“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系构建

◆福建省宁德市审计局课题组

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发〔2015〕58号）、《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号），对强化审计监督作出一系列重要部署。党的十九大以来，习近平总书记多次对审计工作作出重要指示批示，把审计作用的发挥比喻成体检，在“查病”的基础上，更加凸显“治已病、防未病”，突出审计防护体系建设。本文结合近年来审计工作实际，阐述了构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系的重要意义、实践探索、存在问题，并提出对策建议。

一、构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系的重要意义

（一）构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系，是落实党中央对审计工作重大决策部署的具体行动。近年来，党中央、国务院十分重视审计防护体系建设，充分肯定审计机关“查病”成效，对“治已病”“防未病”提出具体要求。习近平总书记多次强调审计的“体检”作用，要求审计机关及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势，做好“治已病、防未病”工作。2021年7月14日，国务院常务会议就预算审计问题表态，无论涉及什么层次都要一查到底。可以说，做好“查病”“治已病”“防未病”工作，构建全链条审计防护体系，是审计机关责无旁贷的政治责任，是党和人民赋予审计机关的神圣使命，是落实党中央对审计工作重大决策部署的具体行动。

（二）构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系，是促进被审计单位进一步规范管理的重要手段。审计的目的不仅仅在于“查病”，而是要通过发现问题促进被审计单位“治已病”“防未病”，发挥审计的建设性和预防性作用。即通过专业化审计监督手段“查病”揭示问题，找准“病根”、对症下药，有针对性地“治已病”，并且结合审计视角提出审计建议，及时揭示体制障碍、机制缺陷、制度漏洞和内部管理存在的疏漏，促进被审计单位建章立制、加强管理，有效避免类似的问题再次发生。“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系的运行，就是发现问题、整改问题、提出建议、规范管理的过程，是惩防并举、标本兼治、推动问题真正解决的重要途径。

（三）构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系，是依法全面履行审计监督职责的必然要求。查真相、说真话、报实情，深刻揭示问题、推动解决问题，是审计机关的天职，更是正确履行党和人民赋予审计机关审计监督权的内在要求。新修订审计法规定“审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查”“审计结果以及整改情况应当作为制定政策、完善制度的重要参考”，把查问题和促整改、治已病和防未病、治当下和管长远贯通起来，对审计工作的前瞻性、针对性、有效性提出更高要求。国家审计要拓展审计监督广度和深度，应审尽审、凡审必严、严肃问责，不断提高“查病”“治已病”“防未病”工作成效，以全链条审计防护体系护航经济社会发展，服务国家治理现代化。

二、构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系的实践探索

近年来，宁德市审计局围绕构建全链条审计防护体系，从“查、治、防”入手，把揭示问题、推动整改、完善制度、促进管理、深化改革有机结合，取得一定成果。

（一）坚持问题导向，聚焦“查病”主责主业。一是科学谋划，发挥计划引领作用。每年年初，根据上级审计机关统一部署和党委政府中心工作制定审计项目计划，确定审计目标、审计重点、组织方式、完成时限以及人员安排，报经市委审计委员会批准后组织实施，为精准高效“查病”提供行动指南。二是协同配合，增强审计监督效能。出台《宁德市纪检监察机关与审计机关进一步加强协作配合的意见》，从完善机制、加强沟通、成果运用、严肃追责等4个方面强化协作配合，并探索巡审同步、先审后巡、巡审接力、巡审互补等协作模式，增强“查病”实效。三是加强培训，夯实履职尽责基础。积极参加上级审计机关专项培训、年度集中整训，并在税收、金融、自然资源资产等项目审前组织专题培训交流，解读工作方案和审计要求，确保审计时有的放矢。四是容纠并举，营造干事创业氛围。制定《关于建立审计容错纠错机制服务营商环境实施办法（试行）》，明确容错原则、适用情形、认定标准、认定程序和保障措施，客观审慎评价审计成果，营造支持干事创业的良好环境，确保“查病”导向符合发展需要。五是创新方法，践行科技强审理念。制定《信息化建设和大数据审计实施方案》，成立领导小组、管理团队，建成数据分析室，运用大数据审计、3S技术等方法开展公积金、自然资源资产等审计项目，实现市本级218个一、二级预算单位预算执行数据审计全覆盖，提高“查病”效率。

（二）深化整改落实，狠抓“治病”关键环节。一是抓制度建设。印发《关于进一步加强审计发现问题整改落实工作的通知》，建立审计整改工作责任、报告、联动、督查、问责、结果公开等6项机制，配套出台审计结果整改落实情况跟踪检查、落实审计整改深化审计成果运用等制度，进一步规范整改工作、提升整改成效。二是抓整改督查。对审计整改情况实行动态监管，审计机关业务科室建立整改台账、跟进督促检查，并在每年4月、9月对审计整改情况进行再梳理、再核实、再推进。持续跟踪督促审计署、省审计厅、市本级审计查出问题整改情况，定期汇总、报告。三是抓成果运用。定期向市委、人大、政府报告审计整改情况，并由审计机关察访核验上年度应整改事项，据实作出评价，纳入部门绩效考核，强化审计整改严肃性。审计结论、审计整改情况成为巡视巡察、党政督查的重要参考。四是抓效能转化。指导和督促整改成果转化为为民服务的实际成效，如优化营商环境方面，2020年以来，通过审计整改，推动税务服务入驻2个县级行政服务中心，市本级新设立税务信息补录窗口受理企业开办业务，实现部门间数据互通共享，并对新开办企业实施印章免费刻制等便民利企服务，实现企业“零成本”开办。

（三）加强源头防控，注重“防病”标本兼治。一是编制清单，防范履职风险。编制《领导干部履行经济及生态责任主要风险防控清单》，以“负面清单”方式列举贯彻执行国家政策法律法规、重大经济决策、财政财务管理、自然资源资产管理和生态保护等八大类69个责任事项206个风险点，标识领导干部履责“红线”，该做法得到审计署领导批示肯定，在《中国审计报》《中国改革报》等主流媒体报道，该做法得到全省机关体制机制创新优秀案例三等奖，被推荐参评福建省法治政府建设示范创建项目，多地来宁考察学习，形成较大反响。二是以点带面，推动全面整改。加强审计结果综合分析和归纳提炼，形成审计要情、建议，服务宏观决策。如2020年全市“两不愁三保障”专项审计调查现场审计期间揭示医疗保障、住房安全保障等3个方面11个共性问题，2021年全市省级乡村振兴试点村专项审计揭示规划、资金、项目等5个方面10类共性问题，经市领导批示转各县（市、区）举一反三、自查自纠，防止类似问题再次发生。三是宣传宣讲，促进未审先改。近3年结合“四下基层”、调研指导等工作开展“审计宣讲”活动近100场次，重点宣讲习近平总书记关于审计工作的重要讲话重要指示批示精神、审计法律法规、常见问题及风险隐患等，促进被审计单位未审先防。选派骨干为市直部门单位和各级党校培训班作财务管理专题辅导，促进强化财经纪律意识，提高领导干部履职本领。四是建章立制，推动长效防治。针对审计查出的制度缺陷问题，通过审计建议帮助被审计单位完善制度、堵塞漏洞，实现整改成果长效化。如2019年某国企主要领导人员任期经济责任审计，推动修订《公司章程》等制度14项，新增制度8项，废止制度9项，加强内控制度执行和监督，并改革子公司管理体制，试行委派执行董事制，压缩管理级次，减少决策链条，提升运营效率。

三、当前“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系建设存在的问题

（一）“查病”深度不足。揭示问题是审计的看家本领。受主客观因素的影响，审计发现和分析问题的能力不强，直接影响“查病”的深度和广度。一是能力欠缺。随着审计外延不断扩大，对审计人员的要求也越来越高，与之相对应的是基层审计人员知识结构单一，大都是会计、审计类专业背景，投资、计算机等审计人才较少，复合型人才更是短缺，导致揭示问题的基础不够扎实。二是人力欠缺。基层审计机关人少事多的矛盾长期存在，特别是换届年等特殊时期矛盾愈发突出，加上巡视巡察、各类检查抽调审计人员常态化，审计力量更加捉襟见肘，一些审计人员为了完成任务降低工作标准，查找问题不深不透，与应审尽审、凡审必严的要求有较大差距。三是认识欠缺。一些审计人员审计理念更新滞后，审计时更关注“经济账”，对政策落实、风险管控等方面的监督浮在面上，导致揭示问题不够全面、存在漏项。还有个别审计人员审计时瞻前顾后、怕得罪人，揭示的问题不痛不痒，没有起到“经济体检”作用。四是准备欠缺。个别项目没有把好谋划关，调查了解不充分，制定的审计工作方案、实施方案千篇一律甚至照搬照抄，缺乏针对性和适用性，导致审计时难以把握重点、无从下手。

（二）“治已病”精度不足。在各级党委、政府对审计整改工作的密切关注下，“治已病”成效持续向好，但仍存在重审计轻整改、屡审屡犯、整改不力等现象。一是保障不充分。一些被审计单位领导干部对审计整改工作不够重视，片面认为审计整改只要调整账目、上缴或者下拨资金就可以了，把整改任务安排给财务部门或财务人员。有的领导干部“新官不理旧账”，没有亲自研究推动整改，特别是对一些矛盾突出、不易解决的问题，缺乏破题的勇气和动力。二是标准不统一。对于审计查出问题如何整改缺乏统一的标准和规范，审计组、被审计单位、主管部门各有各的标准，巡察、专项检查人员又有不同的解读，审计整改情况缺乏评价指标体系，更多依赖于审计人员或检查组人员的主观判断，难免影响检查整改结果的客观性和公正性。三是督促不到位。基层审计机关缺乏专门的审计整改监督内设机构，一般通过“谁审计、谁检查”的方式，由审计组人员跟踪落实所实施项目的审计整改情况，但由于基层审计任务较重，审计人员难以在启动新项目时兼顾上一个项目的整改进度，或是在集中整改期间重点关注，其后便较少过问。四是约束不严格。将审计整改情况纳入绩效考核等做法没有全面推行，审计整改结果的运用仍不够充分，导致审计整改缺乏刚性约束。审计整改联动机制虽然已经建立，但部门间沟通协调不够密切，整改合力不足。

（三）“防未病”力度不足。“防未病”的目的是要发挥审计的建设性和预防性作用，要求比“查病”“治已病”更高，但从实践看，薄弱环节较多。一是审计建议短板突出。长期以来，一些审计人员对审计建议不够重视，提出的建议生搬硬套、过于笼统，或是空话连篇、文不对题，缺乏针对性和可操作性，起不到应有的作用，比如“要进一步加强管理，严格遵守各项规章制度”“加强建设项目管理，提高资金使用效益”，没有“量身定做”、按题作答。有的审计人员习惯于“就审计论审计”，没有从问题背后的体制机制性“病根”入手、从服务宏观决策的高度来思考和提出高质量的审计建议，缺乏宏观性。二是“防未病”意识普遍不强。一方面，被审计单位对审计监督的了解不够全面，更侧重于接受审计监督、落实审计整改，缺乏“防未病”的意识；另一方面，虽然审计宣讲取得一定成效，但受众面相对较窄，主要是被审计单位领导干部和财务管理人员，“治已病”“防未病”的氛围还不够浓厚。三是重治标、轻治本。一些被审计单位更加注重整改当下存在的现实问题，完成限期整改任务，对长效整改不够重视，没有针对查出的问题分析症结、建章立制，堵塞制度漏洞，防止类似问题重复发生，影响审计建设性作用的发挥。

四、构建“查病”“治已病”“防未病”全链条审计防护体系的几点建议

（一）做深“查病”前半篇文章，确保揭示问题精准到位。一是念好“人才经”。按照习近平总书记“三立”重要要求，把审计干部队伍建设作为基础工程、重点工程来抓。一方面，坚持引才聚才，多途径引进投资、金融、资源环境、计算机等方面专业化人才，优化审计队伍结构。另一方面，坚持育才用才，建立审计人员继续教育和分类分级、分岗位培训制度，加强重大项目历练，提升自然资源资产、大数据、风险管理等领域审计业务能力，夯实“查病”基础。二是借力“信息化”。深入践行科技强审理念，以“大数据”为核心推进审计信息化建设，健全完善数据归集、管理、分析、使用等机制，提高审计的精准度和时效性。加强大数据审计团队建设和人才培养，通过数据分析技能比赛、以审代训等方式，增强审计人员信息化能力，并在自然资源资产离任审计等项目中加快推广运用信息化技术，争取实现效率最优化、效益最大化。三是坚持“两统筹”。坚持审计项目审计组织方式“两统筹”，以政策、财政、经济责任、自然资源资产等审计为重点，采取融合式、嵌入式、“1+N”等项目管理方式，力求“一审多项”“一审多果”“一果多用”。坚持省市县联动，统筹调配上下级审计机关力量，适当借助内部审计和社会审计力量，攻坚重点联动项目，集中优势资源保障项目实施。四是守好“生命线”。坚守审计质量管理“生命线”，在深入开展审计调查研究的基础上，科学编制审计工作方案、审计实施方案，确保各项审计都围绕审计目标实施。审计过程严格执行现场管理要求，坚持质量和效率相统一，确保审计方案有效落实。创新审计复核审理方式，加大审计质量监督检查力度，培育优秀审计项目，发挥示范引领作用。

（二）做实“治已病”后半篇文章，确保解决问题深入彻底。一是完善领导机制。坚持党委总揽，加强党委对审计整改工作的领导，定期听取审计整改综合情况汇报，及时研究和协调解决审计整改重大问题，确保整改工作落到实处、取得实效。加强人大监督，把审计整改情况跟踪监督与预算审查监督、国有资产监督紧密结合，增强跟踪监督效果。强化政府督办，把审计整改作为重点督办事项，由政府督查室定期通报、倒逼全面整改。二是压实整改责任。被审计单位及其主要负责人、班子成员落实审计整改主体责任，对审计查出的问题，全面认领、定期研究、主动整改、真改实改，并及时报送审计整改结果和有关资料，接受检验和监督。审计机关落实督促检查责任，督促被审计单位按照立行立改、分阶段整改、持续整改的要求抓好整改，严格审核把关审计整改资料，并积极探索建立审计整改规范，确保审计整改评价的客观性和公正性。主管部门落实监督管理责任，对所辖行业审计查出问题建立整改台账，从严跟踪督促被审计单位落实整改，仔细核验整改结果，并以整改为契机规范行业管理，做到整改一个、触及一类、消除一片。三是强化结果运用。纪检监察、组织人事等部门把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考。对整改不力、虚假整改、拒绝整改、敷衍整改、屡审屡犯等行为，视情严肃处理。审计机关定期组织“回头看”，客观评价和分析审计整改结果，对敷衍塞责、弄虚作假等行为，综合运用约谈、通报、绩效扣分、提请党委政府处理等办法，确保审计监督震慑力。

（三）做细“防未病”常态化文章，确保防治问题有力有效。一是提升建议质量，对症下药。强化审计人员“重视审计建议”的意识，深入归纳总结问题、分析寻找原因，提出具有针对性、前瞻性、可操作性的审计建议，提升审计成果的转化利用率。通过定期回访等方式，了解评价审计建议落实情况，及时总结改进效果不佳、针对性不强的审计建议，持续跟踪督促落实未被采纳的审计建议。综合分析重大政策落实、资金使用绩效等方面跨年度、跨地域、跨行业、跨领域的审计结果，深度提炼普遍性、规律性、倾向性、苗头性问题，研究形成专项政策建议，服务党委政府宏观决策。二是强化源头治理，标本兼治。督促被审计单位把“当下改”与“长久立”结合起来，在抓整改的同时，分析研判内部运行、行业管理的短板，推动建章立制、规范管理。以深化改革、服务发展为出发点，在改革发展大背景下剖析问题背后的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，研究提出审计建议，推动构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，促进提升治理效能。对金融运行、国有企业高风险业务、自然资源管理与生态保护监测等领域，尝试探索预警机制，定期分析研判、提出对策建议，促进有效防范重大经济风险隐患。三是坚持普审结合，审防一体。总结归纳审计查出的普遍性、典型性、倾向性、复发性问题，编印《审计典型案例》并广泛宣传普及，促进被审计单位及领导干部举一反三、正确履职，防范于未然。把审计监督与普法宣传、审计宣讲有机结合，在审前调查、项目实施、审计报告、督促整改等全过程开展“体验式”“沉浸式”的动态普法、精准普法、跟踪普法，营造知法懂法、遵法用法的良好氛围，更好发挥审计防护体系作用。