农村生活垃圾分类为何难以落地？——基于政策执行视角的分析

曲延春，赵广健

（山东师范大学公共管理学院，山东济南 250014）

一、问题提出与相关研究

近些年来，我国农村地区经济社会快速发展，无论是农村居民的收入水平还是生活水平都不断提升，但是与之形成鲜明对比的是农村生态环境问题日益突出，部分农村地区生态环境恶化严重。2018年，我国农村生活垃圾产生量约为1.647 亿吨，其中近1/4 的生活垃圾没有得到收集和处理，只有48.91%的生活垃圾进行了无害化处理。[1]未经处理的垃圾随意丢弃，极大地污染了自然环境，这种情况使得农村人居环境难以从根本上得到改善。因此，要实现农村生态环境质量的好转，就必须从源头上减量，推动农村生活垃圾分类无疑是一个重要途径。对于垃圾分类工作，习近平总书记不仅高度重视，而且多次深入基层了解工作开展的具体情况，并指出：“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。”[2]这为我们进一步做好农村生活垃圾分类治理工作指明了基本方向。事实上，我国早已有部分地区开展了垃圾分类治理工作。例如，浙江永康端头村是全国较早开展垃圾分类治理的村庄之一，该村近150户、人口400人左右，在实施垃圾分类之后，垃圾清运量快速降低。该村以改善人居环境为突破口，用了三年时间，通过垃圾分类，到2019年，该村日均外运垃圾量不超过15公斤，平均24天外运一次。[3]推动农村生活垃圾分类治理，不仅是满足农民对美好生活向往的重要途径，而且是生态环境保护的重要内容，不但可以从源头上减少生活垃圾、提高资源利用率，同时也是改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村、实现乡村生态振兴的关键措施，对于国家乡村振兴战略的推进有着重要意义。

近年来，为了推动农村生活垃圾分类治理，中央和地方政府先后出台了一系列政策措施。在全国层面上，近几年的中央一号文件均对农村生活垃圾分类提出了明确要求。如2020年中央一号文件明确提出，要扎实搞好农村人居环境整治，全面推进农村生活垃圾治理，开展就地分类、源头减量试点。2021年中央一号文件进一步明确指出，健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用。2022年中央一号文件又提出，推进生活垃圾源头分类减量，加强村庄有机废弃物综合处置利用设施建设，推进就地利用处理。除此之外，2018年6月发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》也明确提出，推进农村生活垃圾就地分类、资源化利用和处理，建立农村有机废弃物收集、转化、利用网络体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也指出，开展农村人居环境整治提升行动，稳步解决“垃圾围村”和乡村黑臭水体等突出环境问题，推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用。在地方层面上，各地方也不断探寻适合本地区的农村生活垃圾分类办法。例如，2018年2月浙江省发布《农村生活垃圾分类管理规范》，成为我国首个农村生活垃圾分类省级地方标准。浙江省金华市于2018年出台了《金华市农村生活垃圾分类管理条例》，这是全国首个市级农村生活垃圾分类的地方性法规。2020年7月河北省通过了《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》。广东省于2020年11月出台了修订后的《广东省城乡生活垃圾管理条例》，对农村生活垃圾分类工作作出了明确部署。总而言之，“我国初步形成了符合国情且较为完善的垃圾分类政策制度体系”[4]。但是，这只是制度体系的初步形成。在实践层面，农村生活垃圾分类基本上难以落地，从全国来看，农村生活垃圾分类“当前仍处在探索起步阶段，大部分农村尚未推行生活垃圾分类机制。对已经开展农村生活垃圾分类的村庄来说，当前依然存在着形式化严重”[5]等问题。

那么，为什么农村生活垃圾分类难以落地，学界也从多个维度进行了研究，主要包括：一是基于垃圾分类政策本身维度的研究。丁波认为，农村生活垃圾分类作为嵌入乡村社会的外部行为规范,会产生农村生活垃圾分类的嵌入性治理困境。[6]韩泽东等认为，分类收运模式会对基层管理执行人员的管理效率、农村居民分类投放垃圾的正确率及其对垃圾分类工作的接受度造成影响。[7]二是基于农户个体维度的研究。随着治理水平的提高和对环境治理复杂性的认识，部分学者也着眼于从微观层面探究农户参与意愿与参与行为对垃圾分类的影响。如张书赫、王成军认为，农村生活垃圾分类的主要障碍是农户参与意向不高、参与意向与行为相背离。[8]伊庆山认为，农村主体性缺失、农民公共性不足等困境严重制约了农村生活垃圾分类工作。[9]贾亚娟、赵敏娟认为，农村生活垃圾分类治理不能仅仅自上而下、简单地制定模式和规范，而是必须尊重农户偏好，探究科学合理的分类模式。[10]徐林等认为，居民感知到的政策有效性越高，其参与垃圾分类的程度也越高。[11]三是基于外部因素维度的研究。农村生活垃圾分类不仅受到农村居民个体因素的影响，还受到外部各种因素的综合影响。孟小燕认为，居民垃圾分类行为受到主观因素和外部因素的影响，且外部因素的综合影响远远大于个体主观因素，外部条件因素的综合影响是个体主观因素的近2倍。[12]姜利娜、赵霞通过对京津冀三省市的调研也认为，制度环境的好坏会影响村民进行生活垃圾分类的意愿。[13]王瑛等认为，环境认知、环境技能、经济激励影响了农户生活垃圾分类行为。[14]唐林等认为，环境规制和环境认知对农户参与村庄环境治理产生影响。[15]

综合来看，对于农村生活垃圾分类治理的困境，学界从不同维度进行了深入研究，并取得了较好成果，为本文研究提供了一定的基础。但当前研究也存在明显不足，除少部分学者认识到政策因素对垃圾分类的影响外，学界还缺乏从政策执行角度对农村生活垃圾分类困境的探讨。“政策执行是政策过程十分重要的环节，是政策目标实现的保证。”[16]任何政策的制定，最终目标都是确保顺利实施。并且，政策执行不仅是政策能否落地的关键所在，而且是检验政策内容是否科学、是否可行的主要方式。因而，政策执行对于政策而言至关重要。鉴于此，本文拟基于政策执行视角剖析农村生活垃圾分类在实践中难以落地的原因，并探讨农村生活垃圾分类治理的现实路径。

二、农村生活垃圾分类政策的执行之困

农村生活垃圾分类是指通过对村庄内部产生的生活垃圾进行分类回收与处理，从而达到农村生活垃圾减量、资源利用效率提高以及农村生态环境改善的治理活动。农村生活垃圾分类政策的制定只是分类的前提，相关政策能否落地关键看执行。同时，农村生活垃圾分类仅仅依靠村民的自觉性往往也是很难实现的，更需要发挥政策的引领作用。一方面，垃圾分类政策供给状况与政策可操作性高低将会直接影响垃圾分类工作的进行；另一方面，政策能否成功落地也受到各地方政策环境的影响。学界对于政策执行的内涵以及相关理论已有较多研究，本文不再赘述。从政策执行视角来看，农村生活垃圾分类政策之所以难以落地，主要原因在于：

（一）政策供给不足直接限制了农村生活垃圾分类政策的执行

政策执行首先要有足够的政策资源，而政策资源主要取决于政策供给情况。当前我国关于农村生活垃圾分类的专门政策法规寥寥可数，现有涉及农村生活垃圾分类的政策文件也难以有效适用于当前农村生活垃圾分类的现实。尽管我国近些年发布了大量关于生活垃圾分类的政策文件，部分省市也出台了不少地方分类政策，但是相较于西方发达国家，我国现有政策仍供给不足。整体上来看，相关政策法规仍然比较零散，规范化、体系化的政策法规亟待健全。例如，有学者汇总我国自2006年“十一五”规划开始到2017年12月所出台的有关农村生活垃圾治理的政策，共收集综合性的政策与专门化的政策68 份，其中综合性的政策占比达到95.59%，而专门性的政策却只有4.41%。[17]这在一定程度上体现了我国农村生活垃圾分类政策的缺失。另外，相关的配套政策也存在供给不足的问题。就当前开展垃圾分类工作的省市来看，虽然有部分省市已经取得了较好的成果，但是没有哪个地区的农村生活垃圾分类工作能达到预期效果，这很大程度上是因为现有的垃圾分类奖惩、激励政策不够系统，责任机制不够健全造成的。由于各地实际情况不同，国家尚未制定统一的奖惩、激励政策，相关配套政策主要由各地政府结合本地实际情况制定。虽然有部分地方制定了较为明确的激励、奖惩政策，但也存在考核不明确、监管不完善以及部门责任不清晰、职责交叉等问题，使得政策形同虚设，直接导致农村生活垃圾分类治理工作难以持续有效地进行。

（二）政策可操作性低阻碍了农村生活垃圾分类政策执行

农村生活垃圾分类政策的实施，一定程度上促进了农村人居环境的改善。但是，目前政策推进时仍然存在参与度不高的问题，造成这种现象的重要原因是政策可操作性低。目前各地级市颁布的垃圾分类政策中，大部分政策是总领性的，针对性不强，对于垃圾投放的标准要求过高，不易操作。大多数农村开展垃圾分类工作时没有考虑到农村地区的特殊性，并未考虑农民的生产生活习惯，很多地方仍然参照城市垃圾分类标准，使得农村生活垃圾分类工作进展缓慢。在部分城市中，垃圾分类实施效果尚不理想。以天津市为例，天津市要求到2020年底城市建成区生活垃圾分类覆盖率达到100%，市民生活垃圾分类参与率达到80%以上，但是调研发现将生活垃圾分类处理的居民不足60%。[18]在基础设施相对较好的城市尚且达不到这个设定的目标，在农村实现类似的目标更是难上加难。同时，相关政策制定时未考虑当地实际情况，分类标准不明确也影响了垃圾分类。“在国家标准层级中，目前我国只有一项国家标准支撑农村生活垃圾分类工作，地方标准呈现出的特点是大部分标准仅仅针对垃圾分类闭环体系中的某一环节。”[19]目前，汇集2011—2019年省级垃圾分类标准共20项，其中“涉及农村生活垃圾分类处理体系的仅8项，且大部分省份缺乏完整的分类标准”[20]。农村生活垃圾分类标准缺失、分类标准不明确，难以满足农村生活垃圾减量化、资源化的需求，极大影响了政策的可操作性，进而影响了农村生活垃圾分类治理。

（三）政府支持力度不足影响了农村生活垃圾分类政策执行

过去我国对于农村环境治理重视程度不够。以环境治理的基础设施建设投资为例，根据《中国环境统计年鉴2020》相关数据计算，自2010年至2017年我国城镇环境基础设施建设投资占我国环境治理投资总额的比重分别为68.07%、64.05%、61.34%、57.79%、57.06%、56.17%、58.69%、63.79%①数据来源：根据《中国环境统计年鉴2020》整理。。可以看出，我国环境基础设施建设投资城乡分配不均，城市投资比重明显超过农村。在这种环境下，农村生活垃圾处理长期被忽视，农村环境基础设施投入力度远远低于城市，造成用于垃圾回收的基础设施数量较少且分布不均匀等问题，使得我国在推动农村生活垃圾分类治理之初就必须进行大量的投入。当前，资金和设施投入问题仍是农村生活垃圾分类治理需要首先解决的问题。一方面，是因为目前农村生活垃圾分类治理的资金主要由政府财政支持，社会资金参与度较低。实际上，政府给予的资金远远不足以支撑这项工作，有些地区仅仅将资金用于一些试点地区，更多的地区还未曾进行垃圾分类。即使这些地区已经投放了部分用于生活垃圾分类的设施，但是后续设备的运营、维修经费也难以保证，不能满足农村长效保洁所需。另一方面，是因为农村生活垃圾分类配套设施不完善。当前农村地区常见的垃圾分类设备主要是绿色垃圾桶或大垃圾箱，基础设施简陋且数量有限，很少有专门的分类垃圾桶、分类回收车与其他分类设施，使得农村生活垃圾分类工作推进极其缓慢。此外，大多数地区除了缺乏基础设施外，还缺少专业的管理维护人员。因此，基础设施的不足和管理人员的匮乏很大程度上阻碍了农村生活垃圾分类，限制了农村人居环境的改善和乡村生态振兴。

（四）政策环境欠佳制约了农村生活垃圾分类政策的执行

当前我国农村生活垃圾分类治理工作进展缓慢，很大程度上是因为政策环境欠佳造成的。任何一项政策的执行都要受到地方政治、经济、社会环境的影响，垃圾分类政策发挥实际效用的情况与各地方的政策环境有着密切的联系。一个良好的政策执行环境将会推动垃圾分类工作的进行，督促政策执行者理解掌握政策，并进一步实施落实政策，同时也会激发目标群体参与垃圾分类的主动性。一方面，政策在政策执行者的推动下，能够使目标群体了解政策内容，进而实践政策内容。在农村生活垃圾分类工作中，因为农村人口受教育水平偏低，不能正确、全面理解垃圾分类的重要性和意义，政策执行者必须承担起应尽的责任，帮助村民了解政策内容，进而实践政策内容。但在实际情况中，村干部作为政策的主要执行者没有承担起应有的责任，往往将政策生搬硬套，毫不考虑村民的利益是否受损，且迫于上级政府的压力，急于追求成果。“强制手段能够更广泛地推进垃圾分类，但若运用不当也会引发民众的反感，反而会制约垃圾分类的推广进程。”[21]部分村干部并未将垃圾分类治理作为促进乡村振兴和农村经济社会发展的长期工作看待，未能制定合理的方案推动垃圾分类治理，没有让村民感受到切切实实的参与感，导致村民的参与积极性下降。另一方面，农村生活垃圾分类治理主要实践地点是村庄内部，村民并未认识到垃圾分类的重要性，也未能养成良好的生活习惯，生活垃圾混合丢弃已经成为常态。这是因为我国农村生活垃圾治理起步晚，农村居民几乎没有主动将生活垃圾进行分类的意识。同时，村庄内部相应的制度规范也没有明确建立，这就使得村民缺乏动力去进行垃圾分类。政策环境欠佳导致垃圾分类治理在各地都遇到了不同程度上的困难。

三、农村生活垃圾分类政策落地的路径选择

当前，在农村生活垃圾分类工作推进过程中，政策供给不足、政策可操作性低、政策支持力度不足、政策环境欠佳等问题已经严重影响了农村生活垃圾分类工作的进行。针对上述我国农村生活垃圾分类存在的诸多问题，应结合农村实际情况，因地制宜地推进垃圾分类。

（一）加强政策供给是农村生活垃圾分类政策执行的根本所在

要立足实际情况，加强政策供给。首先，应完善政策体系。进一步健全相关政策，明晰政策目标，建立一套指导性强、规范明确、奖罚分明的政策体系，提高垃圾分类政策执行效率，以更好地实现政策目标。同时，由于农村生活垃圾分类涉及多部门、多主体之间的职责分配，因此应完善农村生活垃圾分类治理法律制度，明确垃圾分类治理过程中各方应该承担的责任与义务，形成整体性治理的合力。同时，应通过必要的法律手段干预和指导农村生活垃圾分类，以确保垃圾分类治理政策的高效推进与落实。其次，要健全责任机制。明确规定政府、村委会、居民等不同主体的职能职责，生活垃圾的日常保洁、清运等要有专人承担，农村生活垃圾分类治理的具体工作状况也要列入地方各级领导干部考核，防止垃圾分类政策执行中的形式主义、运动式治理以及象征性执行，以确保农村生活垃圾分类工作的有效开展。再次，应完善奖惩、激励政策。垃圾分类奖惩、激励政策能够增强农民参与垃圾分类的积极性，不仅能够直接促进垃圾分类工作的高效开展，而且能够培塑农村环境治理的良好氛围。最后，应完善监督机制。政策能否发挥作用关键在于是否具有相应的监督机制。当前“以政府为主体的监督模式存在成本高、执行难的困境，因此，应发挥社会力量，鼓励公众参与，构建以公众、社会组织、媒体、社会机构等为主体的社会监督机制”[22]。同时，基层自治组织必须承担起相应的责任，发挥其监督作用，不仅要对村庄内部村民行为进行监督，还要对环保机构工作人员执法情况进行监查，推动垃圾分类治理工作持续有效地进行。只有通过各个主体间相互监督、相互反馈信息，形成多方监督、多方制衡的机制，农村生活垃圾分类才会取得良好的执行效果。

（二）提升政策可操作性是农村生活垃圾分类政策执行的关键抓手

农村生活垃圾分类政策可操作性的提高会受到多种因素的影响，关键在于制定一个符合实际情况的分类标准。“垃圾分类标准不统一、不明确减缓了垃圾分类工作的进展，上海就曾在12年的时间里5次进行改变，过于频繁的变动让公众无所适从。”[23]当前，我国农村生活垃圾分类标准过高、模糊，不符合农村实际情况。为此，应进一步细化垃圾分类标准，结合各地实际情况，有针对性地制定更加适应当前农村环保特点的分类标准，重点做好标准的宣传以及相关培训工作，从而提高分类效率。我国要尽快构建中央与地方相协调、宏观与具体相统一的垃圾分类标准，并保持稳定。首先，应制定具有较强指导性的国家统一的农村生活垃圾分类标准。“应当在国家层面统一制定生活垃圾分类基本标准，在投放、处理、回收利用过程中做到全国一盘棋，使生活垃圾能够被最大程度的资源化。”[24]其次，地方政府作为垃圾分类的重要执行主体，应该在国家统一的分类标准下，在充分考虑地区差异的基础上，制定出适应本地农村生活垃圾投放特点的分类标准。与国家标准突出较强指导性不同，地方标准应突出精细化。分类标准的精细化是日本垃圾分类成绩显著的重要原因，“日本在这一方面具有非常丰富的经验，‘精细化’‘严格化’是其分类标准的特点”[25]。再次，乡镇政府应结合当地实际开展垃圾分类教育活动，要加强标准宣传力度，充分利用传统媒体和新媒体通过多种渠道进行普及传播，重点培训乡镇和村庄从事垃圾分类管理的工作人员，通过对政策的深入解读和分类工作的典型示范，从而提高标准的实施效果。最后，农村基层自治组织应积极引导村民学习垃圾分类标准，了解垃圾分类的方法和步骤，发挥村民的主体性作用，切实提高政策可操作性，推动农村生活垃圾分类治理。

（三）加大政策支持力度是农村生活垃圾分类政策执行的重要条件

任何政策的执行都需要一定的政策执行资源。由于我国农村生活垃圾治理起步较晚，存在一定历史遗留问题且难以在短时间得到改变，因此我们必须加大政策支持力度。一方面，要加大垃圾分类资金投入。农村环境治理是典型的公共产品，具有较强的正外部性，政府理应担当最主要责任。农村生活垃圾分类治理还处在探索、试点阶段，在此情况下，必须发挥政府的引领作用，“切实强化农村基本公共服务中的政府投资主体责任”[26]。要保持财政资金的投入，政策上给予帮扶，使得更多资金投入到农村生活垃圾分类治理工作中。同时，政府部门应加强与社会资本协作，引进市场力量，鼓励有意愿有实力的企业积极参与到农村生活垃圾分类治理中来，以提高垃圾分类治理的效率。在这一过程中，应注重对市场力量的监管，以防止公共目标的偏离。另一方面，应加大基础设施的建设。目前农村地区基础设施面临数量较少且分布不均匀等现实困境，应结合农村地区实际情况，增加垃圾分类设备的投放，同时推进垃圾治理的智能化，以智能化实现“智治化”，从硬件上满足垃圾分类的基本条件。同时，应建立标准化、专业化的垃圾分类工作队伍，让专业化的分类人员发挥应有的作用。另外，应在政策实施的主要环节增加公众参与，以寻求农村环境治理的最大公约数，争取农民最大认同，这不仅能够有效防止出现“邻避效应”，而且能够提高农民对垃圾分类政策的理解程度，消解对政策的心理对抗，从而推动农村生活垃圾分类工作高效有序进行。

（四）优化政策环境是农村生活垃圾分类政策执行的必要措施

农村生活垃圾分类治理不仅需要切实可行的分类政策，而且也需要良好的政策环境。政策的有效实施离不开政策环境的支持。良好的政策环境是农村生活垃圾分类政策执行的“软实力”，可以凝聚村民共识，提高政策的实施效率和质量。“强制的政策执行只会带来政策偏离，因此需要通过社会内互动来实现有效的治理。”[27]首先，应培育乡村内部良好的政策执行环境。对于农民而言，垃圾分类更多的是一种生活习惯的养成，一般不需要付出额外经济成本，因而不会损害自身利益，也不会损害他人利益，只会增加公共利益。因此，培育良好的政策执行环境，关键就在于村民生活习惯的养成。就这一意义而言，农村生活垃圾分类治理更多的是对农民行为的治理。为此，就需要制定符合本村实际情况的村规民约，有效约束村民行为，使垃圾分类政策内化为每一个村民的自觉行动。其次，充分发挥社会资本在农村生活垃圾分类治理中的作用。应注意运用声誉损失和奖励促进农村生活垃圾分类，在农村“熟人社会”中运用声誉损失和奖励的策略对垃圾分类治理工作有着较强的促进效果。再次，应采取多种形式活动来提高村民对垃圾分类的认识，营造出有利于垃圾分类的政策执行氛围。农村生活垃圾分类治理必须要让村民充分认识到垃圾分类的重要性，充分发挥农民主体作用，要让村民真正享受到舒适的人居环境并感受到由此所带来的幸福感，从而调动村民的积极主动性，提高村民的村庄认同感，并促使农民真正实践绿色、低碳生活。只有这样，垃圾分类治理工作才能真正持久地进行下去。

四、结语

农村生活垃圾分类治理不仅是我国生态环境治理的重要组成部分，而且是建设美丽宜居乡村、实现乡村生态振兴的内在需要，也是建设富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的必然需要。农村生活垃圾的分类治理不仅需要在充分考虑地区差异的基础上制定更加具有可操作性的垃圾分类政策，降低政策的冲突性和模糊性，而且需要增强农民对政策的认同感以及参与感，优化政策环境，从而推动垃圾分类工作持续高效进行，加快我国乡村生态振兴的进程，最终达到改善农村人居环境、节约资源和实现经济社会持续发展的目标。