关于法定机构发展模式的初步思考

●王宪伟 段磊

（作者单位：山东省行政管理科学研究所）

近年来，随着简政放权、“放管服”改革不断深化，机构编制资源供需矛盾不断趋紧、新业态层出不穷，对公共服务供给提出了更高要求。在这一背景下，法定机构模式重新走上前台，越来越受到地方的重视，通过不断变化的形式日益成为重要政策工具。但作为新生事物，加强对法定机构模式的研究，探索如何在现行机构编制管理制度框架下高效应用，有着重要的现实意义。

一、法定机构模式的背景

（一）法定机构的涵义

19世纪以来，一些高度适应市场化需求、具有较强专业性且政府部门不便履行的新型职能应运而生。20世纪后期，西方国家经济发展陷入“困境”，欧美部分国家探索将原主要从事职能履行、公益服务和部分履行监管职能、市场经营行为的部门转设，称之为法定机构或执行机构。20世纪90年代以来，以法定机构模式来提供公共服务的领域不断增加，涵盖了电力能源、通信、生态环保、邮政民航运输、证券期货等诸多行业领域。从国外发展看，法定机构一般可以定义为依法赋权承担相关公共管理或公共服务职能、具有独立法人地位、运行方式灵活自主、不纳入政府机构序列和公务员管理体系、不以盈利为目的机构。

（二）国（境）外发展历程

法定机构名称各有不同，如英国称为“执行机构”，美国称为“独立管制机构”，日本称为“独立行政法人”，新加坡和中国香港使用“法定机构”。从发展历程看，英国在19世纪30年代开始确立执行机构制度，根据法律、国王的特许权设立并以新设机构名义执行任务。1988年推行的“下一步行动方案”进一步明确了其职能定位。美国提供公共服务的诸多独立管制机构同样不在联邦行政部门序列，最大特点在于集立法、司法、行政三权于一身。日本制定了专门法律《独立行政法人通则法》，提出独立行政法人享有较大自主权、引入市场原理、强调绩效、监事制度等。新加坡法定机构位势最高，实行董事会—管理团队—辅助人员三层框架式治理结构。中国香港20世纪80年代引入法定机构模式，根据香港诸多法律的个别条例成立并受相应监管，一个法定机构对应一个条例，实行类似企业法人的管理架构。

（三）国内的实践探索

海南省：1993年4月，海南省政府率先启动改革试点，推进决策、执行分离，成立了国内首个法定机构——海南洋浦经济开发区管理局。

深圳市：2008年6月，市政府批准成立第一个法定机构——市城市规划发展研究中心。2010年9月，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，成为全国首家区域治理型法定机构，作为市政府直属派出机构。

广东省：2012年以来，佛山市顺德区陆续成立社会创新中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心、文化艺术发展中心、城市更新发展中心等5个法定机构。2021年，珠海市设立珠海市轨道交通局，不列入行政机构序列，具有独立法人地位。

青岛市：2015年7月，在蓝谷高新区试点法定机构制度，成为长江以北第一家法定机构蓝谷管理局，随后将国际邮轮港纳入试点范围。

上海市：2016年6月，浦东新区人大常委会通过《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》。同年8月，上海陆家嘴金融城发展局成立，作为国有独资公司注册的企业法人，在全国率先实施“业界共治+法定机构”公共治理架构。

（四）法定机构的特点

法定机构模式是西方国家探索出来的一种组织运行机制，在限制政府无序扩张、降低行政成本、提升施政效率方面有一定的应用价值。其特点可归纳为以下五点：一是出身法定。每一个法定机构均对应一部法规（一法一机构），赋予相关职能和权限；二是相对独立。具有独立法人资格，依法自主履行职能，独立承担法律责任，不受政府部门或其他类似机构的干预；三是职能清晰。承担公共管理、提供公共服务等职能较为清楚，不易扯皮；四是资金多元。运行费用接受政府资金或者通过对外提供服务获得，也可以通过市场竞争取得；五是机制灵活。用人机制和薪酬分配机制可根据市场需求灵活设置，也可以依工作需要设置人员岗位、设定聘用条件、自主招聘人员、确定人员薪酬等。

二、推行法定机构模式存在的障碍

法定机构是舶来品，它的出现增加了公共机构履职的选择面，某种程度上也影响了原有公共服务提供方式的格局，但在现行制度框架下推广运行，仍存在一些障碍和问题。

（一）时间效益不够突出

法定机构成立需要履行一定的立法程序，但立法过程中进行的论证和听证环节等需要大量时间成本。目前我国以“一法多机构”的集中立法为主，新加坡和香港特别行政区作为国内法定机构试点的主要参考对象，其倾向于分散立法的法定机构模式，在现行立法体制下可能存在时效性不高、效益不突出等问题。

（二）履职能力不够强

从法定机构模式在国内部分省份试点来看，履行法律规定的职责方面能力存在不足，行政化倾向仍然较重，容易受到政府部门或多或少、正式或非正式的影响，对政府的依托甚至依赖的表现较为明显。比如，某市一个管理局，在原政府派出机构的基础上组建，但仍然存在“隐形”机构规格、行政级别，负责管理大量行政性事务甚至社会性事务，主要负责人的任免仍然按照组织部门传统方式进行。

（三）管理制度不够清晰

法定机构由管理层和员工层组成，管理层不实行聘任制，导致机关事业单位人事管理办法和市场化聘任制管理制度并行，员工层“老人”和“新人”共存的局面。比如，某管理局40%的工作人员来自行政部门，改革初明确给予他们一年的过渡期，在此期间可以选择回原机关单位安置，但选择留下的人需要办理公务员出编手续，不同的管理方式，不同的人员身份之间往往产生冲突，制造矛盾，无形中增加管理成本。

（四）职责划分不够细化

法定机构通过立法形式承担相应的公共管理和服务职责，但没有分类明确并以清单形式列举与政府相关部门的权责关系。作为新生事物，各部门之间、部门与法定机构之间的关系尚未理顺，界限尚未厘清，客观上对法定机构模式的推广应用产生障碍。比如，某省航道局在进行法定机构试点改革时欲保留工作人员参公身份，但主管部门与新成立法定机构之间职责未完全厘清，人员身份又存在差异，导致改革试点受阻。

（五）监管体系不够完善

法定机构成立后，部分法定机构存在资源被滥用、误用、低效使用等情况，显现出监管体系不健全的问题。政府部门对如何监管法定机构，监管标准如何制定、监管时效如何确定等尚没有出台明确的规定。

三、法定机构模式进一步应用的意见建议

法定机构模式引入多年，各地经过一系列的探索学习、实践磨合，在原有的组织模式基础上进行了创造性应用，但从深化行政管理改革角度而言，在诸多方面仍需健全完善。

（一）法定机构模式作为赋予地方更多自主权的探索形式需进一步明确机构设置相关标准

十九大报告提出，统筹考虑各类机构设置，赋予省级及以下政府更多自主权。近年来，法定机构模式灵活设置机构、理顺政府与市场关系的表现形式受到地方普遍欢迎。虽然地方是立足于事业发展和工作需要，通过地方立法或规章等形式设立相应机构，但往往具有“趋利性”“惯性膨胀”的特性，规格往往就高不就低、人员嫌少不嫌多。在推行法定机构模式应用过程中，必须按照规定权限探索，不得通过立法脱离原有机构编制管理流程。此外，法定机构资金虽然来源多样，在形式上让地方政府以购买服务的形式实现了“养人养机构”向“养事”的重大转变，但从实践情况看，政府财政资金仍然是法定机构的重要支撑，在监管不到位的情况下极易形成已被清理多次但屡屡死灰复燃，带着“官帽子”的行业组织或机构。因此，在2012年机构编制总量锁定，地方的机构设置需求只增不减的前提下，应出台相关政策规定，明确法定机构模式的定位，限定可探索的规模，明确人、财、物等组成要素的标准，公布相关领域的正面清单或“负面清单”，尤其要严格限制成立类似党政工作部门的法定机构，对于已经设立、名称为局的机构，应当规范其名称，从称谓上不能与列入机构序列的党政机构相对应。

（二）法定机构模式应用于开发区（功能区）改革需进一步优化提升

法定机构管理模式灵活的机制设定和对新经济发展规律的适应能力，在颠覆、“换场”、迭代的新经济大趋势下，符合开发区聚焦主责主业、回归市场本位、全力发展经济的要求，也成为打破目前普遍采取传统的行政管理体制方式的重要形式。但法定机构具有的市场化机制、全员聘任制、不定机构规格、企业化改革等特点，在增加了政府运作的灵活度，为一些不便于在政府体制内执行的任务和较商业化的服务提供便捷途径的同时，导致对财政供养人员的控制力度有所减弱，实名制管理效能降低，相对独立的选人用人机制造成人员成分复杂、流动性固化、缺少外部激励等问题。因此，开发区（功能区）改革，若考虑运用法定机构管理模式，必须要在轻型化运作、岗位设置、用人和激励制度、外部监督等方面实行“一条链”改革，制定完善可操作性强的改革配套制度，如明确哪些职能转移到法定机构、外部监事如何独立运作、人员流动性如何化解等，总体运作模式应向“国企式”运营转变，逐步自力更生、自负盈亏。若继续适用政府派出机构管理方式，则实行“优化式”改革。比如，可在招商领域通过市场化招聘方式组建招商队伍或建立专业化招商机构作为法定机构，在限定职能范围或权限内签订招商合同，可以建立效率优先、机制灵活、薪酬不限的绩效考核和激励机制，提升招商成效。再如，可针对智能科技、生命健康、大数据等新兴产业成立产业创新促进中心等法定机构，赋予其负责特定产业的规划研究、战略制定、资源链接和企业服务等职能，激发发展活力，推动各类开发区（功能区）高质量发展。

（三）法定机构模式作为事业单位改革的创新方式需进一步探索完善

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，各地积极发挥主观能动性，探索打破传统模式中以机构规格、人员编制、行政级别优先的事业单位管理方式，全部或主要承担行政职能的事业单位行政职能收归机关后，在处置出现的机关人员超编、职责任务大幅增加、专业人员力量不足等问题时，运用法定机构模式成为很多地方的选择。

若在事业单位改革中运用法定机构模式，应该分层次分类别规范化推进，如对机构改革前实际履行具有一定权力指征，且为社会大众提供公共服务的组织，以及主要从事公益服务且亟需整合资源、完善法人治理结构的事业单位，可按照法定机构模式运作，本着“依法授权先行试点、逐步有序推开”的递进原则，发挥法定机构职责法定优势，依法规范政府职能和行政行为，完善事业单位的职能履行方式，改变政府大包大揽的“全能政府”定位。对注册为事业法人的“四不像”类法定机构，也应该根据其运行情况，逐步加以规范，待条件成熟时，可注册为企业法人，参与市场竞争。对职能弱化、赋予职能消失、工作任务不饱满的，应按程序予以撤销。

（四）法定机构模式对机构编制、干部人事制度管理的冲击需进一步加强监管

机构编制部门对机构编制资源拥有专属管理权，是一项排他性权力，这样的制度安排避免了政出多门和机构编制无序增长。法定机构模式在各地兴起，也给机构编制管理提出了一大课题。一是加强审慎包容监管。面对百年未有之大变局，在社会主要矛盾发生变化的前提下，始终将人民群众的根本需求放在第一位是必要的、根本性的。法定机构作为新生事物，在公共服务供给方面提供了新的选择方式，对其监管更要审慎包容，在法定机构成立之初，应相应明确监管机构，履行监管职能。但对于包装着法定机构的“外衣”，实质上变相设立机构、提升机构规格、乱收费、乱发福利补贴、变相增加人员的行为要坚决予以查处和打击。二是探索明确法定机构的审批设置程序。《民法典》第九十七条明确：有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，就具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。《民法典》的规定将法定机构和机关并列，作为特别法人，定义了其法律地位。但从机构编制管理角度而言，党政机关的设立需要履行动议、论证、审议决定、组织实施的程序，法定机构目前尚未纳入机构编制管理，实行的是人大或政府授权的形式，建议下一步法定机构的设立应经过机构编制部门的动议、论证程序，在充分调研和科学分析其承担的公共管理职能或提供公共服务职责的基础上，由机构编制部门提交人大履行立法程序设立，并赋予其相关职能后按规定进行法人登记。三是加强政策宣传引导。通过《条例》的督查、宣传机构编制纪律等方式，督促机构编制部门外相关部门逐步改变“逢事必设”“有事先设”的机构设置观念，紧扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”的原则，习惯并接受“一对多、多对一”的体制，实现不拼编制拼改革、不建机构建机制、不增规格增协同，更多地以思维创新、机制创新推动增效提质、管理服务升级。