生育补贴政策体系探析：政策变迁、国际经验与完善建议

杨晓雯

内容提要：全面三孩时代的来临迫切需要配套措施的跟进。生育补贴被发达国家证明是一种行之有效的公共政策。新中国成立以来，我国的生育政策经历由宽松到收紧再到逐步放松的过程，在此期间生育补贴的对象由多胎到一孩再到多孩，体现了党和政府随着社会发展的具体形态而进行的适应性调整。当前我国的生育补贴政策相对零散，尚未形成完整的体系，对于生育激励的作用机制还有待完善。建议构建系统的生育补贴制度，提高生育补贴的法律位阶；构建多元生育补贴融资机制，强化政府的财政支出责任，以期降低家庭生育成本，提高个人生育意愿，实现人口的长期均衡发展。

2021 年我国的人口出生率为7.52‰，创造了1949 年以来的历史最低点。低生育率加剧了劳动力供给不足与人口老龄化之间的矛盾，将对经济社会的发展进程产生拖累作用。为此，延迟退休方案已经提上日程，但已有研究表明在劳动力的高技术端，对老年工人的再培训是对年轻工人的无效替代方法（Skirbekk，2003），要解决当前的人口结构矛盾，只能依靠提高生育意愿并转化为有效的生育行为。2021 年5 月31 日中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。中国正式进入“三孩时代”，生育约束得到进一步放松，但仅仅依靠放宽约束能否扭转当前我国的生育困境，其效果仍未可知。结合2016 年全面放开二孩后人口出生率仍不可避免地下滑趋势①全面放开二孩短时间内使得我国新生儿数量增长，但长期影响并不大。2016 年全面二孩政策实施以来，只有2016 年我国的人口出生率小幅度上升至13.57‰，2017 年之后人口出生率持续走低至2021 年的7.52‰（数据源于国家统计局网站）。看，如果不及时发挥公共政策对个人生育意愿乃至社会生育观的影响作用，那么即使计划生育政策进一步放松，也无法有效刺激家庭的生育行为。

一、生育补贴政策体系的构建缘由与现实意义

（一）公共政策介入生育决策的逻辑思考

直观上，生育属于私人范畴的问题，但实际上不尽然。生育决策可以由家庭决定，但生育的结果将带来新生人口的增加，进而影响一国的人口结构和经济社会的长期发展，由此形成了公共政策介入生育决策的逻辑基础。家庭是社会的细胞，其所面临的生育问题属于社会问题的范畴。家庭政策属于公共政策，是国家以公共力量介入的形式，为解决家庭问题提供可行的治理方案。生育补贴机制的构建正是从公共财政政策①财政政策涉及税收、财政支出、国债等多个方面。在此，本文以财政补贴为切入点，讨论对生育率的整体影响。此外，生育补贴包括显性补贴（如直接的现金补贴）和隐性补贴（如公共设施建设等），本文所研究的范畴是显性的现金补贴。入手，通过财政工具的应用来发挥提高生育率的政策目的。

公共政策介入生育决策实际上是将生育服务纳入公共服务的供给机制之中，通过外部力量推动人口再生产，而生育补贴则是通过直接或间接的现金形式提高供给效率（Lewis，Campbell and Huerta，2008），推动生育率的回升。根据家庭经济学的相关理论，家庭的生育成本直接影响着生育子女的数量（Friedman，Hechter and Kanazawa，1994），生育补贴通过政府和社会对家庭生育成本予以一定的补偿，从而增加了家庭的可支配收入，直接减轻家庭的育儿负担。大量的研究也证实了家庭补贴机制与人口出生率之间的相关关系（Gauthier and Hatzius，1997；Gauthier，2002；Kalwij，2010）。近年来，西方国家的生育补贴政策逐步完善，不仅发挥着激励生育的作用，还具有显著的普惠性和救济性，是福利国家社会保障制度的重要组成部分。尤其是对于低收入家庭，补贴的获得能够带来显著的收入效应，进而影响其生育决策。

（二）我国构建生育补贴政策体系的现实意义

生育意愿受个人、家庭和社会多方面因素的影响，是一个复杂的社会治理问题，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，在解决我国当前低生育率问题的过程中需要发挥好制度保障作用，生育补贴政策体系的构建有助于我国跳出低生育率陷阱，实现人口的长期均衡发展。

一是生育补贴政策体系的构建能够满足微观家庭单位的需要。2017 年原国家卫计委开展的全国生育状况抽样调查数据显示，“经济负担重”是育龄妇女不打算生育的首要原因，占比58.9%②育娲人口研究：《中国生育成本报告（2022 年版）》，https：//file.c-ctrip.com/files/6/yuwa/0R726120009bzjzhb3FD7.pdf。；2019 年国家统计局上海调查总队对1237 名20-49 周岁的已婚居民开展的问卷调研，其结果显示收入和年龄是限制生育二孩的主要原因③《上海年鉴》编纂委员会：《“全面二孩”政策下上海居民生育意愿调研情况》，http：//www.shtong.gov.cn/dfz_web/DFZ/Info?idnode=262888&tableName=userobject1a&id=450840。。可见，生育成本高企导致的个体生育意愿下降，直接影响着家庭的生育决策。从国家层面构建生育补贴政策体系是把降低养育成本作为促进生育的发力点，形成对微观家庭的经济补偿体系，切实提高育龄妇女的生育意愿，着力解决当前“不敢生”“生不起”的现实问题。

二是生育补贴政策体系的构建能够满足国家治理的需要。生育政策的制定是为了满足执政所需。中国的生育政策正从限制型的行政指令向鼓励型的财税政策过渡，其关键在于如何通过发挥公共政策的作用来影响微观家庭的生育决策，而生育补贴政策体系的建构无疑是核心之举。我国自计划生育政策实施以来成功控制了人口增长过快的态势，形成人口与经济社会的良性循环，但伴随着近年来生育意愿的持续下降，我国进入了低生育率、低死亡率的人口增长阶段，持续的少子化、老龄化给我国未来的经济社会发展带来了巨大的挑战。通过构建符合我国国情的生育补贴政策体系，弥补当前的政策空白，既形成了制度上的人力资本投资，也是发展型社会政策的趋势所在（纪文晓，2009）。

三是生育补贴政策体系的构建能够满足地区经济社会发展的需要。2021 年15-49 岁育龄妇女比2020 年减少约500 万人，其中生育旺盛期育龄妇女，即21-35 岁妇女减少约300 万人①王萍萍：《人口总量保持增长 城镇化水平稳步提升》，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202201/t2022 0118_1826609.html。，如果不能显著提高育龄妇女的生育意愿，那么总和生育率将持续降低。于地方政府而言，劳动力短缺将影响地方经济的高质量发展，通过财税政策发力推动适龄婚育已经成为地方政府吸引人才流入、持续优化营商环境的重要举措。生育补贴政策体系的建构需要发挥从中央到地方各级政府的作用，需要各级政府之间进行财政事权与支出责任的合理划分。与此同时，地方政府需要发挥好因地制宜的优势，提高落实生育补贴政策的积极性，为生育友好型政策体系的构建提供改革着力点。

二、新中国成立后的生育观转变与政策变迁

谈及生育，尤其是在我国持续几十年的计划生育语境之下，一般与之关联的是管制，而非公共服务。同时，在直观上人们普遍将生育视为私人范畴的事项，诉诸政府和社会力量对生育予以支持更多地被认为是一种“锦上添花”之举，并非公共需要。实际上，自国家形态产生，生育就不再是一个简单的私人决策问题，而成为受公共政策影响甚至一定程度上受其支配的结果。自1982 年我国将计划生育定为基本国策开始，政府提倡一对夫妇生育一个孩子，对不符合生育政策的超生行为进行处罚，显著降低了人口增速。在此背景下，生育支持政策主要局限于计生服务以及产假、生育津贴等保护妇女权益的服务。但向前追溯，生育支持政策绝不仅限于此。新中国成立之初我国遵循“人多力量大”的价值理念，在政策实际执行过程中对个人生育产生了一定的促进作用。

（一）从鼓励生育到倡导节育

公共政策的制定必然要服从并服务于执政之需，并立足于社会稳定与发展，满足社会公众的需求。新中国成立后生育补贴政策的演进历程始终适应于党和政府的政策目的转变，一个最为显著的特征就是由通过鼓励生育转为通过行政处罚来计划生育。毛泽东曾在《唯心历史观的破产》中提到“中国人口众多是一件极大的好事”；“世间一切事务中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”。这集中反映出新中国成立初期党和政府的生育观。任何一个历史现象都不是偶然、孤立的产生或存在的，必然由一定的社会历史条件促成。党和政府在新中国成立之初通过落实妇幼保健、加强妇幼卫生工作等措施，显著降低了产妇和新生儿死亡率，为鼓励生育创造了必要的社会条件。

1949 年毛泽东在第一届中国人民政治协商会议上讲道：“我们的极好条件是有四万万七千五百万的人口和九百五十九万七千平方公里的国土”。党和政府将“人口”视为“人手”，鼓励社会公众生育，很显然，这与人民的“多子多福”的美好期盼不谋而合。无论是新中国成立初期的“光荣妈妈”②“光荣妈妈”一词是舶来品，源自苏联的“英雄母亲”称号。二战之后，苏联大力鼓励妇女生育，授予生育10 个以上儿女（且最小的孩子应不小于1 岁）的妇女荣誉称号。新中国成立初期为了鼓励生育采取类似的政策，对生育5个以上子女的妇女授予“光荣妈妈”称号，对生育10 个以上子女的妇女授予“英雄妈妈”称号。还是对于多子女家庭的政策倾斜，包括发放补助费、按家庭人口分配住房以及补贴双胞胎和多胞胎家庭等等，都是通过奖励政策来鼓励生育。与此同时，对于节育采取了限制和禁止的方式。尽管新中国成立初期未形成系统化的生育补贴政策体系，但是依然通过授予荣誉称号、奖励补贴以及限制节育等方式强化了人们多生多育的观念和行为。

生育鼓励政策在1954 年之后并未得以延续，党和政府鼓励生育的政策导向伴随着1953 年第一次人口普查结果的公布随之转变。人口普查结果显示，1953 年6 月30 日全国人口总数为6.019亿人①国家统计局：《第一次人口普查公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200204/t20020404_30316.html。，与新中国成立初期所认知的4 亿人口有着巨大的差距，与此同时，人口增长过快与社会资源供给不足之间的矛盾日益凸显，这些问题得到党和政府的高度关注，并由鼓励生育开始向“节制”生育转变，邓小平指出“人多是个麻烦事，无限制的增长不得了”；“在生产还不够发达的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重问题”。1955 年2 月中央卫生部党组在关于节制生育问题向党中央的报告中提到“在目前条件下，人口增加过速，会使国家和家庭暂时均感困难”，并提出“为大、中城市及工矿企业的干部、职工和市民，并照顾到部分农村的需要”供应节育用具和药品，对于人口流产限制也适当放宽。1955 年3 月1 日《中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告的批示》中提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题”；“我们党是赞成适当地节制生育的”。

从鼓励生育到倡导节制生育，是党和政府对于生育观的重大转变。到20 世纪60 年代，我国提出了计划生育号召，鼓励生育的补贴政策也逐步退出历史舞台。

（二）计划生育政策下的奖励与处罚

在经济社会发展、城镇化推进以及人口流动加速等多重力量的推动下，我国的生育观和生育政策也随之发生变化，新中国成立初期的“人多力量大”逐渐被“控制人口数量利国惠民”所取代。自20 世纪70 年代开始，我国将60 年代提出的计划生育号召向政策化、制度化转变，开始推行“晚稀少”政策，及至80 年代末期，计划生育政策已经形成一套较为完善的制度体系。这套制度体系由国家层面的立法即《人口与计划生育法》和地方层面的《人口与计划生育条例》予以保障，生育行为在一定程度上由家庭决策变为一种社会化决策。

计划生育政策作为我国的基本国策，具有强制性的制度力量。从国家层面看，这一时期所形成的生育补贴始终围绕控制人口数量这一政策目的展开，对于晚婚晚育、实行计划生育手术、自愿终身只生育一个子女的夫妻予以优待，对实行计划生育的贫困家庭，在经济扶持和社会救济等方面给予优先优惠。1982 年国务院颁布了《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出每月发放5 元独生子女保健费至14 岁的费用标准，在实际发放过程中，各省市对发放数额进行相应的调整，其中，企事业单位的独生子女保健费由夫妻双方单位各负担50%，城镇待业人员、个体经营者和农村居民的独生子女保健费则由各级财政予以保障，由省（自治区）、市、县（区）财政按比例分级负担。在补贴的同时，也规定了相应的处罚措施，对于不符合计划生育子女的公民，依法缴纳社会抚养费。县级以上地方各级政府是实施奖励政策和处罚措施的主要负责单位，可以结合当地实际情况，制定具体实施办法。

从20 世纪70 年代开始至90 年代中期，我国的人口出生率和人口总量都得到高效控制，并全面进入低生育时期。自1982 年计划生育被定为基本国策并纳入宪法，人口出生率迅速回落，以十年为一个区间观测，1982 年人口出生率为22.28‰，1992 年降至18.24‰，2002 年降至12.86‰①数据来源：国家统计局网站。。严格的计划生育政策使得我国的人口总和出生率在很长一段时间维持在更替水平之下，而随之而来的老龄化等人口结构问题却趋于严重。

（三）构建全面的生育补贴政策体系迫在眉睫

2013 年我国提出“单独二孩”政策，但生育水平却没有得到显著提升，为此政策层面及时响应，于2016 年全面放开二孩。全面二孩政策的实施带来了生育率的小幅上升之后，于2017 年开始回落。在此过程中，极具时代特色的独生子女奖励和社会抚养费分别于2015 年和2021 年退出历史舞台②2015 年12 月31 日国务院颁布了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》规定，“对政策调整后自愿只生育一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策”。2021 年8 月20 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，取消社会抚养费，对于违反计划生育规定而给予的“行政处分”也修改为“处分”。。新中国成立以来我国的生育政策由宽松到收紧再到逐渐放松，基于此政策背景下的生育补贴政策也呈现出不同的形态。

全面三孩时代与全面二孩时代相比，生育率回升压力进一步增大，构建全面的生育补贴政策体系既是形势所迫也是大势所趋。自《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布以来，地方政府积极响应，出台了多种形式的补贴政策鼓励生育，例如，四川省攀枝花市、甘肃省临泽县等地区对生育二孩、三孩的户籍家庭发放一定数额的育儿金，吉林省对按政策生育二孩、三孩家庭提供婚育信贷支持，按生育的孩次给予不同程度降息优惠，等等。各地政策为国家层面生育补贴配套政策的出台提供了借鉴，但与此同时当前政策也呈现出“碎片化”严重、各地政策不一等问题。

回顾我国生育政策的发展嬗变并总结历史经验，有助于全面认识当前国情下的生育现状，准确把握未来的发展趋势。生育是一定社会背景下的产物，既有其自身的历史发展轨迹，亦受社会经济环境的影响。生育政策的制定需要契合一定时代背景的生育动态，合理的、有针对性的政策体系才能对生育率产生直接显著的影响。梳理新中国成立以来的生育政策可知，计划生育政策，尤其是独生子女政策，呈现出强制性的制度力量，并在短期内发挥出高效控制人口数量的政策效果。但伴随着时代变迁和社会的发展，总和生育率的快速下滑已经成为当前制度背景下所必须重视的社会问题，与之相适应的生育政策也必然随之进行调整。社会结构的变迁对于个人生育意愿的影响逐渐增强，仅仅依靠放松管制来促进生育的效果并不显著，一方面是由于降低个人生育成本的相关政策体系尚未建立，另一方面是政策时滞也将影响短期内生育率的回升。

就我国的生育补贴政策现状来看，其融资、管理、发放程序以及央地政府之间的财政支出责任划分等相关规定尚处于制度空白。从具体内容上看，除了纳入社会保障体系的生育津贴之外，其他诸如家庭津贴、儿童津贴、住房津贴等多种形式的财政补贴内容只散见于地方性的政策文件之中，并未通过法律予以相应制度保障。为此，建议借鉴他国的有益经验，同时根据国情需要构建我国的生育补贴政策体系，满足人民群众的生育需求。

三、生育补贴的国际实践——以法国为例

20 世纪70 年代，大多数西方国家都面临着生育率快速下降的困扰，由此引发了发达国家对生育政策的诉求，以改善极低的生育水平（Gauthier，2002），为此包括现金补贴、假期福利、税收优惠、托育服务在内的各项家庭政策纷纷建立起来。其中，生育补贴以直接或间接的现金补贴形式减轻家庭养育的经济负担，在实践中被证明是行之有效的家庭政策（Ermisch，1989；Gauthier and Hatzius，1997；Büttner and Lutz，1990；Milligan，2002；Adkins，2003），2018 年欧盟成员国中平均三分之二的儿童福利是以现金补贴的形式发放的①CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。自1939 年法国的《家庭与出生率法典》颁布之后，家庭补贴一词便被广泛使用，尽管各国补贴制度的内涵和外延有所差异，但从政策内容上来看都是对多子女家庭或者低收入家庭予以一定的现金支持。法国作为欧洲经济发展中等水平的国家，具有重视养育后代和性别相对平等的社会文化，与当前中等收入群体迅速扩大的我国具有一定的可比性（茅倬彦等，2021）。此外，法国以补贴为主的家庭政策体系起源较早，其生育率也处于欧洲领先水平②2017 年法国在家庭福利中的现金补贴占GDP 的比重为1.46%，而同期欧盟和OECD 的平均现金补贴占比分别为1.16%和1.35%。2010 年到2020 年十年间法国的平均总和生育率为1.92，长期处于更替水平上下波动，远高于欧盟十年间平均1.54 的总和生育率和OECD1.68 的水平（数据源于OECD 数据库http：//www.oecd.org/social/expenditure.htm；法国统计局网站https：//www.insee.fr/fr/statistiques）。。概括和总结法国的家庭补贴政策，可为我国构建生育补贴机制提供有益借鉴。

（一）法国家庭补贴政策的历史沿革

现金补贴作为鼓励生育最直接的方式，其政策的指向性强，包括多胎补助、育儿补助、家庭住房补助等，是西方国家较早使用的家庭政策，如法国在1918 年就开始实施家庭津贴政策（Rodgers，1975），且补贴基本惠及了全部的中低收入家庭，到1976 年法国的补贴政策对除了收入前15%之外的家庭推行了全覆盖。法国的生育补贴政策已经较为完善，能够为家庭提供经济补贴，着眼于缓解家庭的育儿负担，对于提高生育率③法国的生育率在21 世纪初期很长一段时间维持在2 左右，近年来有所下降，但2021 年依然高达1.8（数据源于OECD 数据库https：//stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=68249）。具有不可忽视的重要作用。1939 年法国颁布的《家庭与出生率法典》是最早关于家庭补贴机制的法律规范，1945 年法国将家庭补贴政策纳入社会保障制度，形成了家庭补贴介入社会治理的制度基础，与此同时，分娩补贴、住房补贴、搬家补贴等多种形式的补贴政策相继出台，其支出占社会保障支出的比重也持续走高，到20 世纪50 年代已经超过50%（Martin，2011）。20 世纪70 年代法国开始将低收入家庭纳入考量，在补贴上予以倾斜；发展到90 年代，法国的补贴政策在注重各项家庭福利的同时，也开始关注就业与家庭之间的平衡，并逐步形成完整的政策体系。可以说，法国的家庭补贴政策不仅促进了法国人口的快速增长，还是对各项社会问题的积极回应，形成了法国社会福利体系中不可或缺的组成部分。

（二）法国家庭补贴政策的框架体系

根据法国《社会保险法》的相关规定，“任何居住在法国的法国人或外国人，其一个或多个子女也居住在法国，有权为这些子女领取家庭津贴”。法国的家庭福利由家庭津贴基金（CAF）负责发放给儿童的实际监护人①法国的家庭津贴是支付给至少抚养两个20 岁以下子女的家庭。CAF 根据受益家庭的经济状况和子女数量每月发放相应额度的家庭津贴（资料源于“Cahier_Stat_Prestations_Familiales_2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf）。，截至2019 年已经惠及1300 万受益家庭，覆盖了3200 万人。国家家庭津贴基金（Cnaf）在家庭福利、住房支持和托育服务等方面支出共370 亿欧元，占2019 年法国GDP 的1.7%。2019 年法国的家庭津贴占家庭福利支出的60%，②“Chiffres Clés De la Sécurité Sociale 2019”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2020/CHIFFRES%20CLES%202020%20ED2019.pdf.可见，补贴政策在法国的家庭福利体系中举足轻重。

法国的补贴政策旨在实现以下四个目标，即对于承担家庭责任的父母进行经济补偿；为低收入家庭提供更多的帮助；促进家庭与职场的平衡；确保家庭中长期财务的可持续性③“Apport D’evaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。围绕上述政策目标逐渐形成了家庭津贴（AF）、家庭补充金（CF）、家庭支持津贴（ASF）、重返学校津贴（ARS）、每日父母在场津贴（AJPP）以及包括生育津贴（PN）或收养津贴（PA）和基本津贴（A）在内的幼儿保育服务（PAJE）④La Sécurité Sociale，“Dossier Statistique Des Prestations Familiales Édition 2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf.。形式多样、内容丰富的补贴为法国创造了鼓励生育的政策环境，是法国能够成功维持生育率的重要原因之一（Grant et al.，2004；Laroque and Salanie，2005）。

从融资情况看，法国的家庭补贴资金以社会保险缴费为主，国家财政支出、社会捐赠等作为补充。2018 年法国将占GDP2.4%的财政支出用于家庭福利支出，略高于欧洲平均水平。单就生育补贴的占比来看，法国的财政投入并不高，但是法国的补贴机制是一个相对完整的体系，不仅涉及财政投入，还与就业、住房、青年等多个部门的投入直接相关。当然，一个更重要的原因是法国的家庭福利被纳入社会保障体系之中，因此其融资主要来自社会保险缴费，占比近60%，其中与家庭福利相关的社会缴费由企业雇主承担，2020 年企业雇主的法定缴款为工资总额的3.45%，如果其平均工资低于最低工资的3.5 倍，则按5.25%缴纳，雇员则不需要承担缴费义务⑤“Apport D’dvaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。为了避免通货膨胀对补贴资金产生的侵蚀，法国规定补贴资金按家庭福利基数（BMAF）的百分比调整，截至2022 年4 月1 日，BMAF 设置为422.28，BMAF 在每年4 月1 日上调，以配合除烟草外的平均年度CPI 的预期变化⑥CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。

（三）法国家庭补贴政策的特点以及对我国的启示

概括来看，法国的家庭补贴机制具有以下四个突出特点：一是普惠性，即对于所有符合条件的多子女家庭都予以相应的补贴，且这些补贴多从第二个子女开始发放；二是救济性，法国的很多家庭补贴都向低收入家庭倾斜，具有很强的帮扶性；三是鼓励生育，法国的补贴机制多按照子女个数发放，家庭子女越多，享受到的福利就越多，具有很强的促进生育的作用；四是充分考虑物价指数，法国的家庭补贴按照平均年度CPI 的预期变化折算家庭福利基数，防止因通货膨胀给家庭补贴带来的折损。与此同时，作为一个传统的福利国家，法国还通过立法将家庭补贴政策纳入社会保险体系之中，不仅形成了制度保障，也保证了融资充足度。

我国目前尚未出台针对家庭和生育的普惠性补贴政策，除了生育津贴之外，其他的补贴政策几乎空白。尽管在“十二五”规划期间，我国就提出要探索建立儿童补贴制度，但进程依然缓慢。养育，事关国计民生，家庭、社会、政府都应该承担起相应的育儿责任。从法国的具体实践看，内容丰富、覆盖广泛的补贴政策为家庭养育子女提供了经济补偿，通过政府、社会多方共同作用的发挥分担家庭养育成本，形成了生育成本社会化和支持多子女家庭的价值观念，而这也是促进生育的关键之处。

与法国相比，我国也有独特的国情。一方面，以社会保险经费为主为生育补贴进行融资，将给企业带来较大的负担，尤其不利于中小企业的发展，与我国当前减税降费的政策意图相冲突；另一方面，我国刚刚进入中等偏高收入国家行列不久，从财政负担来看，生育补贴经费规模的设定一定要适度、合理，符合当前我国经济社会发展的现状，避免对各级财政造成较大的支出压力。也就是说，以公共财政投入为主、社会保险制度予以补充的生育补贴融资模式更加适合我国现实国情。

四、完善生育补贴政策体系的建议

公共政策的实施意在满足社会发展的共同需要。从这个意义上来说，生育友好型政策体系的构建需要协调社会公众、经济社会乃至政府治理架构等各方面的利益关系，如McDonald（2006）所言，公共政策的根本是体制改革，使年轻人重新树立组建家庭的信心。2015 年之前我国利用独生子女保健费对严格落实计划生育政策的公民进行奖励，现阶段，则需要通过设立二孩、三孩奖励经费形成生育激励。为此，建议从政策内容和融资模式两个方面进行改革，构建适应国情、普遍推广的生育补贴政策体系。

（一）提高补贴政策的法律位阶，明确生育补贴的内容范围

一是出台国家层面关于生育补贴相关法律，提高补贴制度的稳定性。当前，我国多地出台了关于生育补贴的相关举措，其散见于各地以“建议”为主要形式的政策文件之中，并未在国家层面形成一个完整的制度体系。从制度保障的角度看，地方层面的政策文件立法层级低，在具体实施过程中易出现随意化和碎片化等问题，为此需要从中央层面构建生育补贴政策体系。从社会文化观念的转变角度看，以法律形式明确各项补贴的具体内容，实际上强调了生育乃国之大计，有利于形成生育成本社会化和鼓励生育的社会价值体系。

二是明确生育补贴的享受主体和补贴范围，强化对补贴资金的监督管理。作为一项公共服务，生育补贴应该惠及所有符合生育规定的家庭，为此，建议补贴资金由财政部门负责审核、卫健部门负责具体发放，个人以申请的方式获得。从内容上说，主要包括家庭津贴（对生育二孩、三孩分别予以一次性奖励）、儿童津贴（对年满18 岁以下儿童按月发放一定补贴，且补贴金额随孩子数量的增多呈递增，最高补贴孩次为三孩）、住房补贴（多子女家庭的购房、租房予以补贴）。由中央政府对上述补贴设立最低标准，各省市按照地区经济发展情况配套相应的资金，建立完整的补贴资金运行机制，强化对生育补贴资金的预算决算约束，及时足额拨付，加强审计监督。

（二）构建多元生育补贴融资机制，强化政府的财政支出责任

一是探索多元主体的生育支持体系，完善生育补贴融资机制。法国的家庭补贴融资由社会保险缴费、财政资金和社会捐款等多主体支持，支撑了包括生育津贴、儿童津贴、家庭补助金等在内的多项内容。与之相比，我国目前只有生育津贴被纳入社会保障体系之中，无论是补贴的享受主体还是覆盖范围都极为有限，无法对家庭育儿起到成本补偿作用，更无法发挥鼓励生育的政策效果。借鉴法国的家庭福利政策，一方面扩大生育保险的补贴范围，如家庭补贴、儿童津贴等可以部分由生育保险基金予以支付，另一方面通过政府、企业和社会的共同作用保障融资充足度，尤其是对于非正式就业人员，应着力发挥财政资金的保障作用。

二是突出政府在生育补贴机制中的主导作用，合理划分央地政府之间关于生育补贴的财政支出责任。构建普惠公平的生育补贴机制，需要突出政府在生育补贴机制中的主导作用，对于低收入家庭，可以采取政府财政兜底的方式，适当减免个人缴费，并在补贴力度上予以倾斜，凸显生育补贴的救济性原则。与此同时，参照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的要求制定生育补贴的具体划分方案，根据不同地区的经济发展水平明确中央与地方各自的分担比例，对于欠发达地区的生育补贴经费予以适当的财政倾斜，避免不同省市生育补贴存在较大差异，影响生育补贴政策的顺利实施。