基层市场监管行政执法改革策略分析

梁丽丽

（临县市场监管综合行政执法队 山西吕梁 033000）

随着经济社会的发展，各领域呈现多元化和复杂化趋势，因此，加强基层市场监管机构的执法效能和改革，是值得研究和探讨的问题。

一、基层市场监管行政执法概念及改革优势

（一）概念

市场监管行政执法，主要指的是通过实施行政法规有关规范，将其适用到具体的人和事中，进而使得法规在实际生活中得到有效体现，从而实现国家管理职能行政执法效能的效果和作用。行政执法过程中，其执法的效能会对政策执法和政府治理效率等带来直接影响，并且与政府和市场、国家和社会发展等有着直接的关系，同时也和市场秩序维护及公民权益有关。行政执法效能的有效发挥，是衡量国家法治化的重要标准，同时也是经济社会发展的一个重要体现。

（二）改革优势

首先，有利于监管资源更加优化配置。在市场经济高度发展的趋势下，监管对象应当在更加自由、公平、有序的环境下从事生产经营活动，监管部门的统一，更加有利于企业得到“一站式”体检，把更多的资源和精力集中在生产经营和管理方面，有助于企业转型升级，有利于市场经济的繁荣发展。

其次，有利于开阔执法人员的视野。以往垂直管理的工商、食药和质监部门，对于地方政府和群众而言，是不受地方干涉的行政执法者。统一大市场监管体制改革，使市场监管人员更多参与到地方事务中，由以往单纯的行政执法者，转变为基层党政事业的综合管理者，有效提升了基层执法者的能力和水平。

最后，有利于打通各部门之间的利益壁垒。在信息时代，资源共享和信息互通对工作开展显得尤为重要。作为基层市场监管部门，统一综合执法有利于解决基层实际矛盾，能更进一步压缩违法行为的真空地带，确保执法全覆盖。

二、基层市场监管行政执法改革中存在的问题

（一）执法队伍建设不健全

首先，人员配备不足。目前，随着机构改革观念的不断深入，市场监管过程中承担的职责也越来越多，是一个越来越重要的政府组成部门。由于改革步伐加快，许多改革并没有做到人随事走，许多监管执法职能由于缺乏专业人才，对如何有效开展监管执法活动一知半解。虽然机构改革实现了物理上的整合，但有效的执法队伍建设和执法人员配备却未到位。

其次，力量配比失衡。基层市场监督管理部门是一个专门从事监管和综合执法的部门，需要很强的专业水平。执法办案人员必须熟悉法律法规，能发现案件，懂得各种执法办案程序，思维严谨，逻辑性强，善于交流，能承担各种压力。一个成熟的执法办案人员是能够独当一面的人才。随着机构改革的深入推进，变垂直为地方直管，条线的业务指导作用明显减弱，从而出现“精通业务的不执法，执法的对业务又不精”情况，而当前市场监管执法绝大多数都是以基层为主，基层人少、事多且业务太广，基层执法人员无法做到精通全部市场监管业务；相对精通业务的又都在区局层面，很少参与基层执法活动，从而导致力量配比失衡。基层分局并入街道综合执法局后，存在监管职能和监管力量不匹配现象，基层市场监管执法力量，没有结合职能得到有效的补充，“人少事多，权小责大”的问题仍然十分突出，再加上基层执法人员知识储备与执法条线的多样性不匹配，带来了巨大的风险和隐患。

（二）执法独立性得不到保证

市场监管部门应加强营造良好的营商环境，是其工作应尽的责任。当前基层市场监管机构为服务地方经济建设发挥了重要的作用，取得了长足的成效。但部分地方领导心中还存在“官本位”思想，希望市场监管部门作为本地区的行政部门能为政府分忧解难，往往会忽视依法行政的要求，当政府重点项目和重点企业存在违法行为时，认为市场监管部门依法处理会给地方经济抹黑。因此，能否顶住不办人情案，成为市场监管干部党性修养和领导艺术的重要指标。进则存在履职风险，退则出现职务危机，左右为难、举步维艰，可能是部门市场监管干部的真实心态。

（三）体制改革不彻底

当前，在全国各个地方，由于机构设置存在不同，因此，基层执法机构存在复杂多样化等特点，机构数量和名称等方面不统一，使得市场监管模式缺乏统一性。地方政府在改革过程中缺乏统一、规范、明确的改革纲领指引，主要是因为原先市场监管在改革的时候采用了自下而上的方式，使得各地部门管理模式出现了比较明显的差异情况。改革后，监管、服务、执法仍然藕断丝连，市场监管工作受地方政府经济发展等要求限制，执法缺乏独立性。同时，前一阶段的改革是一个机械的合并，而未进行人员、职能乃至文化的融合。在改革中，工作职责边界不明。改革方案未就区局、街道和各分局的工作职责做出明确规定，工作关系、办事流程、办案程序、跨部门联合执法等，未以“三定方案”的形式加以确定。诸如人才调配补充、职级晋升交流等与分局下沉人员切身利益息息相关的内容也未能明确细化，造成人员思想波动较大。分局工作受多头管理，人员受多重考核，部分同志感觉工作低人一等，缺少工作的自豪感和自信心；还有部分同志多年从事基层监管工作，认为改革限制人员流动，日复一日工作却晋升、交流无望，与自身成长进步等配套保障政策又未明确跟上，士气低落。工作层面存在上下对接难的问题，发展晋升途径也受限，同时也给服务市场主体和人民群众带来诸多不便。

（四）法律体系不健全

基层市场监管执法工作面广、量大，大量工作需要直面民众和企业，但其行政执法机构的性质决定履职时必须有法可依且有法必依，因此在具体问题的处理上必须合法合理、程序正当，以依法行政、规范行政、提高行政效率为目标。虽然市场监管法律体系建设为推动统一的市场监管体系、全方位的市场监管工作做出了巨大贡献，但距离实现全面依法治国的总体目标，还有一段路要走。一是法律体系思路未能厘清，如特种设备、反垄断等监管还游离于市场监管条线体系之外；二是部分法律法规比较陈旧，难以适应改革发展需要和新形势下市场监管工作的要求，部分法律已不适用于现如今的实际情况；三是机构职能整合后，现行法律法规之间缺乏互联互通，需要加快协调好法律法规之间的关系；四是对于市场监管部门来说，职责边界到底在哪里还需要进一步明确；五是市场监管法律体系的划分不仅影响相关制度的定位，也会对相关制度的功能造成影响，但目前其逻辑板块的划分还缺乏科学性；六是新经济、新业态的发展给立法工作带来新挑战，部分制度存在空白，法律制度体系还不够完整。

（五）市场监管机构人员专业素质有待提升

行政执法人员在融合过程中，面临着思想认识改变，履职角色转变及办案方法改变等问题，基层市场监管部门需为行政执法管理体制中人员配置问题进行商讨，这些行为的规范和转变对行政执法工作起到关键作用。商事制度改革后，许多事前审批的许可转变成了事后审批，如：某市场监管管理局的工商注册登记职能逐渐被弱化，与之相对应地是更多地涉及民生领域的食品药品安全、特种设备安全等方面的案件越来越多，这就要求现在的市场监管部门行政执法工作需要复合型、专业化的执法人员，执法人员不但需要全面掌握、灵活运用相关法律法规，还要时刻关注国家、省、市相关政策。

三、基层市场监管行政执法改革策略

（一）健全执法队伍建设，充实市场监管专业执法力量

基层市场监管行政执法进行改革以后，基层市场监管虽然进行了人员的合并，但是由于职能的不断扩大，地方政府一再减编，执法力量无法得到充足保证。“人少事多”是基层面临的现实又无奈的问题。且专业型执法人员更加匮乏，基层分局执法人员的工作压力非常大。执法力量下沉镇街道以后，虽然编制依然在区局，但是工作的范围被扩大到街道的其他综合事务，执法人员负担较大。面对这种现状，各级编办要制定完善且高效的用人制度，并科学合理利用现有的行政和事业编制资源，加强编外人员的资源整合，实行编制分类管理、人员统筹使用。根据“进编出编”动态情况，及时调整基层市场监管执法人员编制，确保编制资源充足。建立相适应的考核激励机制，激发执法热情，激励担当作为。组织部门可通过公务员招录、事业单位招考、社会化用工补充等手段来维持一定的招录名额，使青年干部储备数量可以得到动态稳定。同时，可以灵活通过商调公务员、全区选调等方式将具有执法工作经验、法律专业的专业人员充实到基层市场监管的执法队伍中，以此在数量上和专业上双向保障市场监管执法队伍的力量和素养，确保市场监管执法效能的提升。基层市场监管局要合理调配现有执法人员，及时疏通工作流程，加快执法业务知识更新，提高基层适应新形势能力及整体战斗能力。

（二）发挥立法工作的引领和保障作用

基层市场监管行政执法改革离不开法律法规支撑，要以程序性保障立法工作的有效性、科学性、实用性。并坚持问题导向和科学立法，广泛听取并充分吸收市场监管对象，包括企业、商会、消费者、市场监管部门、媒体公众等各方意见建议。加强与市场监管、法律法规、社会治理、改革研究等领域专家学者的沟通和学习，让他们参与到市场监管立法工作中来，放眼未来，做好对市场监管法律体系的研究与规划工作，以此拓展工作的广度和深度。以系统性确保法律体系的完整性、前瞻性。汇总、梳理和解析目前市场监管现行法律法规，深入了解市场监管现状，要认真答好“什么是市场监管、为什么要进行市场监管、市场到底应该怎么监管”等问题。围绕新形势下的市场监管工作，进一步厘清职责边界、确立核心目标、明确重点任务、完善关键制度。通过科学和深入的研究，以建立“公平、安全、发展”的市场监管体系为目标，推进市场监管业务的有效融合、完善市场监管的法制建设。

（三）推进整体改革，提升市场监管执法效能

市场监管体制改革过程中，其所涉及的范围比较广，需要运用整体性的思维去推进改革，充分吸纳各个单位、部门的力量来有效提升改革后的执法效能。要加强区级监管部门会议制度，制定信息互通共享机制，规范信息共享、案件报送、案件移送等流程，健全行政执法和刑事司法相关制度，利用互联网做好线上移送、受理、立案、监督等相关工作。通过诚信档案、失信惩戒、制定黑名单等手段，保障执法信息和社会信息技术数据实现有效的共享和共用。统筹执法力量逐步推广“一站式”执法，有效融合各条线的执法文书、执法程序、执法依据、执法证种类，提升执法融合效率。

另外，机构编制部门也要发挥引领作用，妥善处理改革中出现的问题；司法部门要对行政执法监督重视起来；综合行政执法部门要做好综合行政执法工作的业务指导、协调考核及日常监督；组织、人社部门要在监督指导上发力，对执法队伍进行有效管理。通过薪酬激励、关心关爱等创新制度，完善执法队伍管理制度，统筹预算安排，为综合执法提供充足的必需经费。区市场监管局要加强上下双向联动，对上及时请示，对下跟踪指导，划分和厘清下放职权，为改革顺利实施提供坚定保障；镇（街道）还要不断加强与监管部门的沟通交流，加强资源统筹和执法力量，尽快实现从人员到业务的实质整合，提高行政执法能力。

（四）建立市场监管执法人员管理制度

部分基层市场监管部门内部存在“散、乱、盲”的问题。这是源于内部管理制度还不够完善，需要建立一套科学完备的管理制度，严格管理执法人员，激发队伍的内生动力，确保执法效能稳步提升。一是要出台市场监管执法人员的行为准则，规范执法人员日常行为和执法程序，强化执法人员作风纪律。制定执法人员轮岗交流管理制度，加强对执法人员岗位轮换力度，使执法人员得到多岗位历练。拓宽执法人员晋升渠道，搭建执法人员业务比拼、业务展示舞台，提高年轻执法人员的素质，丰富其岗位经历。二是要充分用好执法机关“三项机制”“要培养和输送优秀的人才，必须在基层锻炼成长，不管是食品药械还是特种设备监管，只有在本岗位上实实在在做点事，认认真真做点事，从事监督检查、办案、处理投诉举报、写文书写体会，虚心讨教，积累经验教训，吃过亏摔过跤，自然就会出人才。”通过建立市场监管执法工作激励和能上能下机制，按“能者上，平者让，庸者下，劣者汰”提拔干部，鼓励执法人员积极担当作为，履职尽责，提高执法工作积极性。制定向基层倾斜的选任机制，将具有基层综合执法工作经历作为干部职务职级晋升的硬性条件，提高基层执法人员的待遇，增强基层执法的工作激情，让干部愿意往基层去，让基层留住人。三是完善绩效考核机制。按照权责一致的原则，建立健全行政执法监督制度，推行行政执法责任制度和评议考核制度。确保绩效评估体系的科学性和有效性，促使执法人员依法行使职权，坚持严格规范公正文明执法，进一步规范执法工作。推行行政指导和人性化执法，坚持行政执法和管理服务相结合、处罚与教育相结合。

（五）加强提高行政执法人员专业水平和素质

首先，完善执法人员培训制度与培养机制。基层市场监管部门需要围绕国家法律法规制定人员培训、职能转变等方面措施，推进基层市场监管规范化建设，积极探索市场监管综合行政执法队伍职业化建设路径，积极推进执法队伍法制化工作流程，推动工作方式方法的转变。其次，建立执法人员问责和容错机制。市场监管部门应该加强市场监管内部监督机制，健全监管人员考核机制，突出执法人员责任落实制度，严格执行行政人员问责规范，建立执法人员奖惩措施等。为了确保市场监管行政执法的工作质量和效率，建立健全市场监督管行政执法工作的社会监督机制，在执法过程中，充分保护执法人员的案件查办的独立性，并积极做好公开市场监管执法信息的公开工作，同时对故意违法，严重破坏行政执法公正性，要严格追究责任，切实保障和提高行政执法工作质量。同时，对于基层市场监管执法人员办案执法任务重等特征，政府相关部门应积极研究建立执法人员问责、免责工作清单等执法办案容错纠错机制，提高基层执法人员的积极性和主动性。

四、结语

综上所述，基层市场监管不仅与整个市场健康有序地运转有直接关系，同时监管行政执法更是保障市场健康有序发展的手段。因此，一定要对基层市场监管行政执法改革重视起来，不断探索执法改革中存在的问题，并及时采取应对措施，加强优化执法队伍机构，在行政执法过程中遵循科学信息化建设，促进市场行政执法工作实施的常态化和全员化。同时，在现行的改革框架中，必须认识到市场监管本身就是一支综合执法队伍，要确保市场监管的相对独立性，保障专业执法，确保社会经济持续、稳定、健康发展。