财政支持科技创新发展的举措、问题及建议——以聊城市为例

魏绍雷 贾丹丹

内容提要：科技创新是高质量发展的核心驱动力。党的十九届五中全会首次提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。近几年来，科技创新对经济的拉动愈加明显，本文主要分析了山东省聊城市科技创新发展举措以及其存在的问题，进而针对性提出了科技创新发展的几点建议。

聊城市处于山东省西部，常住人口600 余万人，在传统工业上有着雄厚的基础，电解铝、铜冶炼加工、化工、钢铁、纺织占据产业主导地位，工业产品涵盖范围广泛，多条产业链如东阿的中医药、临清轴承、莘县农业、阳谷的电缆、茌平的铝及铝深加工等经过长期的发展趋于成熟。然而从产业链的分布可以看出，产业普遍倚重倚能情况严重，土地、能耗、环境容量等指标已接近“天花板”。由于长期处于产业链初级环节，企业创新动力、活力和能力普遍不高。激发企业创新潜能、降低创新成本对营造良好创新生态、推动产业转型升级具有重要意义。

一、聊城市财政支持科技创新发展的举措

（一）优化财政科技投入方向，激发创新主体内生动力

一是资金投入方式由“撒芝麻盐”向“攥指出拳”转变。加大资金投入力度，围绕聊城市产业重点发展领域，聚焦产业重点领域共性技术难题和产业发展急需的科技成果，采取竞争择优、定向委托和组阁揭榜等方式实施重点研发计划，综合运用事前资助、验收补助、无偿资助、贷款贴息等方法给予资金支持，扶持创新产业。二是强化财政资金引导作用，为企业创新“培根”。研发机构是创新要素的聚集地、科技创新的策源地。聊城市开展“规模以上工业企业研发机构全覆盖”行动，设立专项资金，鼓励企业采取企业单建、多企联建、产业共建等多种模式建设研发机构。对行业龙头企业，鼓励其建设研究院，为集团所属企业提供技术研发、技术改造支持；对较大型企业，鼓励其依托现有研发基础和平台，加大研发投入，力争建成省重点实验室、省技术创新中心等省级创新平台；对科技型中小企业，鼓励其按照有场地、有人员、有投入、有设备、有项目、有制度的“六有”标准，自建或联合共建研发机构；而对缺乏单建研发机构条件的企业，鼓励通过产业共建方式，依托聊城产业技术研究院、各类创新创业共同体、产业技术创新联盟等，组建专家服务团，由专家服务团或专家与企业签订服务协议，为其提供技术赋能。行动开展以来，聊城市累计推动1200 余家规上工业企业建设了各类研发机构，带动全社会研发投入增长60%；有研发活动的企业数量占规上工业企业比例增加43.3 个百分点；每万名就业人员中研发人员数增长1 倍多，为全市经济高质量发展提供了坚实支撑。三是以企业为本，聚焦破解企业创新成本负担难题。聊城市中小微企业众多，科技创新需要投入大量的人力、物力和财力，对各类企业特别是中小微企业而言是一笔不小的负担。针对这一问题，聊城市一方面积极推进产学研合作，帮助企业与高校院所深化合作，共建研发平台，共享科研设备资源，以减轻企业负担，推动成果转化；另一方面，用足用好“创新券”政策，出台《聊城市创新券使用管理办法》，将需求方和供给方同向激励，提高补助标准，动员高校院所将自身科研仪器进行共享，将“政产研学服用”等创新要素有效链接在一起，减少了科技资源的空置率。

（二）转变政府职能，推动科技管理向创新服务转变

一是建立以企业为主导的科技创新机制。让企业参与到科技创新规划、计划以及政策的制定中来，构建企业技术创新对话、决策咨询等创新机制，采用企业出题、科研人员揭榜的项目管理方式，调动企业、高校、科研机构、行业社团组织等社会创新力量，攻克聊城产业发展急需解决的技术难题，加快推动重大科技成果转化。二是深化科研经费“放管服”，完善财政科研项目管理。建立项目分层预算管理机制，厘清部门预算权责，简化预算编制，扩大经费包干制实施范围，优化预算执行管理，建立急需设备耗材“绿色通道”采购机制，强化科研人员激励力度，完善科研人员服务保障。三是优化办事流程，在精细化服务上狠下功夫。实现创新券申领全程网办，缩短兑付时间，将创新券兑付周期由每年一次调整为每月一次，补助资金5 个工作日内到账，让创新券政策“易申请、更灵活、好兑现”的优势充分发挥；创新宣传机制，扩大政策知晓范围。打造“全景+特写+高清”的立体化宣传模式，通过线上直播、线下会议、下村镇、进企业等途径多维度进行宣传，以“云服务”的形式为企业送政策，开展高企补助、研发费用加计扣除、研发费用投入财政补助、科技成果转化贷款补偿等多项政策培训，编制并向企业发放《聊城市企业研发费用会计核算指导手册及相关政策文件汇编》，鼓励企业建立研发台账，归集研发费用，让更多企业享受到财政补助政策的红利。

（三）完善财政科技资金绩效管理体系

着力健全全方位、全过程、全覆盖的财政科技资金预算绩效管理体系，围绕科技领域重点环节，积极推动科技资金预算绩效管理工作提质增效。一是实行科研项目绩效分类评价，推行中长期项目绩效评价，主要评价财政经费投入对其创新能力提升、标志性成果产出、高质量人才培养以及产业创新发展的重大影响，构建高质量的项目研发导向。二是深化绩效目标管理。积极推进事前绩效评估，把牢预算“入口关”，对新出台通过财政预算资金安排的1000 万元以上的科技重大政策和项目必须开展事前绩效评估，并将评估结果作为申请预算的必要条件；深化绩效目标管理，实施财政科技资金绩效目标编制全覆盖，把绩效目标作为预算项目入库的必要前置条件；做实绩效运行监控，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展双监控，监控范围覆盖所有支出政策和项目，对预算执行慢、绩效水平不高的资金深入分析原因。

二、财政支持科技创新发展存在的主要问题

（一）财政支持科技创新政策较为单一

财政支持企业创新是一项复杂的系统工程，需要统筹运用各种政策工具，协调推进。目前，聊城市在推进科技创新上的财政政策仍呈现出单一化现象，亟需探索完善。一方面，补贴方式单一。大部分财政支持科技创新的政策对大中型企业和中小微企业未体现差异化的支持方式。从财政补助发放的方式来看，科技奖补资金主要采用项目法进行分配，因此补助的资金主要流向具有雄厚研发基础的大型企业，中小微企业在获得补助资金上仍存在较大困难，因此，仅采用这种补助方式有可能会导致企业在科技创新方面强者愈强、弱者愈弱；另一方面，政策工具单一。财政科技资金主要有直接投入和间接投入两种投入方式，直接投入主要通过财政科研经费和政府采购，间接投入包括税收优惠等，目前，聊城市在支持科技创新发展上主要采用设立专项资金予以奖补和研发费用加计扣除等税收优惠政策，在政府采购方面未建立针对本土自主创新给予倾斜等针对性的激励政策，政府采购对本土创新的支持与激励功能未能充分发挥。

（二）财政科技投入结构不合理

按照科技创新活动的类型划分，科技创新可分为基础研究、应用研究以及实验发展，其中基础研究是创新活动的基础，实现国家科技自立自强，离不开基础研究的支撑。随着经济迈入高质量发展，科技创新对基础研究的需求日益增加，因此，支持基础研究成为经济发展的必然需要。基于基础研究的公共产品属性，市场机制很难对其投入发挥作用，因此，基础研究领域的市场失灵往往需要地方政府干预进行弥补从而激发企业进行基础研究的积极性。近几年，聊城市基础研究财政投入占财政科技总投入的比例大约在1.7%左右，这一比例虽然在近几年中略有上升，但从总体投入来看仍然属于较低水平，体现出聊城在基础研究投入上不足，不利于创新能力的持续长远发展。

（三）财政科技资金投入机制不完善

财政对科研领域的投入决定政府引导科技创新的方向，投入资金的多少也直接影响地方科技创新能力。聊城市财政科技资金投入机制不完善主要体现在以下方面：一是财政资金投入不稳定。近年来，R&D 总支出占GDP 比重呈现出较为明显的下降趋势，财政科技资金投入在2018-2019 年略有降低，财政资金投入的多少直接影响本地区企业创新的动力，因此应保持稳定的科技资金投入来强化对社会资金参与科技创新的引导力。二是财政科技资金的灵活性不足。财政科技资金大部分为后补助资金，且限定了资金的使用范围，由于资金的滞后性，企业在收到资金时，研发项目基本已完成，将专项资金再用于该项目会造成资金的浪费，无法使资金发挥更大的效益。三是对重点产业科技创新支持力度不强。财政科技政策的制定是科技创新目标达成的指向标，目前，很多财政政策引导的方向多，财政资金使用重点不够突出，投向的产业较为分散，无法贴合当地实际，财政政策对支持本地产业科技创新方面无太大倾斜，可能导致科技创新在支持聊城市经济发展上成效不明显。

三、财政支持科技创新发展的几点建议

（一）稳步加大财政科技资金投入规模

要保持财政科技资金投入的持续增长，不断提升企业科技创新投入动力以及研发活动质量。企业是科技创新的主体，科技型企业作为科技创新的中坚力量对经济增长发挥着不可估量的重要作用。虽然，近年来聊城市高新技术企业数量始终保持较快增长，但总量依然偏少，截至2020 年底，聊城市高新技术企业数量仅占全省总量的2.4%。另外，聊城市高新技术企业大多规模较小，170 家规模以上高新技术工业企业中产值超过10 亿的仅有16 家，而其中能够掌握核心关键技术、具有较强的创新活力的科技型中小企业凤毛麟角，具有核心竞争力的领军企业更是少之又少，企业的创新主体地位仍没有完全确立。因此，在安排预算时，应将科技创新作为财政保障的重点，加大财政科技资金投入，确保只增不减，不断提升财政资金对科技创新的导向和激励作用，强化企业创新主体的地位。

（二）优化财政科技资金投入结构

一是加大对基础研究的投入。加强财政对基础研究的直接投入力度。根据当地产业发展实际需求，确定基础研究优先投入领域，建立起以需求为导向、以推动经济可持续发展为目的的基础研究投入机制；引导企业参与基础研究。我国基础研究经费主要来源于财政投入，要发挥企业科技创新主体作用，充分利用税收政策来引导企业投入基础创新领域，这样不仅能缓解财政对基础研究投入的压力而且能促进基础研究对接市场，提高基础研究的实用性、避免过多“空中楼阁”产生。二是将强化人才培育及引进作为财政资金投入重点。近几年来，聊城市接连制定出台了一系列的人才政策，在引才、育才、用才等人才工作上取得了显著的成绩，但从目前现状来看，由于地域、薪酬、工作岗位等因素影响，外引人才数量不多，难度也较大，中高端人才缺乏的现象仍然较为严重，掌握核心技术的顶尖人才和团队如凤毛麟角，导致关键产业发展缓慢，绝大部分企业面临的最大问题是人才匮乏尤其是尖端人才匮乏，人才尤其是中高端人才的缺乏在很大程度上加剧了中小城市科技创新的难度。因此，应根据当地产业发展情况，进一步细化人才需求，有针对性地制定相关财政政策，优化人才发展结构。支持企业建设人才培训基地，加强高校人才与当地企业合作机会，吸引高校人才加入城市建设；支持本土人才培育力度，推进实施人才回流工程，促进本土人才回流，以培养本土优质人才为长远发展的助推力；支持人才和资本对接，拓宽人才融资渠道，构建人才和科技股权投资支持，吸引更多带技术、带项目的人才落地。三是将科技成果转化作为财政资金投入的落脚点。推动科技和经济社会发展深度融合，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道，以改革释放创新活力。要将科技创新从实验室里的研究转化为推动经济社会发展的现实动力，应从科技创新平台建设、深化科研机构间合作等方面着手。技术创新平台建设对中小城市创新活动的开展起着重要的促进作用，聊城市制造业创新中心、工业设计中心以及产业技术创新联盟等创新载体的数量较少，创新平台对科技创新发展的引领支撑作用不够，截至2020 年底，聊城市拥有国家级科技孵化器1 家，国家级众创空间11 家，相对山东省国家级科技企业孵化器98 家，国家级众创空间242 家来说，数量还远远不足。虽然各地对科技创新平台的建设日益重视，但是作为中小城市盲目参照大城市的建设方式不仅流于形式，造成财政资金的浪费，而且难以发挥出应有的促进作用。作为中小城市应结合当地产业实际情况，因地制宜搭建产业科研平台，充分利用产业研究平台，支持以企业为主体建设高端创新平台，打造创新创业共同体；加强对产教融合型企业的培育，以“企业+基地+平台”的模式优化当地职业教育、高等教育以及学科专业结构，推进高校、研究院等科研机构与城市合作力度，实现技术共享，引导更多科技成果落地，加快科技成果实现产业化、资本化并转化为现实生产力，促进城市产业升级，提升科技资源支撑创新创业的质量与效益。

（三）转变财政科技资金投入方式

一是创新财政资金投入方式，积极引导企业和社会增加科技创新投入，形成政府、企业、社会多元化、多渠道的投入新格局。要切实用好创业投资引导基金，扶植城市科技创新的发展，把基金用到实处，充分发挥好创投基金在科技创新和新旧动能转换中的作用；鼓励民间天使基金会的建设，为创业者，特别是有技术含量、有发展前景的初创团队提供资金支持；推进科技企业上市挂牌，鼓励企业对接资本市场，拓宽融资渠道，提高直接融资比重，促进企业发展壮大。二是充分发挥政府采购对科技创新的激励功能。政府采购支持科技创新主要是从需求上降低企业研发风险，弥补创新外部性，提升企业创新动力。政府采购在优先体现市场竞争、保持公平的前提下，也要体现一定的灵活性和引导性。比如，对首台（套）技术装备实行政府首购政策，解决大众对自主创新的首台（套）技术装备不信任难题；鼓励采购人优先选取自主创新产品、给予自主创新产品适当价格倾斜等，通过政府采购不断引导企业科技创新。