化，但尚不足以牵头构建一种新的全球秩序。世界的“趋势性变化”对中国来说，既是机会，也是风险挑战。

在新的全球政治经济秩序确定之前，全球无序混乱动荡的状态仍将持续下去，而以美国为首的西方国家在政治、军事、经济等方面一系列动作进一步加剧了不确定性。全球“有序红利”已经不复存在，“无序风险”却在指数化上升。目前，中国已经深度嵌入西方主导的全球化体系之中。因此，世界这一无序发展的状态会不可避免地对中国现有的产业链、供应链和企业成长带来深刻影响，如对芯片的断供、对自由贸易和投资的阻碍。这些影响可能在短期内并不会很直接，甚至还可能出现逆转，如中美贸易额出现逆势上升，但会对企业、居民的行为及预期带来巨大不确定性，面临未来“怎么开放”的问题。事实上，开放是双向、多边的，在动荡的世界格局中，开放越来越显示出对“国家能力”的要求，没有足够的国家能力，想开放也是很难做到的。一些国家如古巴、委内瑞拉、伊朗等，想对外开放也力不从心，会遭受世界强国的封堵。数字革命带来的数字贸易、数据跨境流动，更需要国家能力，特别是数字技术的创新能力来加持。在当今世界，对外开放的能力预示着一个国家是崛起还是衰落。

所以，在全球动荡的情况下，怎么做好自己的事情，快速提升国家能力，尤其是全面创新能力，是一个国家发展的关键所在。这必须有一个宏观视野，能以超越国家的整体观来看待大变局下的中国经济发展方向，努力构建中国可持续发展的确定性，而不被局部的现象、短期的风险所迷惑、所左右。

三、以稳就业、稳收入构建民生的确定性

面对严峻复杂的经济形势，国家2022 年以来密集出台一系列纾困帮扶政策，以此稳就业、稳民生、稳市场主体，同时着眼于提升市场主体和居民的信心。在年初确定的积极财政政策和稳健货币政策的基础上，5 月召开的国务院常务会议确定6 方面33 项措施，全国稳住经济大盘会议上又进一步强调要发力稳增长。这些政策的陆续落实，将有助于稳住宏观经济大盘。

（一）将稳就业和稳收入作为宏观政策的重要发力点

尽管现阶段已经出台了一系列政策措施，但经济社会形势在不断变化，要高度重视企业经营困难加重带来的就业压力上升以及部分居民收入迅速下降的问题。当前，失业问题尤其是青年群体失业有愈发严重的趋势。就业和居民收入关乎社会稳定和基本民生，应成为当下的应急目标之一。

要在短期内切实稳住就业、稳住收入，必须出台新的举措，加大帮扶力度。当前的政策帮扶思路主要是通过保市场主体来稳岗保就业。这个思路是对的，没有市场主体，就没有就业。因此，要先稳住市场主体，尤其要防止市场主体数量的大幅减少。其中，就业主渠道的中小微企业、个体工商户是重中之重，它们具有脆弱性，应想方设法优先稳住。

目前，居民资产负债表呈不断收缩之势，主要体现为部分居民和家庭实际收入锐减、刚性支出增加，家庭收支平衡接近或已突破临界点。虽然居民有储蓄的习惯，储蓄总量也在增加，但对中低收入者而言，现有储蓄不足以应对长时间的“断收”状况，而失业救济等已有的制度安排难以覆盖新增加的困难家庭。

2022 年以来，奥密克戎变异株导致疫情呈现多点散发态势。在疫情防控过程中，很多企业尤其是服务性和接触性行业企业的经营活动受到明显冲击，处于休眠或半休眠状态，职工也处于休假或半休假状态。这些员工从名义上看没有失业，但可能有岗位没收入，或者有岗位收入但难以维持其基本生活需求。从统计指标上看，就业岗位看似稳住了，但居民和家庭的收入却实实在在地减少了。加上新增就业人员，仅新增高校毕业生就超过一千万人，他们在找到工作之前是没有收入的，需要家庭收入来维系。因此，我们对居民收入实际下滑情况要有准确的认识和充分的估计，不能仅依据就业统计数据来看待居民就业与收入状况，要关注城镇和乡村“隐性失业”导致的生计问题。因此，当前政策应当聚焦于受疫情影响严重的居民收入，积极稳收入、稳民生。

现有的思路是：一方面，以保市场主体为主，待市场主体经营好转后，间接保居民收入。但企业经营状况好转需要时间，尤其在宏观环境存在较大不确定性的情况下。另一方面，通过中央转移支付直达地方财政，对失业和困难群体进行帮扶。但这种方式存在帮扶效率和公平的问题，例如，我国灵活就业群体已经突破2 亿人，现有的低保救济政策并不能覆盖新出现的困难群体。因此，可考虑在现有政策基础上改进帮扶方式和技术手段，以更加高效、精准地触达目标群体，有效遏制居民资产负债表的收缩和居民生计风险的蔓延。

数字化已经成为发展的大趋势，数字政府建设应顺势而为。例如，可以考虑将个税APP 扩展成为发放居民低保救济和补贴的平台。由于有六项专项附加扣除政策，在个税APP 平台上注册的用户数量明显多于实际缴纳个税的人数。若通过个税APP 发放相关补贴，会吸引更多居民注册。一方面，有助于更加全面地了解居民收入状况，防止偷税漏税；另一方面，也有利于更加高效地为低收入困难家庭发放相关补贴，提高帮扶政策的时效性，同时解决以往须逐户排查收入情况、救助名单公示等一系列流程导致的低效和公平问题。另外，通过中央政府统一发放，还有助于增强国家的向心力和凝聚力。

（二）将缓解刚性支出压力作为稳民生的重要抓手

对于经营困难的中小微企业和个体工商户、农户，除延缓偿还贷款本金利息外，能否有条件地豁免部分债务？还有住房按揭贷款，降低贷款利率不仅需要在增量房贷上做文章，满足老百姓改善住房的刚性需求，对于因居民收入减少而受到影响的存量房贷，能否缓交贷款本息或有条件豁免一部分？相关帮扶政策力度能否更大、覆盖面更宽、实施效率更快？诸如此类，都值得认真研究。在财政政策方面，可以考虑适当调整年度预算安排，通过财政货币政策的协同，打破财政的“不可能三角”。在这个问题上，国外已有类似实践。比如，在居民收入断流的紧急状态下，采取财政货币一体化的政策措施。当前，大量居民和家庭收入陷入困境，我国也可以考虑类似的政策安排。

面对居民就业困难和收入下降的严峻形势，我们需要进一步解放思想、实事求是，拓宽思路、勇于创新，及时推出新的应急举措，同时抓住稳就业和稳收入，避免经济风险进一步扩散为社会风险，牢牢稳住社会大局，从而为稳住经济大盘创造条件。

四、数字经济提升我国未来发展的确定性

当前，数字化已经成为经济发展的主要趋势，数字革命正引领人类进入数字文明时代，应顺应这个趋势加快高质量发展。

首先，不应割裂看待数字经济和实体经济。未来经济发展的趋势就是数字化，未来的主导经济形态就是数字经济。数字革命将彻底改变经济社会的底层逻辑，也将深刻改变政府与市场、社会之间的关系。政府监管和宏观政策实施也会改变原有的逻辑路径。人类文明经历了农业文明、工业文明到现在的数字文明，主导的经济形态已经从农业经济形态、工业经济形态转变到当前的数字经济形态。

从概念来说，数字经济有两层含义：第一层含义是就当下而言的，属于国民经济的一部分，代表新经济、新业态和新模式；另一层含义是就未来而言的，不是国民经济的一部分，而是成为主色调，成为经济的普遍形态。数字化意味着传统经济模式或旧的经济形态正逐步向数字经济靠拢，向新的经济形态转变。通过数字化，让旧经济变成新经济，让传统经济向数字化转型。就此而言，不能僵化地理解“实体经济”这个概念，更不能基于此进行价值判断和政策选择，不能厚此薄彼。

其次，要辩证看待数字经济发展和安全的关系。发展和安全并非对立关系。数字经济发展过程中会存在许多新的安全问题，但不发展、发展慢，会导致更大的不安全。我们应当始终把发展摆在第一位，通过发展来解决安全问题，不能泛泛地将两者关系抽象化、简单化和对立化。目前，涉及数字经济治理的相关部门有十多个，但没有一个专门的部门对发展负责，也不可能有这样一个部门。应该把“通过发展来解决各种问题”作为各部门监管的一大原则。大家只有朝着“促发展”这个方向共同出实招，才能真正为企业和企业家建立稳定预期。必须树立风险整体观，把短期风险和长期风险、局部风险和整体风险统筹嵌入数字经济治理当中，不能顾此失彼。通过构建一个风险整体观，使监管政策真正为数字经济健康发展保驾护航。

数字经济代表一个国家保持持续发展的潜力，是国际“换道”竞争带给中国的历史性机遇，我国须尽快缩小数字经济与发达国家之间的差距，推动经济安全、产业安全，最终保障国家安全。

五、避免公共政策的“合成谬误”和“分解谬误”

中国进入目标多元、政策多元的新发展阶段后，发展的整体性特征越来越明显，不能只有GDP增长，还须统筹经济社会各个方面相互关联、彼此制约的关系。因此，发展的整体性特征衍生出多元目标和多元政策。

当前，我国发展正从以增长目标为主的阶段迈向增长目标、民生目标、安全目标、低碳目标、共富目标等多目标阶段。这意味着政策越来越多元化，不仅包括经济部门制定实施的经济政策、市场监管政策等，还包括教育、科技、卫健、环境等部门出台的非经济类政策和社会政策，对经济产生的影响也越来越大。

在多元目标和政策考核过于指标化的影响下，容易产生政策的“合成谬误”和“分解谬误”。“合成谬误”是指从各部门来看，每项政策都是对的，都有一定道理，但合起来看或齐头并进地实施时，可能就错了。政策“分解谬误”是指不该分解的系统性任务被分解到各部门、各地方或各个时间段后，很可能由于任务分解过多过细，反而造成整体无序和相互掣肘。要避免政策的“合成谬误”和“分解谬误”，需要做到以下三点：

（一）制定政策时留有更多余地和弹性，避免好心办坏事

政府部门出台各项政策的动机和出发点毋庸置疑，但有时候未必能达到预期效果。另外，政策的实施效果存在不确定性。各部门在出台政策，尤其是在出台一些新的监管措施时，一定要分析其可能产生的经济效果、社会效果、政治效果以及国际影响，充分估计政策实际效果与政策制定动机、出发点偏离的可能性，与推动高质量发展这个大方向偏离的可能性。政策的传导机制有时是一个“黑箱”，相关部门对政策执行过程中的不确定性要有充分认识。由于经济社会运行具有很多不确定性以及信息的不对称，难以预见所有可能的变化，在这种情况下必须预留一些模糊地带，特别是创新，更需要“灰色”地带和实行“黑箱”管理。禁止性的负面清单应当尽可能短一些，行政许可的事项尽量少一些，政府部门监管的自由裁量权应降到最低。社会耦合不是物理学意义上的精准耦合，而是一种模糊耦合，应允许存在模糊地带，否则会适得其反。因此，在宏观环境不确定的条件下，须为政策留有更多余地和弹性；同时，对一些政策可能带来的副作用要有充分认识。这一原理与药物类似，在服用药物时，一定要先了解自身能否承受药物可能的副作用。总之，制定政策一定要有风险思维和不确定性思维，避免“好心办坏事”。

（二）对各部门出台政策及监管措施开展事前风险评估

若在风险评估过程中发现政策可能存在不完善的地方，可能存在处置风险的风险，就应该尽量减少这一政策措施所引发的新的不确定性、新的风险。政策出台时要少一点想当然，多一点不确定性思维和“未知思维”，科学做好风险评估工作，将政策及其执行可能出现的偏差或引致的风险降至最低。

（三）加大相关部门之间的协调联动

假设各部门出台不同政策，合起来会产生怎样的效果？在政策出台前，先做一些思想实验和模拟评估。在分析评估阶段，与市场保持良好的沟通和互动，而不是关起门来各自制定政策，这样能最大限度地避免政策的“合成谬误”和“分解谬误”。需强调的是，在不稳定不确定性明显增加的宏观环境下，相关政策的出台需要更加审慎、更加包容，让市场主体更可预期。只有当政府和市场之间形成良好的沟通和互动，进一步凝聚共识、形成合力，才能更好地稳定预期，共同促进经济的高质量发展。