资产评估行业监管质量评价及其优化措施

洪梦洁 江苏省资产评估协会

一、资产评估行业监管质量的理论基础

（一）资产评估的基本理论

资产评估主要是泛指由有关专业的机构和人员，按照有关国家的法律、法规及资产评估准则、指南和指导意见的要求，根据特定评估项目的要求，选择合适的评估手段和方法，选择恰当的资产价值类型，对资产在一个特定时点的价值做出分析、估计或者发表自己的专业意见等行为和方式的过程。由此可见，资产评估需要具备特定的价值和目的，其产生基于交易，目的就是发现资产的价值，为评估委托方提供服务。然而，目前的资产评估理论普遍滞后于资产评估行业实务，经常会有人用事后的交易价格去验证评估值正确与否，这无疑给评估专业人员带来很大压力，建立完善的监管体系，科学评价监管质量不仅能使行业健康稳定发展，同样也较好地保障了评估专业人员的权益。

（二）资产评估行业监管主体

从20世纪80年代末，由原国家国有资产管理局成立的资产评估中心行使全国资产评估的监督管理职能，到1993年中国资产评估协会的成立，再到《资产评估法》及《资产评估行业财政监督管理办法》的颁布实施，形成了财政部门的行政监督，中国资产评估协会及地方协会的行业自律监管及各评估机构自我管理的监管体系。

（三）资产评估行业监管的作用机理

经济市场上的中介机构基于市场交易中信息不对称所引起的“委托-代理”问题的存在而产生，资产评估机构作为经济市场的第三方机构，其出具的评估报告质量优劣直接影响到评估报告使用者的经济决策，进而影响经济市场秩序的稳定性。监管则是运用行政手段或者行业自律手段给不遵守法律、法规、评估准则的评估机构给予处罚性或非处罚性的措施，使其在经济活动中不断增强独立性，注重其自身的社会公众认可度，以此向经济社会传递一定的信号作用，从而强化公众及报告使用者等各方对整个行业的监管。

（四）资产评估行业监管质量的内涵，产生和演变

资产评估行业监管质量的内涵主要体现在监管机构自身的监管能力。随着我国经济社会的进一步发展，监管质量的范围和外延也在不断拓宽，还体现在被监管对象接受监管后的整改情况以及是否能常态化的改善资产评估机构的执业质量，从而使整个行业健康、高质量发展。监管质量产生于不断提高监管的独立性、透明度和可追责性上。此外，塑造多元化的监管方式能培养监管者自身的监管能力，注重非处罚性措施、常态化监管对监管质量的提升有着重要的作用，这也是监管质量不断演变的过程。

二、资产评估行业监管质量评价现状

（一）资产评估行业特征

资产评估行业本身就是一个现代化的高端服务性行业，它是推动经济社会进步和发展的重要职业和技术力量，也是财政管理中必不可少的一个组成部分。纵观我国资产评估行业的演变史，不难发现，资产评估行业发展的高潮是伴随着国有企业股份制改革而来的，对国有资产的评估逐步发展成对各类经济活动的评估。行业也是先有实务，随着业务的不断壮大，才有法律的出台及不断完善与规范。2016年《资产评估法》的出台无疑奠定了整个行业的法律基础，而资产评估行业涉及的面十分广泛，从上市公司证券类业务的评估到收并购中企业价值的评估，从房屋抵押价值的评估到法院资产拍卖的估值，这些都离不开资产评估的身影。可见，资产评估是一个综合性强，专业能力要求高的行业。

（二）我国资产评估行业监管存在的问题

我国资产评估行业监管存在的问题主要与资产评估行业特征及监管主体有关。目前，我国的资产评估行业主要认为包括六个专门的行业领域，分别认为是由国家财政、国土资源、住房和规划城乡建设、商务、保险五个政府监督和行政管理服务部门共同负责承担的政府监督和行政管理服务职能。其中，财政监督机关所负责监管的企业经营资产价值等评估服务领域主要具有一定的行业综合性。企业资产价值评估的其他财政监督，财务管理和其他资产评估行业领域的其他行政监管较难统一或相协调，日常评估的信息管理体系与其他评估行政机构无法形成共享信息等问题制约了评估行业监管工作发展[1]。行业的广泛性也导致行业的准入门槛低，近些年，中小评估机构如雨后春笋般猛增，各类非资产评估机构出身的估价机构也涉猎其中，低价竞争等问题乱象丛生，无疑加大了监管的难度。此外，资产评估机构同时受到国家财政部门、证监会、资产评估协会的监督管理，监管主体的交叉，导致多头监管及多头处罚，也使评估机构应接不暇，过多地增加了评估机构的执业压力。2021年初财政部制发了《财政部办公厅关于印发〈加强资产评估行业联合监管若干措施〉的通知》，将财政检查和行业自律检查有机地结合，从一定层面缓解了多头监管带来的问题，而对于实操层面监管质量评价仍有待验证。

（三）资产评估行业监管质量评价不足

我国资产评估中介行业模式建立发展时间比较短，对比发达国家只有短短的三十多年的发展历程，但目前具有中国特色的金融市场经济管理体制在逐步进行完善，资产评估中介行业也在不断地发展和完善。但是作为一个初步准备建立的新兴资产中介服务型行业，在我国建立之初就在很长的一段时间内没有一套完善的相关行业法律体系，即使我国有一套相关的行业法律法规，但是无论是否真正按照相关法律法规标准来加以执行，实际效果都不是很理想。另一方面，行业行政监督管理和行业自律意识不到位，行业技术人员的基本专业技术水平不尽人意，行业高级技术人员操作管理层面不够严格规范，职业道德体系建设相对比较滞后等，这些种种原因都可以作为从当前宏观经济角度对于我国资产评估中介行业行政监督质量综合评价能力不足的主要原因进行分析。

（四）资产评估行业监管质量的影响

1.受人为因素的作用和影响，要确保执业人员的独立性。当前我国资本市场不够健全和完善，再加上受社会经济等思想和行为方面的诱导和制约，资产评估执业人员很容易做出违反道德和与社会市场经济规律有悖的行为，进而影响到资产评估的技术水平和服务质量[2]。因此，在资产评估程序实施的过程当中，需要特别强调执业人员的独立性，保持客观、公正。

2.受信息资料因素影响，确保评估信息的真实性。一般来说，评估标的应用范围越广泛，对应的评估市场经济信息数据资料就可能会越丰富，评估市场信息的收集成果就越真实可靠。但是，目前一些市场信息数据资料被大量封存在企业档案中，资产评估机构工作人员只是凭借自身的从业经验获取的一些相关市场信息资料来协助开展评估工作，因此，就可能会缺少企业资产经济评估的真实性、可对比性，这不能有效保障企业资产评估的真实准确度。所以每个机构都需要通过一种科学的公布方式及时对外公布我国资产管理经济评估市场的相关信息，促进我国的各类资产评估服务行业稳定长久健康发展。

3.受监管因素的影响，进一步优化资产评估监督质量。资产评估的监督检查，主要目的之一是在多种不同流程的监督操作机制下来定期进行业务监督和定期检查，从而有效促进行业工作管理水平的不断提高，创造良好的资产评估行业社会形象。设计资产评估管理行业业务监督检查管理机制主要包括设计资产评估主管单位与协会统一组织的行业监督管理操作，还包括相关行政主管部门单位与其他社会公共服务媒介的共同监督，筛选和进行定期检查，要求所有资产评估从业人员时刻充分了解自身的职业行为规范，保持应有的职业素质。同时，还建议可以通过制定行业监督管理相关法律法规，对涉嫌违反有关法律法规的，监督资产评估从业人员按照行政法律有关条款规定进行行政处罚，树立监督资产评估人员工作岗位的法律权威，调动其对社会公众的行业监督管理力量，全方位在我国资产评估行业监督管理层面发挥作用，体现出对资产评估相关数据的信息真实性和数据准确性，强化资产评估监督质量。

三、资产评估行业监管质量优化措施

（一）资产评估行业监管质量管理措施

对于健全法律法规方面，新的业务层出不穷，应结合新兴资产评估业务的发展及时出台和修订相关法律法规，如PPP项目绩效评价、国内基建REITs项目评估、互联网+行业资产价值评估等业务。对于健全资产评估准则方面，应根据资产评估实践和法律修订和补充进行及时调整，同时要考虑准则制定的科学性和可执行性，既能有效指导评估人员和评估机构的评估行为，作为评估人员进行职业判断的可靠依据，又能对评估行为进行监督。评估准则其实是资产评估行业发展的一个根本点，有了科学完备的评估准则，对于推动资产评估行业的发展和进步起到了非常重要的作用。就现存的评估准则来看，有着比较明显的落后性，对于评估市场上涌现出来的新行业新领域，没有涉及，因此涉及相关领域的评估中，只能用以前的准则套用，一来耽误了工作效率，延长了工作时间，最重要的是，原本的评估准则不适用新的评估领域，为相关领域的资产评估带来了非常大的麻烦。由此可见，建立科学完备的评估准则对于资产评估行业的发展的重要性。根据市场上的实际情况，进行调整，制定科学完备的评估准则，在后续的资产评估中会有相关的规定，如何评估，评估的标准是什么，都有明确的规定，对于资产评估行业的规范化起到了至关重要的作用[3]。

（二）资产评估行业监管政策实施建议

为了切实加强企业价值评估等相关业务行为，财政监督检查业务管理，促进资产评估服务行业高质量发展，根据《资产评估法》等有关行业法律、行政监督管理部门法规和国务院的其他有关部门法律法规规定，制定了《资产评估行业财政监督管理办法》。同时，为贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善党和国家监督体系的重要指示精神，加强财会监督工作，使资产评估行业行政监管和行业自律有机融合、协同推进，把资产评估行业监管制度优势更好转化为治理效能，促进资产评估行业持续健康发展，财政部制发了《财政部办公厅关于印发〈加强资产评估行业联合监管若干措施〉的通知》。

由此可见，国家对资产评估法律法规的制定也逐步向可操作层面发展，先是有《资产评估法》的出台，从宏观层面，框架性的规定了行业的基本规章制度及资产评估从业人员应遵守的底线等，《资产评估行业财政监督管理办法》和《财政部办公厅关于印发〈加强资产评估行业联合监管若干措施〉的通知》则更是给行政监管和行业自律监管指明了方向，从哪些方面入手，从哪些方面协调，才能获得资产评估机构正常经营及为行政检查和行业自律检查开展提供保障，对于检查结果的评价，财政部门和地方协会可共享，一方面减轻了评估机构接受多头监管的负担，另一方面也统一了评估机构处罚的口径，这也标志着财政检查及行业自律检查的不断完善。2021年是财政部门和地方协会联合检查的第一年，与此同时，财政部门也加强了对资产评估机构及其资产评估师的监督管理，监督过程由点向面展开，切实规范资产评估市场秩序，试图从监管的源头解决问题，从根上治理行业不规范的行为，从资产评估师入会登记情况、每年出具的报告数量、资产评估机构规模与承接业务的匹配度为出发点，抓住了制约行业发展的痛点和堵点，努力净化资产评估行业执业环境。

（三）资产评估协会优化措施

资产评估协会作为行业自律组织，要充分发挥自身优势，提升监管质量。从政策落实方面，要认真贯彻落实《财政部办公厅关于印发〈加强资产评估行业联合监管若干措施〉的通知》，积极配合财政监管工作，按照“六统一”的部署进行行业监管，建立和完善行政监管和行业自律监管的联合监管体制机制，减轻资产评估机构多头监管的压力，促使行业健康有序发展，资产评估协会作为资产评估领域的自律组织，应该也必须肩负起自身应有的责任，要切实发挥出自身的价值和作用，资产评估协会因为是资产评估领域的专业机构，对于资产评估行业的主要业务非常熟悉，因此对于潜在的风险和威胁有着比较清楚的认识，因此，要充分发挥自身的优势和长处，履行好监管职责，将潜在的评估风险及时处理，保证资产评估行业健康有序的发展和进步，推动我国在该领域中的整体前进，促进经济社会发展；从信息化建设方面，行业监管需要由点向面的展开工作，仅仅依靠年度执业质量检查不足以解决问题，要充分利用行业大数据、互联网等新技术和新手段，不断提高监管水平和效率；从加强诚信建设角度，鼓励评估机构加强自身内部控制的建设，从根本上提高执业质量，注重业务风险警示录的宣传和发放，开展“制度建设主题年”行业诚信宣誓及签约活动等，努力营造风清气正的执业环境。

四、结语

综上所述，抓住资产评估执业质量的影响因素和优化措施，可以很大程度上提高资产评估行业的监管质量，资产评估也能更好地发挥服务经济社会发展的价值，有利于促进行业的高质量发展。