关于预算制度“标准科学”的理解及其实现路径

董承勇

内容提要：标准科学是现代财政预算管理制度的重要组成和核心度量。本文立足财政可持续性，以中央部门支出标准为研究对象，经过深入分析后认为，部门支出标准具有复杂性、约束性、稳定性、适用性、隐蔽性、保密性等六大特性。针对当前标准体系建设存在的不足，本文从不同标准制定主体的角度提出建议：提升组织能力、统筹能力、专业能力、战略能力等四种能力，同时运用标准公开、标准集成、标准优化、标准弹性等四种手段，更好契合标准的六大特性，以期为标准科学找到更为适合的实现路径，发挥支出标准在资源配置中的管理作用。

2013 年，党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，开启了深化财税体制改革的序幕，要求“实施全面规范、公开透明的预算制度。”2017 年，党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”标准科学成为预算管理制度的重要组成和核心度量，也是预算法和国务院关于预算管理制度改革的基本要求。如在预算编制阶段，标准可以作为测算资金需求、编报预算的基本依据；在预算执行环节，可以作为避免超标准支出的关键准绳；在监督体系之中，还可以作为党内监督、审计监督、统计监督、财会监督等发现问题并予以定性的重要参考。加强标准体系建设，不论是财政部门，还是资金使用单位，都具有强烈的愿望。中央部门是现代预算管理制度改革的排头兵，同时作为各个系统的主管单位，在推进标准体系建设方面影响全局。早在2009 年，中央部门已经先期启动本级项目支出标准体系建设。近年来，标准体系建设取得了一定成效，但离标准科学的要求还有差距，需要深入分析标准的特点，找出不足的原因，有针对性地提升标准体系建设水平，发挥其预算管理作用。

一、对标准科学的理解和认识

（一）支出标准的界定

所谓标准，是指衡量事物的准则。所谓科学，是指反映自然、社会、思维客观规律的分科的知识体系；也可以理解为建立在可检验的解释和对客观事物的形式、组织等进行预测的有序知识系统，是已系统化和公式化了的知识。联合起来看，标准科学就是要求制定的准则符合认知、能够量化且经得起检验。各行各业都有自己的标准，政府支出领域也不例外。政府支出由其所属的各个部门负责实施，资金的主要来源是财政。财政是国家治理的基础和重要支柱，事关国家治理体系和治理能力现代化目标。所以，强化部门支出管理，就是规范政府支出行为，就是发挥财政的治理作用，有利于维护财政的可持续性。从廉价政府理论到新公共管理理论，政府越来越注重成本效益，对建立科学的政府支出标准体系的需求越来越迫切。同时，随着公众对政府事务了解程度的不断加深，对政府支出的合理性讨论也会越来越受关注。制定科学的标准体系成为极为迫切的现实需要。

（二）支出标准的研究

标准体系建设属于政府内部事务，并不如政府部门预、决算公开那样有法定要求，标准公开仅限于一定范围，所以，目前国内仍以实务性研究为主。何伟（2015）的研究提出了“基本定额先行，项目分期推进”的标准体系建设思路；蔡旺良（2016）总结部门标准建设存在质量不高、可操作性不强、量价分离等问题；孙颖（2018）对税务系统公用经费定额标准进行了研究；广西财政厅课题组（2019）以及宫磊等（2020）分别对广西、山西等地标准体系建设情况和做法进行总结，提供了实践参考；杨奎江（2020）则强调财政部门在标准制定中的统一组织作用。当前，关于标准科学的理论性研究极少，现有研究成果较多关注企业层面，如刘凌冰（2018）以企业为分析对象，探讨了标准科学对预算管理的有效性。通过以上研究不难看出，标准的理论特点还需要进一步挖掘，标准科学仍属于未来追求目标。换句话说，现有的标准还不够科学，或者说还不能完全称为科学，需要不断加以完善，久久为功。

（三）支出标准的实践

财政部相继印发了《中央本级基本支出预算管理办法》（财预〔2007〕37 号）、《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预〔2015〕132 号）等重要文件，指导中央部门推进标准体系建设。经过数年经验积累，绝大多数部门根据自身实际建立了各类支出标准，如公用经费的定员定额管理，项目经费的专项资金管理等，已经形成了一套较为完整的支出规范。相对于预算管理的流程、执行、绩效评价等改革而言，中央部门的支出标准建设还存在短板，在推进过程中也暴露出一些不足。一是制定标准的主动性不足，有些标准是为了制定而制定，在已有标准基础上照抄照搬，指导性不强。二是制定标准的科学性不够，有些标准是根据已知的预算资金规模倒算，缺乏支撑基础，无法作为测算依据。三是制定标准的体系不健全，有些同类标准散落在不同的规章制度之中，缺乏必要的整合归集，甚至存在标准间相互排斥的情形。四是标准动态调整机制不完善，有些标准一定了之，长期不做执行评估；还有些标准已然完全过时，根本没有执行约束力，严重的还会导致破窗效应。

二、部门支出标准的六大特性

部门支出标准属于标准的一种。标准具有的基本属性，部门支出标准均具备。但部门支出标准又与国家治理紧密相连，是政府提供公共产品的重要基础，与国家行政管理制度体系密不可分，因此，呈现出更丰富的特性。

（一）复杂性

支出标准复杂。首先，涉及内容复杂。包含部门正常运转所需的人员支出、公用支出，如工资待遇、水、电、气、暖、房、车、衣、食、办公用品等；还包括部门提供不同公共产品所涉及的项目支出，因行业、工作性质不同，内容千差万别。

计算方式复杂。有的标准定额明确到具体数值，有的只规定相对比例；有的标准划定浮动区间，有的只规定最高限额；有的标准设置触发条件，有的参照其他标准变动；有的标准对应货币，还有的只明确实物。什么类型的标准适用哪种计算方式，尚没有具体要求，由制定者根据实际情况选择。

影响因素复杂。支出标准受经济条件、地理差异、行业特点、技术变革、突发事件等多重客观因素影响。如相同部门在不同地区的着装标准就不同，需要充分考虑气候差异；不同执法机构在同一地区的着装标准也可能不同，需要考虑执法部门的行业特点。

（二）约束性

部门支出标准是部门与财政之间形成的契约关系，具有较强的约束性。一方面，对于部门而言，标准是基本准绳。一般情况下，超标准申报预算、超标准安排支出，均可以审核不同意。对于超支等违规行为，还可以通过相关规章予以追责。同样，如果违规行为得不到惩戒，抑或是现有标准可以随意突破，那么根据破窗理论，违约群体会越来越多。所以，标准对部门的约束性重在执行。另一方面，对于财政而言，标准是刚性支出。财政部门须严格按照预算管理规定，落实已有标准，对符合标准的预算申报、支付申请予以支持，不能因资金不足导致部门无法正常运转。这也是长期以来，“保基本民生、保工资、保运转”是财政运行底线的原因。因此，标准体现为财政的支出责任，对财政可持续性具有重要影响，应防止标准过高、过于超前而弱化财政可持续性。

（三）稳定性

支出标准的稳定性较强，可变性较差。考虑到标准的复杂性，建立标准就不是一件容易的事情，研究制定周期长、涉及利益主体多。在现行行政管理体制下，建立一套标准不亚于建立一套部门规章，程序繁琐，需要经过提出需求、搜集材料、测算标准、科学论证、征求意见，以及审核批复等诸多环节。“三司会审”是必要条件，一家之言是断然制定不了通用标准的。绝大多数部门围绕培训、差旅、报酬、待遇等公务性支出建立了标准，除契合自身实际需要外，更大的原因在于有财政已定标准可以参照，阻力较小，便于建立。标准建立以后，充分发挥了管长远的作用，所以想要调整是极难的。如，关于职工探亲待遇的有关规定已制定40 余年，至今既未取消也未调整。调整难一定程度上是由于程序复杂、管理主体缺位，很大程度上也是因为标准已形成体系，牵一发动全身，单一标准的变动会影响其他标准变化，甚至可能导致支出规模的较大变动，进而影响财政预算准确性与可持续性。为避免形成大规模增支，标准的建立或调整需十分审慎。

（四）适用性

由于制定主体不同，支出标准的适用性差异很大。一是财政直接领衔制定的支出标准适用性最广，不同部门都可以参照执行，如会议费、培训费、住宿费等公务性支出标准。当然，财政直接制定的标准并不是指财政一家制定的标准，相关部门都有参与。二是财政间接参与制定的支出标准适用性其次。这类标准主要由部门作为牵头单位，根据系统需要联合财政共同制定标准，如公务交通补贴标准就由公务用车制度改革领导小组成员单位共同研究提出的；公安装备、执法执勤用车配备标准需由公安部门首先发起，提出需求。三是没有财政部门参与，仅由部门制定的支出标准具有很强的排他性。如地质部门地质调查项目经费的支出标准中，关于设备采购、图书购置等标准，其他部门就不能适用。不同主体基于各自利益，制定标准的考虑因素也不同。通常情况下，财政参与制定标准要考虑财政可承受能力，同时尽量在不同部门间保持相对均衡；部门制定标准更注重实用性，有一定超前，希望获得更多财政支持。

（五）隐蔽性

部门支出标准越来越具有隐蔽性。与前述十分清晰的费用支出标准不同，有些并不直接反映为支出标准，而隐藏在不同文件中，体现为管理要求，事实上对应着财政支出。如，涉及公共卫生服务、基础教育、公共法律服务等基本公共服务均等化的标准，都要求财政对应投入。虽然提供基本公共服务是公共财政的基本职责，但具体标准是多少，还是必须根据财政实力和社会发展阶段合理确定。此时的突出矛盾是标准的顶层制定者，并不一定是直接“买单”的人，对支出标准变化带来的支出压力并不十分敏感，而地方部门或地方财政较少直接参与到标准制定之中，话语权较轻，只能被动承担支出责任。现行的部分行业发展要求，如：警力配备比例、医护比例、师生比例等，都是支出标准的表现形式，而且这些标准会随着人口结构变化、行业发展形势而呈几何式变化，亟需增强中长期谋划能力，以避免出现财政支出压力骤增或行业发展急剧衰退等极端情况。

（六）保密性

因支出内容不同，部门支出标准的保密性存在较大差异。为保证工作平稳有序，绝大多数标准在制定过程中是保密的。对于涉及国家秘密或者对市场具有较大影响的支出标准，在执行过程中，也必须做好保密工作。除此之外，多数部门支出标准按照现有的指导意见，可以依法公开或者在一定范围内依法公开。如《中央国家机关购买后勤服务管理办法（试行）》就向社会公开，提供了房屋养护维护、保洁服务、绿化服务等16 项后勤服务内容及其定额标准，具有很强的指导意义。还有很多支出标准是作为内部文件管理，仅在一定范围公开、知悉。以上现象一方面说明标准是否应该公开缺少更为明确的指导意见和管理要求，另一方面表明部门接受公众监督的主动性还有待提升，妥善应对公众监督的公共危机管理能力还需要增强。

三、推进标准科学的建议

针对当前支出标准建设存在的问题，立足支出标准的六大特性，建议提升四种能力、运用四种手段，有针对性地推进标准科学，调动不同主体的能动性，确保财政可持续性，全面发挥支出标准服务国家治理体系和治理能力现代化的作用。

（一）提升四种能力

1.组织能力。部门支出标准体系构建是一项系统工程。标准制定主体须不断提升组织能力，有效调动各方积极性，共同做好标准制定、执行和调整的各个环节。在标准制定阶段，制定主体根据标准的复杂性、稳定性、适用性等特点，做好充分调研、资料搜集、标准测算等基础工作，克服惰性和依赖，充分发挥组织功能。以财政为主的标准，应由财政部门做好组织工作，以部门为主的标准，应由部门协调相关单位共同推进。完全依靠财政或单凭部门的做法，均难以实现既定目标，制定适宜的支出标准。在标准制定执行阶段，制定主体须考虑标准的约束性、稳定性等特点，监督是否严格执行标准，防止随意突破标准等违规行为，同时及时总结标准执行中存在的问题，适时提出调整标准的改进意见。

2.统筹能力。考虑到标准的复杂性、隐蔽性等特点，制定主体需加强统筹规划，确保标准体系有序建设，以发挥标准在资源配置方面的作用，避免同类标准的定额显著不同，出现相互排斥、竞争等情形，防止出现过高或过于超前的支出标准，影响财政可持续性。提升统筹能力需注重三个维度：一是部门维度。以法院、检察院、公安、司法等部门执法执勤用车标准为例，既需要考虑执法部门的实际需求和个性化需求，又需要注重提炼执法部门的共性特点，保持相对均衡，避免标准差异过大而相互攀比。二是行业维度。部门支出标准分散体现在行业的国家战略、发展规划、业内标准、项目经费管理办法等多个不同类型的文件之中，此时需要加强标准数据的搜集工作，形成规范的标准项目库，可查询、可比对，避免出现同类标准相互冲突的情况。三是时间维度。通常情况下，按照紧急程度、工作能力等条件研究制定新标准，合理约定调整频次，同时也要适当考虑现有标准的实际服役时间，建立调整清单，对于明显过时的支出标准，应尽早纳入调整范围。

3.专业能力。由于标准的复杂性、保密性等特点，制定主体必须提升专业能力，熟悉标准参数，选准计算方式，合理、准确界定标准内容和数值，如《气象观测站仪器设备配置标准（试行）》不仅规定了不同仪器设备的价格上限，还规定了主要性能参数，专业性极强。对于财政而言，要始终站在财政可持续性角度，熟练掌握部门核心职能和关键需求，熟练运用成本效益法、结构分析法、作业成本法、成本动因分析法等测算方法，充分依托部门和第三方等专业力量，从专业角度辨别标准的合理性和适宜性，全面发挥支出标准保障部门运转、促进行业发展的作用。对于部门而言，要加强财政政策和财务知识学习，把业务需求转换成经济语言，通过支出标准保障公共产品供给，提升自身服务公众的能力；不断增强大局意识，切不可因短期利益、局部利益、部门利益而任性提标扩围，抢占财政资源，否则只会损人不利己，导致自身标准体系建设基础不牢，后续发展缺乏信用基础。

4.战略能力。在国内外形势异常复杂的背景下，财政收支矛盾愈发突出，考虑到标准的复杂性、隐蔽性等特点，制定管长远的标准，须增强战略眼光和战略思维，熟练运用各类策略，以实现标准科学的远期目标。战略目标要摈弃杂音、追求长远，策略手段要灵活适度、服务战略。如科研领域事关国家竞争力，相关标准尺度宜宽不宜紧，《国家重点研发计划资金管理办法》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》对间接费用实行总额控制，按比例核定，给予科研人员足够的施展空间，争取未来的长期效益。同时，对于制定时间已经十分久远的支出标准，倘若要迅速拟定新的全国性标准，缺乏足够的基础和依据，时间上又不允许，那么可以先从长远角度划定保障范围，把新标准的制定压力、执行压力提前释放，给予部门或地方充足的测算时间和信息反馈，逐步借助部门或地方的经验完善全国标准，提升政策执行效果。

（二）运用四种手段

1.标准公开。公开是最好的防腐剂。群众监督是党和国家监督体系的重要内容，通过群众监督，便于横向、纵向比较，给予标准制定主体、执行主体一定管理压力，从外部促使提升标准合理性。标准公开有利于更好验证预算编制的准确性，发挥其预算编制依据的功能。建议进一步明确，凡依法应向公众公开的支出标准，应公开尽公开。基于保密要求，暂时不具备公开条件的支出标准，要有充足的理由和认定，同时也要动态跟踪，及时评估是否达到公开条件。标准公开还可以结合当前预、决算公开的要求和做法，在规定时限、规定渠道公开规定内容。

2.标准集成。各部门制定的标准已十分丰富，有些标准形成了较为完备的体系，具有很强的指导性，但因为适用性问题，其他部门无法直接参照执行或学习借鉴。通过标准集成，同类型的支出标准逐个、逐批归集，形成标准数据库，进而上升为统一要求，逐步打破部门间的标准壁垒，进而减少标准体系建设的行政资源重复投入。以聘请专家为例，多个部门分别规定了师资费、咨询费、讲课费、劳务费等报酬标准，有的部门从不同业务领域分别规定专家咨询费标准。如果实现集成，专家的报酬标准会更精准，更有利于充分体现知识、智慧的价值。

3.标准优化。倘若标准调整过于频繁，会弱化标准的约束性，同时也会造成行政资源浪费。同理，如果标准调整过于缓慢，也会弱化标准的约束性，甚至会对政府形象造成不利影响。要实现国家治理体系和治理能力现代化，标准调整需要建立一套新的优化机制。如：约定原则上三年调整一次的、需常态化调整的标准，可以综合物价、人员工资、水、电、气、暖费等因素后，通过便捷渠道快速调整、及时公布。如涉及资金规模较大的标准，可以借助项目评估等方式，衔接部门预算管理改革要求，做好充足调研，听取各方意见后，审慎缓慢调整，加强绩效管理。

4.标准弹性。针对我国现阶段发展不平衡不充分问题，支出标准应因地制宜。单一标准很难适用于所有部门和地区。因此，增加标准弹性异常重要，给标准增加灵敏度，划定合理变动区间。这既可以增加标准的适用性和约束性，还可以满足复杂性和稳定性。如公车运维标准，就可以划定低线和高线区间，由各部门根据实情自行掌握，同时增加约束条件，对于长期维持高位的不作为行为予以惩戒；对于主动优化调整的行为进行奖励。通过增加标准弹性，强化标准的张力，激发部门加强管理的内部动力，减少对调整标准的过度依赖，减轻财政工作压力。