环境犯罪行刑衔接问题研究

王 菡，李 梁

（中央民族大学，北京 100081）

在风险社会的背景下，随着人们环保意识的觉醒，环境污染和生态破坏逐渐成为风险抵制的“前沿阵地”，在此基础上环境刑法应运而生。但是，环境保护是一项庞大的系统工程，关键在于多方面的统筹合作。当行为人的违法行为不足以达到刑法规制的程度时，环境行政法就承担起了对环境破坏者的制裁功能。然而，环境刑法与环境行政法并非总是能协调共治进而维持环境保护制度的有效运转。在司法实践中，由于环境刑法与环境行政法的立法缺陷、行政处罚与刑事司法衔接不畅等原因，有案难移、以罚代刑的现象屡屡发生。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序的主张。这一主张点明了环境保护的关键问题——只有行政执法与刑事司法和谐共生，环境资源保护的目标才能真正得到实现。有学者将环境犯罪行刑衔接问题的出现归咎于环境刑法的行政从属性，指出：“认为环境犯罪具有行政从属性的观点非常容易造成环境刑法的存在是为了维护国家环境行政管理秩序的错误认识，从而缩小环境刑法的保护范围和防控力度。”[1]笔者认为，环境刑法与环境行政法分属于两个不同的法律体系，两者的立法理念和司法机制存在差异，因而对于环境犯罪的规制难免会出现“真空地带”。在司法实践中，环境刑法过度介入社会治理会违背刑法谦抑性的内在品格，而环境刑法避而不用又会出现对环境犯罪打击力度不够的弊端。因此，需要从环境犯罪行刑衔接问题的基本情况出发，通过对其面临的困境进行考察，探究环境犯罪行刑衔接问题的解决路径。

一、环境犯罪行刑衔接问题的基本情况

（一）环境犯罪的立法情况

我国刑法对于环境犯罪主要通过刑法典条文，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）联合发布的司法解释，“两高”会同公安部、司法部以及生态环境部发布的座谈会纪要等予以规制。这些法律法规和规范性文件的实施严厉打击了破坏生态环境的违法犯罪行为。我国第一部刑法典即1979年刑法未对环境犯罪进行专章或者专节的规定，对于危害环境的罪责问题只是散见于其他刑法条文之中。1997年刑法在分则中增设专节共九个条文对环境犯罪进行规制，这些条文包含了十四个罪名。此后，对于环境犯罪的规制范围和打击力度不断在刑法修正案中予以扩充。中共十六大确立了建设“资源节约型、环境友好型社会”的方针，提出了科学发展观的指导思想。在国家宏观政策的引导下，环境保护工作有序展开，环境犯罪频发态势得到有效控制。2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）对环境犯罪的刑法条文进行大幅度变动，将原来的重大环境污染事故罪改为了一直沿用至今的污染环境罪，扩大了环境犯罪的行为对象，放宽了对犯罪结果的要求以贴合环境犯罪的现实特征，环境犯罪得以“重塑”[2]。2021 起开始实施的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）进一步对环境犯罪进行了调整，主要包括四个方面：第一，将一直以来作为污染环境罪定罪标准的“后果特别严重”改为“情节严重”；第二，将污染环境罪的最高刑期由七年有期徒刑改为七年以上有期徒刑，并具体规定了四种污染环境罪的法定刑升格情形；第三，增设非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，破坏自然保护地罪以及非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪三个罪名；第四，将原有关于野生动物和野生动物制品的罪名以及国家重点保护植物和植物制品的罪名予以取消，分别改为危害珍贵、濒危野生动物罪和危害国家重点保护植物罪。

2013年“两高”联合出台了关于环境犯罪的司法解释，对在司法适用中容易引起歧义的“严重污染环境”和“后果特别严重”的认定标准进行详细解释，同时规定了从宽、从严处罚的适用情形，并增加了对于环境犯罪专业化鉴定程序的规定以及对专有名词的解释。2016年“两高”再次针对环境污染犯罪发布了新的司法解释，该解释根据司法实践中所暴露出的环境犯罪日益专业化、复杂化的特点，对环境犯罪定罪量刑的标准进一步细化，增加了环境监测机构和环境影响评价机构的犯罪认定情形，并对涉及环境犯罪与其他犯罪的交叉行为的罪名认定问题予以明确规定。2019年“两高”会同公安部、司法部以及生态环境部针对办理环境污染刑事案件的有关问题发布了《座谈会纪要》，对环境犯罪中相对模糊的定罪要素，如单位犯罪、犯罪未遂、主观过错、生态环境损害标准的认定等问题，进行明确阐释。

行政法没有将环境犯罪统一规定在一部法典里，而是根据规制环境犯罪类型的不同散见于不同的单行行政法以及规范性文件之中。例如，针对水污染犯罪制定了《中华人民共和国水污染防治法》，针对大气污染犯罪制定了《中华人民共和国大气污染防治法》，针对土壤污染制定了《中华人民共和国土壤污染防治法》，等等。行政法中对于环境犯罪的规制多为原则性概述，缺乏实施细则，在刑事责任的衔接问题上只是在法条中简单规定了“违反本法规定的，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的条款。党内法规和规范性文件是规定环境犯罪行政法与刑法衔接的问题的主要形式。2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知对于行刑衔接问题进行了原则性的规定，主要包括严格履行法定职责、完善衔接工作机制、加强衔接工作监督、切实加强组织领导四个方面。2013年环境保护部、公安部推出的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，点明了进一步认识环境执法衔接配合工作的重要性，指出要加强组织领导，建立完善衔接配合工作机制，同时强化各项保障措施，为执法联动配合工作奠定基础。2017年环境保护部、公安部、最高人民检察院联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的通知，全文共分为六章，除第一章总则和最后一章附则外，分别在案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制、信息共享方面对环境犯罪行刑衔接问题做出了细致规定。2020年国务院制定了关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的行政法规，该法规从证据、移送审查的时间和条件出发，完善了行刑衔接机制。

（二）环境犯罪的司法情况

《刑法修正案（八）》对环境犯罪的条文进行了“大刀阔斧”的改革，环境犯罪的裁判数量也随之增长。根据最高人民法院发布的《中国环境资源》白皮书显示，从2016年到2019年，全国法院审结环境犯罪一审刑事案件的数量由13895 件增长到36733件，呈现持续上升态势。中国裁判文书网中的数据也证明了环境犯罪在司法实践中的发生频率不断增加。以环境犯罪的代表性罪名——污染环境罪为例，从2014年到2019年全国法院裁判案件总数由1061 件上升至3496 件。与此同时，环境犯罪行政案件的数量却并未呈现大幅度下降趋势。根据生态环境部统计的数据显示，2016年环境行政处罚案件12.47 万件，罚金数额为66.3 亿元；2017年环境行政处罚案件23.32 万件，罚金数额115.8 亿元；2018年环境行政处罚案件18.63 万件，罚金数额152.8 亿元；2019年环境行政处罚案件16.28 万件，罚金数额118.8 亿元。2020年第一季度全国下达环境行政处罚决定书2.8 万件，罚款金额19.20 亿元①生态环境部通报2020年1—4月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1668918567615557265&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年4月29 日。。这一方面说明在我国行政处罚依然是规制环境问题的“主力军”，环境刑法对于环境犯罪的惩治仍然处于初始阶段。另一方面也暴露了环境犯罪行政处罚与刑事刑罚的差距巨大。同时，在环境犯罪的判决书中犯罪主体多为自然人，这种情形也与企业污染在工业社会中占据主要成分的常识不相吻合[3]。一旦造成严重环境污染的企业选择接受行政处罚，运用缴纳罚金的手段逃避刑事制裁，那么建设生态文明的目标势必会渐行渐远，行政处罚的边际效益也将荡然无存。

（三）环境刑法的行政从属性

环境刑法是指以生态保护为目的，规定环境犯罪刑事责任和刑罚处罚的刑法条文。而行政从属性脱胎于德国行政刑法的理念，其含义为依据刑法条文规定，某种行为的可罚性依赖于行政法或行政命令的具体规定[4]。所以，环境刑法的行政从属性可以理解为，环境刑法对环境犯罪刑事责任和刑罚的规定依赖于环境行政法及其相关内容。行政从属性有相对行政从属性和绝对行政从属性之分，英美法系是绝对行政从属性的代表，其将行政违法与犯罪行为之间等同，而我国采取的是以空白罪状立法模式为基础的相对行政从属性模式，如《中华人民共和国刑法》第三百三十八条污染环境罪、第三百三十九条非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪中的“违反国家规定”以及第三百四十条非法捕捞水产品罪的“违反保护水产资源法规”等。这种行政从属性属于相对从属性，有别于英美法系将行政违法与犯罪行为等同的绝对从属性。行为不仅要违反行政法的相关规定而且必须要达到严重的程度才能构成犯罪，换言之就是行政违法+结果（危险）=环境犯罪[5]129。环境刑法的行政从属性既有正向价值也有负面效应，其正向价值主要表现在三个方面：第一，环境刑法的行政从属性为其制定和实施指引了方向；第二，环境刑法的行政从属性有利于两者在环境违法领域合理分工，促进司法资源的合理分配；第三，环境刑法的行政从属性可以体现国家权力分离的法治精神。其负面效应也包含三个方面：第一，环境刑法的行政从属性使得环境犯罪以行政处罚为“保护伞”，对于环境犯罪的处罚力度不够，“以罚代刑”现象层出不穷；第二，环境刑法的行政从属性导致刑事处罚的特殊预防功能无法得到有效发挥，环境犯罪的社会非难性不足；第三，环境刑法的行政从属性容易产生刑罚漏洞。针对环境刑法行政从属性的负面效应，有学者指出：“环境行政执法困局导致涉罪案件被行政化处理成为常态，案件移送程序障碍导致涉罪案件难以有序移送，因此可以通过促进环境‘两法衔接’机制的科学化与完善推进路径解决我国环境行政执法与刑事司法衔接困境。”[6]目前，我国环境犯罪的定罪依然需要从行为人实施行为的行政违法性出发进行考量，然后再决定是否需要对其予以刑法规制。

二、环境犯罪行刑衔接面临的主要问题

（一）环境刑法与环境行政法的立法不协调

生态法治威慑力的强化依赖于环境刑法与环境行政法之间建立起有效的衔接机制，然而我国环境刑法与环境行政法之间尚未架起治理环境犯罪畅通无阻的“桥梁”。刑法是打击犯罪的有力手段，环境刑法与环境行政法在立法层面的不协调是环境犯罪行刑衔接问题面临的首要困境。

《中华人民共和国环境保护法》（本文简称《环境保护法》）总则明确指出：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”由此可知，我国环境法将生态法益作为保护的对象。但是，在最新修订的《刑法修正案（十一）》中，我国环境犯罪的主要刑法条文依然被划定在刑法分则第六章即妨害社会管理秩序罪的范围之内，根据法秩序一致性原理可以推知，我国环境犯罪在刑法上的保护对象仍然是社会管理秩序而非独立的生态环境法益。立法理念是制定法律的出发点和落脚点，环境刑法与环境行政法立法理念的分歧必然会导致两者在规制路径上存在差异，由此出现环境犯罪“两法衔接”的不畅。《环境保护法》给环境下的定义为：“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”除此以外，行政机关还针对上述对象制定了单行行政法。换言之，行政管理机关将侵害上述对象的行为都纳入环境违法行为的范畴之内[7]。相比之下，我国环境刑法规制的环境犯罪行为经过《刑法修正案（十一）》的扩充集中在江河湖水、野生动物、土地、自然保护区以及森林和矿藏领域，范围明显窄于行政法规制的环境违法行为，这就导致我国环境刑法所设置的罪名体系与环境行政法的内容不相协调。基于环境刑法的行政从属性，环境刑法与环境行政法能够产生一定的共济效应，环境刑法在罪名、罪状与构成要件以及处罚等方面都必须以环境行政法作为依据[5]130。但是，在我国环境刑法中，污染环境罪作为概括性罪名，其射程范围几乎包含了所有环境污染行为，在此基础上，其余罪名也仅对部分环境犯罪的类型有所规定，而非涵盖环境犯罪的方方面面。在立法模式上，我国刑法所采用的是“一元化”立法模式，将犯罪行为集中规定在刑法典之中，并运用司法解释予以补充，而日本在刑事立法上采用的是不同于我国的“多元化”立法模式，也即除了刑法典之外，罚则还规定在附属刑法和单行刑法等法律规范之中。刑法具有的权威性以及罪刑法定原则实质侧面所包含的国民预测可能性要求刑法不能随意变更，然而环境犯罪的多变性却对刑法提出了与时俱进的新任务。于我国环境刑法而言，在此情形下固守传统的立法模式并非最佳选择。

（二）行政执法与刑事司法衔接不畅

据生态环境部发布的2019年1—6月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法的执行情况统计的数据显示，2019年1—6月，全国共查处五类案件超过1 万件，其中移送涉嫌环境污染犯罪只有663件①生态环境部通报2021年1-6月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13716078，访问日期：2021年10月14 日。。这从侧面反映出我国环境犯罪行政执法与刑事司法衔接不畅的问题。环境刑法虽然具有行政从属性，但是在程序方面与环境行政法并不一致。由于两者关注问题的出发点与判断基准不同，刑事司法部门很难全面掌握环境执法信息并快速得出行为人是否构成犯罪的结论。根据2017年发布的《环境犯罪保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的通知规定，我国已经初步建立了环境犯罪保护“两法衔接”的联席会议制度、双向案件咨询制度以及信息共享平台等协作机制。但是在实际运行中，由于环境保护部门保护社会管理秩序的广泛性与环境司法部门保护法益的独特性之间存在冲突，再加上两者工作机制的不同，使得环境刑法与环境行政法的协作机制难以发挥预期成效。比如，信息共享平台中的信息录入滞后以及录入内容不完整问题，极大阻碍了联动机制的有效运转。与此同时，2020年新修订的《行政执法机关涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》）虽然对案件移送的时间、证据等方面进行明确规定，但《规定》第三条指出：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等……涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”不可否认，行政审查是环境犯罪的前置程序，但是一方面行政机关对于环境违法行为的审查标准远远低于司法部门的证据标准，另一方面对违法事实情节、危害后果的准确把握也大大超出了行政机关的执法权限。如果环境犯罪案件的移送需要行政机关详细了解违法事实的各个方面，那么势必会加重环境犯罪的行刑衔接不畅形势。

（三）环境刑法行政从属性的负面效应

由于环境刑法具有行政从属性，因而环境刑法不可避免地依赖于行政实体法以及行政程序法的规定。行政机关在执法过程中先对环境违法行为进行必要的评估，在调查过程中发现其涉嫌环境犯罪时，才将此案件移送公安机关或者检察机关，刑事司法才有介入的可能。从理论层面分析，环境刑法适用和实施以环境行政法为参照标准，环境行政法对环境违法行为的规定直接影响到环境刑法对环境犯罪的规制，也即环境行政机关在打击环境违法行为时居于相对主动的地位，行政权排斥司法权的情形极易发生。并且，环境刑法的行政从属性使得环境违法行为需要面对行政法与刑法的双重评价，当行政法与刑法的评价背道而驰时，环境刑法就会陷入逻辑上的两难境地[8]。在司法实践中，公安机关侦查的环境犯罪案件来源主要分为三大类：一是环境行政机关移送的案件；二是群众举报的环境犯罪案件；三是公安机关主动侦查的案件。有学者调查分析后指出公安机关侦查的环境犯罪案件来源主要是前两类，第三类的数量占比较少。出于地方政府利益的考虑以及企业在面临刑罚制裁和行政处罚时遵从本能的趋利避害选择，行政机关在处理环境违法行为时，会优先采取行政处罚的方式来取代刑事司法的适用，只有当案件涉及的利益重大或者造成严重恶劣后果时，才会用刑法手段规制环境犯罪。因此，实践中“以罚代刑”现象层出不穷。然而刑罚的目的在于发挥刑罚的预防功能，如果“以罚代刑”现象普遍存在，那么环境犯罪就不能得到有效的刑法规制，刑法的预防功能势必会受到阻碍，进而陷入环境犯罪社会非难性不足的恶性循环。

三、环境犯罪行刑衔接问题的解决路径

（一）完善立法

基于环境犯罪行刑衔接问题所面临的困境分析，要想消解环境犯罪“两法衔接”的梗阻，健全“两法衔接”机制，必须将完善立法放在首位。学术界普遍认同我国对于环境犯罪所保护的法益所持的是生态学人类中心法益观，也即只有在满足人类以及未来人基本生活相关的前提条件下才认为生态环境可以成为独立法益，进而被纳入刑法保护范围[9]。当前，我国刑法虽然承认生态环境法益的存在，但依然将环境犯罪定位于妨害社会管理秩序之中，并未赋予其刑法上的独立地位。在我国环境行政法以生态保护为主要目标的立法理念下，我国环境刑法也应该遵循可持续发展理念以及生态文明理念的指引，将环境犯罪设置成独立的章节，既突出了刑法对生态环境法益的重视，又消除了与环境行政法立法理念的分歧。与我国环境行政法涵盖的环境违法行为的范畴相比，环境刑法规制的环境犯罪行为所集中的领域过于狭窄，并且将所有环境污染行为集于污染环境罪之一罪也不适应我国环境保护的发展方向。一方面，适度扩大环境犯罪的刑法规制范围，将草原、海洋等容易遭受污染破坏的领域纳入刑法保护范围是保护生态环境的应有之义；另一方面，扩充环境刑法的罪名体系特别是针对不同类型的环境犯罪应当尽可能规定具体内容，也是与环境行政法的内容保持协调一致的精义所在。以环境犯罪发展规律为视角审视我国对于环境犯罪的立法模式，“一元化”的立法模式显然和发展迅速的环境犯罪不相匹配。此外，环境犯罪的特殊性不仅体现在刑法方面还体现在刑事诉讼方面，环境案件的诉讼时效、案件管辖权、当事人资格等不同于一般刑事案件的诉讼程序[10]。因此，有必要在统一刑法典的前提下对环境犯罪的立法模式进行多元化考量。在刑法典中对环境犯罪进行集中规定，然后通过设立单行刑法模式对环境犯罪的细节问题详细阐释，使刑法对环境犯罪的规制形成一套更为完善的长效运行机制。

（二）健全环境犯罪行刑衔接机制

法律的生命在于实施。在完善环境立法之后并非就一劳永逸地解决了环境犯罪“两法衔接”不畅的问题，健全环境犯罪行政执法与刑事司法衔接机制才是破除衔接困境的关键所在。首先，需要强化行政执法机关与刑事司法部门之间的联合协作机制。环境犯罪涉及的范围较为宽泛、使用的手段也较为专业化，公安机关对于环境犯罪案件的侦查效率和便利程度远不如环保部门。因此，应当由环保部门积极发挥对于环境违法行为的初查优势，在掌握相对确切的证据之后，甄别该行为是否达到构成环境犯罪的程度，并在此基础上将案件移交公安机关进一步展开调查。两部门相互配合、取长补短，才能真正实现环境保护的终极目标。同时，应当根据有关部门发布的行政执法与刑事司法衔接工作的通知和规定，完善联席会议制度和信息共享平台的建设。督促行政执法机关和刑事司法部门加强信息交流与协作，细化关于信息平台中信息发布的时间、程序以及内容的规定，定期召开联席会议，将联席会议的召开时间、出席人员和会议内容以规范性文件的形式固定下来，把“两法衔接”的联合协作机制真正落到实处。其次，适当降低涉罪案件的移送标准。行政机关对于环境违法行为的审查标准远低于司法部门的证据标准。由行政机关执法权限的有限性所决定，其收集的证据也相对有限，于是在司法实践中，大量环境犯罪案件无法通过有效途径及时移送司法机关进行裁决，甚至有些案件只能以行政处罚作为最终结果。因此，应当对环境犯罪案件的移送标准进行轻微调适，在行政执法机关对案件的掌握程度符合行政法的规定，并且经过对证据进行分析认为该案件已经达到了能够进行刑事处罚的程度，就可以移送司法机关进行审理。最后，完善移送案件责任的刑事追究机制。相关规定在对逾期不移送案件或者逾期不立案进行处罚时，大多为行政处分，只有当该行为达到违反刑法的程度，才构成犯罪。事实上，大多数责任追究都以行政处分了结，受到刑法惩罚的少之又少。但是在某些特殊情况下只有追究责任人的刑事责任才能真正杜绝案件移送中存在的问题。因此，应当适度完善移送案件责任的刑事追究机制，使环境犯罪行刑衔接渠道畅通无阻。

（三）破除环境刑法行政从属性的困境

环境刑法的行政从属性在给环境犯罪的治理带来有利因素的同时，也不可避免地对环境犯罪行刑衔接机制造成了不利影响。破除环境刑法的行政从属性的困境是畅通环境犯罪“两法衔接”桥梁的最后一道关卡。有学者指出，环境刑法的行政从属性应该从定性和定量方面理解，以作为环境刑法前置法的环境行政法来定性，然后用环境刑法的规定来定量，从而正确看待环境刑法的行政从属性[11]。但是，环境犯罪的考察标准是质和量的统一，不能简单地把环境行政法与环境刑法用质和量割裂开来。笔者认为，可以通过完善对环境刑法特别是司法解释的定量规定解决环境刑法的行政从属性问题。我国环境刑法的条文以及司法解释内容主要来源于行政法的规定，有些表述还与行政法的表达完全一致。虽然出于立法经济的角度有一定的优势，但刑法与行政法的功能和作用还是有所差别的。因此，可以提升司法解释中相关表达的明晰度，明确指出环境犯罪与环境违法的不同评价标准，避免“以罚代刑”现象的频繁发生。此外，在特殊情况情况下排除环境刑法的行政从属性。虽然承认环境刑法的行政从属性既是由刑法自身特性所决定的，但这并不等同于将环境刑法困在行政法的范围之内。当发生了严重的环境污染事故时，即使环境行政法没有对应的法律规制，刑法也应该及时做出回应，以避免刑法与行政法同时处于缺位状态。只有遵循环境犯罪评价质量统一的标准，才能使环境犯罪的行政执法和刑事司法做到“无缝”衔接。

五、结语

“绿水青山就是金山银山”为生态文明建设注入了新的内涵，此后环境保护的步伐逐渐加快。环境刑法作为生态保护的“防火墙”，理应成为生态文明建设的“主力军”。当前，环境犯罪存在行刑衔接困境已经是无可非议的事实，但是环境刑法与环境行政法并非互不相容的两个体系，两者能在一定程度内和谐共处。一方面环境刑法自身应当不断完善以贴合环境保护现实需求并及时回应环境保护诉求；另一方面要牢牢抓住健全环境犯罪的行刑衔接机制这一关键，构筑起畅通环境犯罪“两法衔接”的桥梁；最后要勇于破除环境刑法行政从属性的“藩篱”，达到质和量的有机统一，助力美丽中国建设的顺利推进。