突发公共卫生事件的地方应急指挥机构的法律问题研究

□李书耘 马火生

在2020年新冠肺炎疫情突发公共卫生事件中，中央成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，各省、市、县（区）、乡镇（街道）也纷纷成立了疫情防控应急指挥机构，以疫情防控工作领导小组或者指挥部等形式存在。因地方应急指挥机构实施的相关疫情防控措施对行政相对人的权利义务有直接影响，其如何开展依法防控、依法治理工作受到较多关注和讨论，对突发公共卫生事件中地方应急指挥机构的研究具有重要现实意义。

一、地方应急指挥机构的双重法律性质

（一）地方议事协调机构

地方议事协调机构是“由地方党委或政府基于处理复杂性、综合性行政事务的需要而设置的起沟通协调作用的非常设机构”[1]，通常表现为“领导小组”“指挥部”“委员会”等形式，有临时性的议事协调机构，也有长期性的议事协调机构。“作为一种治理机制，议事协调机构主要出现于时间紧迫、跨部门的任务环境中，具有非常规化、追求效率高的特征，达到组织权威强、组织整合度高的效果。”[2]根据《地方各级人民政府机构设置编制管理条例》的规定，县级以上地方各级人民政府的议事协调机构是为办理一定时期内某项特定工作设立的，不单独设立办事机构。

突发公共卫生事件中的地方应急指挥机构具有地方议事协调机构的性质。首先，突发公共卫生事件对整个社会影响大、危害深、情况紧急、应对难度大，不可能由卫生部门独立完成防控任务，需要党政系统各部门共同参与应对，因此成立的地方应急指挥机构应当具有议事协调机构的作用，能组织、协调各系统、各部门共同应对突发公共卫生事件；其次，突发公共卫生事件具有暂时性特点，地方应急指挥机构是临时成立的机构，没有固定人员编制，不是常设机构，符合议事协调机构的特征；最后，地方应急指挥机构也采用议事协调机构的工作机制，一般以地方党委或政府的主要负责人为统帅，主要采取会议、联络和专家咨询等工作方式。

突发公共卫生事件中的地方应急指挥机构作为地方议事协调机构时，属于党政系统的内设组织，并不赋予其法律上独立行政主体的地位，其主要作用是领导、指挥、组织、协调各系统、各部门共同应对突发公共卫生事件。

（二）法律、行政法规或地方人大授权的组织

对突发公共卫生事件中地方应急指挥机构的授权首先来源于《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。根据《突发事件应对法》第8条规定，发生突发事件后，县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，承担突发事件领导、指挥、组织、协调职能。《突发公共卫生事件应急条例》进一步扩大了对突发公共卫生事件应急指挥机构的授权范围，除了领导、指挥本行政区域突发事件应急处理工作外，还授权国务院、省级应急指挥机构可以实施相关应急管理措施。另外，为弥补法律、行政法规的授权不足，本次新冠肺炎疫情防控工作实践中，部分地方人大对市、区疫情防控指挥部进行了补充授权，增强了地方应急指挥部的职能。如《广州市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》第三条规定，市、区防控新冠肺炎疫情工作指挥部根据疫情防控需要，可以在医疗卫生、防疫管理、隔离观察等方面规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等。

突发公共卫生事件的地方应急指挥机构取得法律、行政法规或者地方人大授权的，具有独立行政主体地位，可以自己名义在授权范围内进行行政管理、制定发布相关行政规范性文件和实施具体应急管理措施。需要说明的是，在我国行政法理论中，一般都认可法律法规的授权行为，但实践中还存在广泛的政府行政授权和地方人大的临时授权，这两种授权行为具有什么效力仍有争议。人大作为权力机关，代表人民行使权力，其授权行为是权力机关行使权力的表现，这也是法律法规授权的理论依据所在。在发生新冠肺炎疫情过程中，对疫情防控指挥部进行临时授权的授权文件属于地方人大或者常委会通过的有效法律文件，即使部分地方人大并没有地方性法规的制定权限，但其授权文件应认为具有与地方性法规授权同样的效果。取得地方人大授权的疫情防控指挥部，可视同地方性法规授权的组织，具有独立行政主体地位，可以自己名义在授权范围内进行行政管理、制定发布相关规范性文件和实施具体应急管理措施。

本次新冠肺炎疫情防控过程中，街道、乡镇一级也成立了疫情防控指挥部，而《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》并未对街道、乡镇一级应急指挥机构进行授权，实践中，也没有地方人大对街道、乡镇一级疫情防控指挥部进行授权，因此，街道、乡镇成立的疫情防控指挥部不属于法律、行政法规或地方人大授权的组织，其法律性质只属于地方议事协调机构，不具有独立行政主体地位。另外，地方应急指挥机构的内设机构并未独立取得授权，也就不具有独立行政主体的法律地位，不能以内设机构名义对外制定发布相关行政规范性文件和实施具体应急管理措施。如《北京市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组办公室关于进一步明确疫情防控期间返京人员有关要求的通告》（2020—2—14）、《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部涉疫大数据与流行病学调查组关于开展全市新冠病毒核酸筛查的紧急通知》（2020—5—11）等，领导小组办公室和涉疫大数据与流行病学调查组都属于地方应急指挥机构的内设机构，不宜以内设机构名义对外发文。

二、地方应急指挥机构的设立模式

实践中设立地方应急指挥机构主要有以下三种模式：一是由地方党委成立应急指挥机构，地方党委负责人任指挥长，如湖南省的《中共茶陵县委关于成立茶陵县新冠肺炎疫情防控工作指挥部并划分防控战区的通知》；二是由地方政府成立应急指挥机构，地方政府负责人任指挥长，如江西省的《宜春市人民政府关于成立宜春市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部的通知》；三是由地方党委和地方政府共同成立应急指挥部，由地方党委负责人任指挥长，如河南省的《中共开封市委开封市人民政府关于成立开封市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部的通知》，或者由地方党委负责人和地方政府负责人共同任指挥长，如湖南省的《中共郴州市委郴州市人民政府关于成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部的通知》。

在以上三种设立模式中，主要区别在于地方应急指挥机构的设立文件，指挥长的身份并不影响地方应急指挥机构的法律性质。由地方党委发文设立或者地方党委和地方政府共同发文设立的，都属于党的组织，而由地方政府发文设立的，则属于行政组织。从目前《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定来看，突发公共卫生事件发生后，是由各级政府成立应急指挥机构，属于政府的职责范围。但是，突发公共卫生事件影响重大，如本次新冠肺炎疫情，应对工作艰巨、复杂，如应对不力，将对社会造成重大危害，而地方应急指挥机构的不同设立模式影响到应急指挥机构的运行机制、运作程序和法律后果。地方应急指挥机构到底应当由地方党委设立，还是应当由地方政府设立，涉及到党对应急指挥机构的领导模式问题。

钟开斌教授根据党在突发事件应对中的介入程度和作用方式，将应急指挥体制中的党政间权责配置分为“直接型”和“间接型”两种，“直接型”由党直接成立应急指挥部或领导小组，负责突发事件应对活动中重大事项的决策部署，“间接型”则由政府建立应急指挥部，承担突发事件应对职责，党主要负责指导协调和重大事项决策[3]。在本次新冠肺炎疫情中，中央成立了应对疫情工作领导小组，在中央政治局领导下开展工作，是“直接型”领导模式，体现了党中央的核心领导地位。

然而，地方应急指挥机构除了领导、指挥、组织、协调地方的疫情应对工作外，还是法律、行政法规或者地方人大授权的组织，需要对外制定发布行政规范性文件和实施具体应急管理措施，要承担行政主体的法律地位和法律主体角色。因此，地方应急指挥机构应当归属于行政组织，才能体现地方应急指挥机构的法律角色，才有利于明确其法律性质、法定职权、法律后果和法律救济方式，即由地方政府设立的“间接型”领导模式更加适合地方应急指挥机构。需要注意的是，地方应急指挥机构的设立无论是采用“直接型”还是“间接型”，只是党的领导方式不同，“间接型”模式中的地方应急指挥机构也应当始终坚持党的领导，如设立方式作为重大事项应当经地方党委讨论和批准、贯彻落实党对突发公共卫生事件的决策部署和方针政策、地方党委负责人可以作为地方应急指挥机构的指挥长、党的机构也可以进入应急指挥机构作为工作组等。

三、地方应急指挥机构的职能

突发公共卫生事件地方应急指挥机构的职能是指该机构应当承担的职责和所具有的功能，包括内部职能和外部职能。

（一）内部职能

地方应急指挥机构作为议事协调机构而具有内部职能，主要是对各系统、各部门以及应急指挥机构的内部各工作小组进行领导、指挥、组织、协调，属于权力组织系统的内部管理关系，对行政相对人的权利义务没有直接影响。地方应急指挥机构一般由地方党政负责人为领导小组组长或者指挥部指挥长，是以权力组织系统内部的更高权威来保证内部职能的有效运转。地方应急指挥机构的内部职能具体表现为以下方面：第一，地方应急指挥机构以有效应对突发公共事件为目标，统一确定应对计划、步骤和实施方案，明确各部门、各工作小组的职责分工；第二，各部门、各工作小组应当服从地方应急指挥机构的决策部署、人员调动、经费保障和物质配给，不得以各种理由拒绝和拖延；第三，各部门、各工作小组在实施过程中出现的职责边界纠纷以及具体问题，统一由地方应急指挥机构予以协调解决，各部门、各工作小组应当按照地方应急指挥机构的协调意见办理；第四，地方应急指挥机构应当对各部门、各工作小组的应对工作进行指导和检查监督，及时发现问题、解决问题，对不予配合的部门和人员提请组织人事部门以及监察机关进行处理。

（二）外部职能

地方应急指挥机构作为法律、行政法规或者地方人大授权的组织，其授权范围决定了地方应急指挥机构的外部职能，主要是以自己名义对外制定发布行政规范性文件或实施具体应急管理措施，表现为地方应急指挥机构与行政相对人的外部行政法律关系。地方应急指挥机构行使外部职能时，无论是其作出的抽象行政行为还是具体行政行为，都对行政相对人的权利义务有直接影响。

地方应急指挥机构的外部职能根据授权范围进行确定。在突发公共卫生事件中，目前只有《突发公共卫生事件应急条例》第33条和第34条对地方应急指挥机构授权了外部职能，具体包括以下四项：一是有权紧急调集人员、储备物质、交通工具和相关设施设备；二是有权对食物和水源采取控制措施；三是有权对人员进行疏散或者隔离；四是有权对传染病疫区进行封锁。除了以上行政法规的授权外，另有部分地方人大对新冠疫情防控指挥部进行了授权，如广州市人大授权市、区疫情防控指挥部可以规定临时应急措施或者发布决定、命令、通告等。被授权的地方应急指挥机构在以上授权范围内作出抽象行政行为或者具体行政行为，其合法性应当予以肯定。

然而，目前对地方应急指挥机构的外部职能授权存在严重的授权不足：第一，《突发事件应对法》并不是对地方应急指挥机构外部职能的授权，其授权范围与议事协调机构的职能重叠，授权的法律意义并不大。第二，《突发公共卫生事件应急条例》对地方应急指挥机构的授权则只有以上四项措施，远不足以有效应对突发公共卫生事件，且并未对省级以下应急指挥机构进行授权。根据《突发公共卫生事件应急条例》第3条、第4条，突发公共卫生事件发生后，国务院、省、自治区和直辖市才成立突发事件应急处理指挥部，并未规定省级以下人民政府成立应急处理指挥部。因此，《突发公共卫生事件应急条例》的行政法规授权仅指国务院、省、自治区和直辖市的突发事件应急处理指挥部，该条例并未授权省级以下政府成立的应急指挥机构。第三，在本次疫情防控实践中，地方人大进行授权的情况在实践中只是少数情况，即使地方人大进行授权的，其授权也仅限于地方应急指挥机构可以决定采取应急管理措施，并未授权其可以实施应急管理措施。

授权不足的问题导致目前大部分地方应急指挥机构都是在未取得授权情况下决定和实施应急管理措施，其合法性遭受质疑，“武汉市疫情防控指挥部制定的《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》在形式上与法律文件一样，但《立法法》并未规定议事协调机构有立法的权力，议事协调机构及其引发的一系列行为，都暴露了当前法律体系的缺陷和空白。”[4]在目前法律、行政法规授权不足的情况下，地方人大对应急指挥机构的授权做法应当予以推广，但授权范围应当符合地方应急指挥机构的实际需要。

地方应急指挥机构具体需要哪些外部职能，应当结合有效应对突发公共卫生事件的实际需求而定。以新冠肺炎疫情中武汉市疫情防控指挥部为例，除了以上《突发公共卫生事件应急条例》规定的四项措施外，实际行使的外部职能还包括：封闭小区和限制人员流动；征用相关场所；决定停工、停产、停业、停课；实施交通管制；要求外出人员佩戴口罩；要求进行病毒感染检测；管理和指导复工、复产；制定出台以上相关措施的行政规范性文件。从实际效果看，武汉市疫情防控指挥部采取的以上措施对防控新冠肺炎疫情发挥了极大作用，也被我国大部分城市疫情防控指挥部所采用，是经过实践检验的有效措施，在下一步法律、行政法规修订过程中，应当考虑纳进地方应急指挥机构的授权范围，确保地方应急指挥机构至少可以决定采取以上措施和制定发布相关政策文件，而具体实施机构则取决于地方应急指挥机构与地方政府及工作部门的职能划分。

（三）地方应急指挥机构与地方政府及工作部门的职能划分

根据有关法律法规的规定，在目前地方应急指挥机构行使的外部职能中，部分也属于地方政府及其工作部门的职能。《突发公共卫生事件应急条例》规定地方人民政府、卫生部门、疾病预防控制机构都可以实施隔离措施，《传染病防治法》规定地方人民政府有权调集人员、储备物质、交通工具及设施设备，而以上也属于《突发公共卫生事件应急条例》授权给地方应急指挥机构的职能，造成地方应急指挥机构的外部职能与地方政府及其工作部门的职能存在重叠，导致各自的职责边界不清。

从本次新冠肺炎疫情防治实践来看，地方应急指挥机构与地方人民政府及各部门如何分工也不统一。在制定发布相关疫情防控措施的政策文件时，大多数是以地方应急指挥机构名义发布的，也有少数是以地方人民政府名义制定发布，如《上海市人民政府关于进一步严格落实各项疫情防控措施的通告》。在实施具体防控措施时，有的直接以地方应急指挥机构名义实施，有的则将具体实施工作安排到相关政府部门实施，以深圳市为例，隔离措施由社区综合机构以各区疫情防控指挥部名义实施，应视为各区疫情防控指挥部实施的具体行政行为，而病毒检测则由各区卫生健康部门实施。

关于如何划分地方应急指挥机构和地方人民政府及各部门的职责边界问题，我们首先应当明确的是，地方应急指挥机构除了行使领导、指挥、组织、协调的内部职能外，其行使部分外部职能是必要的，主要有两个方面的理由：一是有利于提高行政效率。突发公共卫生事件具有急迫性，需要快速作出应对，与一般行政事务相比，行政效率在突发公共卫生事件中显得尤为重要。地方应急指挥机构作出相关决策后，直接通过应急指挥机构颁布命令或者实施，则可以省去政府或者其他部门介入的程序环节，提高行政效率。第二、有利于提高行政效益，减少行政资源的消耗。地方应急指挥机构一般由地方党委或政府主要负责人任指挥长，下设若干工作小组，工作小组由党政系统中与突发公共卫生事件相关的各部门人员组成，已经集合了党政系统的最权威决策体系和组织功能，完全有能力实施部分外部职能，由其直接发布或实施相关应急措施，可以避免行政资源的再投入。

至于具体如何划分地方应急指挥机构与地方政府及部门之间的职责边界，笔者认为，应当主要坚持以下几点：第一，法律法规明确只由某个工作部门负责的职责，且该部门在突发公共卫生事件中可以胜任的，应当继续由该工作部门履行职责，如卫生部门负责的流行病学调查工作；第二，需要多个部门共同配合才能完成某项工作任务的，可以充分发挥地方应急指挥机构的组织、协调作用，由地方应急指挥机构履行该项职责，如大范围实施的隔离措施；第三，法律法规对某项应急措施未进行规定，而突发公共卫生事件中又有需要采用的，由地方应急指挥机构负责决定和实施该项措施，如要求佩戴口罩；第四，法律、行政法规规定地方人民政府和地方应急指挥机构都可以履行的职责，由地方应急指挥机构履行，如制定出台重要的应急管理措施文件；第五、地方应急指挥机构应当充分发挥领导、指挥、组织、协调作用，及时明确工作分工及职责划分。

四、地方应急指挥机构的诉讼主体资格

在民事诉讼主体资格方面，是否有独立的财产、经费和组织机构是判断民事诉讼主体资格的标准。突发公共卫生事件中的地方应急指挥机构与常设性行政机关不同，具有紧急性、阶段性特征，一般是临时性机构，在突发公共卫生事件结束后撤销，不设固定人员编制，没有独立财政账户和经费预算，也没有其名下的固定资产，承担民事法律责任的能力不足，不具备民事诉讼主体资格的独立性，发生民事纠纷的，应当以其设立、撤销机关为民事诉讼主体。因此，在应对突发公共卫生过程中，需要购买防疫设备、物质的，尽量避免以应急指挥机构的名义进行民事活动。

在行政诉讼主体资格方面，突发公共卫生事件结束后，地方应急指挥机构被撤销的，以设立、撤销机关为被告，这一点没有疑问，但地方应急指挥机构在存续期间是否具有行政诉讼主体资格具有争议：江苏省高级人民法院认为新冠疫情中各地成立的疫情防控指挥部不具有独立承担法律责任能力，应当以其设立机关为被告；而浙江省高级人民法院认为，根据《突发事件应对法》的规定，县级以上政府成立的疫情防控指挥部在存续期间具有诉讼主体资格，可以作为被告。《江苏省高级人民法院关于涉重大疫情防控行政案件审理指南》第二部分第（三）项指出：“行政机关组建并赋予行政管理职责但不具有独立承担法律责任能力的各类疫情防控指挥部等，以自己的名义作出的疫情防控行为，以设立该机构的行政机关为被告。”《浙江省高级人民法院关于审理涉“新冠肺炎”疫情防控行政案件若干具体问题的解答》第5点指出：“依照《突发事件应对法》的有关规定，不服县级以上地方各级人民政府设立的突发事件应急指挥机构作出的行政行为提起行政诉讼的，可以该机构为被告；该应急指挥机构已撤销或解散的，由设立该指挥机构的人民政府为被告。依照《适用解释》第二十条的规定，对乡、镇人民政府及街道办事处等设立的突发事件应急指挥机构作出的行政行为不服提起行政诉讼的，应由设立该机构乡、镇人民政府及街道办事处为被告。”

是否具备行政诉讼主体资格，主要看行政主体是否具有法定职权和承担行政责任的能力。地方应急指挥机构的内部职能对行政相对人并无直接影响，其外部职能的法定职权来源于《突发公共卫生事件应急条例》或者地方人大的授权，而目前只有部分地方应急指挥机构取得了该条例或者地方人大的授权。这些已经取得外部职能授权的地方应急指挥机构，在存续期间也具备对外承担行政责任的能力，如撤销或变更行政行为、停止违法行为、履行职务、返还权益、恢复原状等。因此，在目前法律法规框架和地方人大的授权实践中，已经取得外部职能授权的地方应急指挥机构具有行政诉讼主体资格，江苏省高级人民法院关于全面否定疫情防控指挥部行政诉讼主体资格的观点与实际情形不符，浙江省高级人民法院关于县级以上疫情防控指挥部都具有行政诉讼主体资格的观点也缺乏依据。

目前看来，这种只有部分地方应急指挥机构具有行政诉讼主体资格的局面具体表现为：同样是县级地方应急指挥机构，实施同样的应急措施，已经取得地方人大授权的，以地方应急指挥机构为被告，未取得地方人大授权的，则以设立县级地方应急指挥机构的县政府为被告。这种混乱局面显然不是突发公共卫生事件应急管理立法的价值取向，按照习近平总书记提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”的要求，当下亟需明确地方应急指挥机构的行政诉讼主体资格问题。

根据前文所述，地方应急指挥机构实施部分应急管理措施是必要的，那么统一赋予地方应急指挥机构行政诉讼主体资格也就是必要的。关于如何赋予地方应急指挥机构的行政诉讼主体资格问题，主要有两种路径：一是修订法律、行政法规，《突发事件应对法》增加对应急指挥机构的外部职能进行授权，或者将《突发公共卫生事件应急条例》的授权扩大到县级以上应急指挥机构，并结合实践经验进一步扩大授权；二是发生突发公共卫生事件时，各市、县地方人大都对地方应急指挥机构进行广泛授权，可以决定和实施相关疫情防控措施。需要注意的是，乡镇、街道党政机构已经高度精简和高度融合，其设立的疫情防控指挥部与乡镇、街道工作机构在人员组成上并无明显区别，设立疫情防控指挥部的必要性不足，也就无需法律法规或者地方人大授权赋予其行政诉讼主体资格，发生行政诉讼的，应当以其设立机关被告。