新冠疫情背景下的欧盟刑事司法合作：进路、影响与限度

熊安邦 付琴雯

新冠肺炎疫情的大流行，影响到了国际合作的方方面面，国际刑事司法合作也不例外。一直以来，欧盟都利用其刑事司法合作平台促进成员国司法部门之间的协调与合作。在新冠疫情暴发的初始阶段，欧盟委员会就向其成员国以及冰岛和挪威发布了一份调查问卷，主要调查这些国家的防疫措施对司法合作的影响。与此同时，欧盟理事会也授权“欧盟刑事司法合作署”（EUROJUST）和“欧洲司法网络”（European Judicial Network）收集其组织内成员国的相关信息，进行汇编并定期更新，以便不断协助从业人员在刑事工作中适用司法合作文书。随后，欧盟理事会公布了一份关于新冠疫情对“申根国家警务执法合作协调中心”（SIRENE 办公室）工作影响的问卷汇编。①“The impact of COVID-19 on judicial cooperation in criminal matters -Executive summary of information compiled by Eurojust and EJN”，https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/Press/2020-06-26_Council-document-7693-2-20_EN.pdf，访问日期：2021 年11 月10 日。通过对近两年来欧盟相关文件的梳理分析可以发现，当前新冠疫情对欧盟刑事司法合作的影响主要集中在“逮捕、移交和引渡”“调查取证合作”以及“跨境资产追回”等三个方面。

一、新冠疫情对欧盟“逮捕、引渡和移交”程序的影响

2002 年6 月，欧盟理事会颁布了《关于欧洲逮捕令和成员国之间移交程序的框架决定》（以下简称《框架决定》）。①参见《关于欧洲逮捕令的第2002/584/JHA 号框架决定》和《关于移交被判刑人员的第2008/909/JHA 号框架决定》。欧洲逮捕令（EAW）作为一种简化的跨境司法移交程序，其目的是起诉、执行判决或拘留令，由此取代了欧盟国家之间曾经存在的冗长引渡程序。各成员国司法机关签发的逮捕令在欧盟全境有效。②European Arrest Warrant，https://e-justice.europa.eu/content_european_arrest_warrant-90-en.do，访问日期：2021 年11月11 日。在新冠疫情背景下，欧盟国家依据《框架决定》规定而开展的逮捕和引渡程序面临诸多问题。

（一）签发和执行欧洲逮捕令的相关问题

1.签发欧洲逮捕令的“补充资料”问题。《框架决定》第15 条第2 款规定，签发当局需要明确是否能够提供认可及执行逮捕令所需的补充资料。由于与新冠疫情有关的防疫措施以及成员国司法系统运作的总体不确定性，导致被请求国更加频繁地需要与请求国进行联系，要求后者提供补充信息。具体而言，被请求国提出的要求通常涉及到请求国新冠疫情的详细情况及其对移交程序的影响，以及请求国在移交后为被请求人可能提供的检疫和医疗保健措施。

在证据的移交方面，欧盟成员国依据的是欧洲调查令（EIO）。在实践中，请求国往往会根据调查令而不是逮捕令，对被请求人员进行听证。这是因为请求国认为在新冠疫情背景下，选择此种程序更为方便。然而，如果该被请求人已进入诉讼程序，则被请求国便不会同意根据欧洲调查令再进行听证。在新冠疫情初期，被请求国经常求助于欧洲司法组织，表达他们对成员国司法系统运作的关切。同时，被请求国要求对一些个案提供“补充资料”，内容往往是要求解释所犯罪行及监管当局所依据的相关决定等。虽然这与新冠疫情没有直接联系，但是受此影响，欧盟国家所采取的防疫措施常会造成对这类补充信息的延迟答复。在一些案件中，由于请求国迟迟未对被请求国提出的“补充资料”要求作出回复，由此使案件被提交到欧洲法院。

从总体上看，新冠疫情对于欧洲逮捕令签发的影响相对有限，绝大多数欧盟成员国的司法当局仍在继续正常发布逮捕令。不过，一些国家只处理紧急或非常严重的案件，另一些国家则选择根据检察官办公室要求发布具体指导方针，这显然都是疫情蔓延期间欧洲司法活动受到限制的间接结果。值得庆幸的是，当前欧盟刑事案件合作的程序性工作正在逐步恢复正常。

2.执行逮捕令的时限和程序问题。该问题涉及到《框架决定》第17 条的规定。一般而言，移交的时限是在被请求国同意移交的后10 天、或是在被请求人被逮捕的后60 天。如果被请求国不能遵守这些规定，则有义务通知请求国并说明延误的原因。然而，新冠疫情下，许多欧盟成员国都援引《框架决定》第17 条规定，通知对方无法遵守其中规定的时限。同样，在欧盟成员国与非欧盟国家之间的引渡工作中也存在类似的困境，即各国所采取的防疫措施会直接影响到被请求人的实际移交时间，因此，这要求请求国和被请求国之间进行迅速有效沟通。此外，根据《框架决定》第17 条第1 款的规定，“欧洲逮捕令应作为紧急事项进行处理和执行”，③Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States -Statements made by certain Member States on the adoption of the Framework Decision，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32002F0584，访问日期：2021 年11 月12 日。也就是说，逮捕令涉及的所有阶段都应该视作紧急程序来处理。然而，由于商业航班在飞行班次和目的地方面始终受到限制，由此导致移交程序还是经常被拖延。

（二）执行移交程序的相关问题

1.执行实际移交程序的“时限”问题。欧洲逮捕令实质上是一种司法工具，可以作为一种移交被请求人以便进行刑事起诉、执行监禁判决或拘留令的简化程序。由于这一特殊性质，欧盟成员国针对疫情而采取的措施，如封锁、宵禁、关闭边境等，都会严重影响到逮捕令程序的最后阶段，即实际移交的实施。就目前来看，无法转移被请求人员的原因主要涉及以下一些情况：全球空中交通受到限制，减少或没有航班；缺少警务人员押解转运；执行转运任务返回后需进行自我隔离的限制；没有相应的拘留和医疗设施使被请求人员接受检疫并在移交后得到治疗等等。在这些情况下，请求国一般会参照《框架决定》第23 条的适用情况，要求延迟移交。

《框架决定》第23 条规定了“移交被请求人的时间限制”。原则上，被请求人应在有关当局商定的日期内尽快移交，且最迟不得超过执行欧洲逮捕令最终决定10 天。如果在该期限内，因成员国无法控制的情形而导致不能移交，则逮捕令的执行和签发当局应立即相互联系并商定新的移交日期。值得注意的是，该条第4 款规定“除非是出于严重的人道主义原因，可以作为例外情况处理而暂时推迟移交”，如移交程序会明显危及被要求人的生命或健康的。不过，这些理由一旦不复存在，欧洲逮捕令将立即执行。①参见《关于欧洲逮捕令和成员国之间移交程序的框架决定》第23 条。

对于“新冠疫情”是否符合第23 条所规定的情形，各国做法其实并不一致。一些国家考虑到当前疫情趋势仍不明朗，故而倾向于援引第23 条第4 款规定的“严重人道主义”理由而推迟移交程序的履行。诚然，许多成员国在意识到“实际移交”程序难以落实时，会进行相关谈判，以便确定新的移交日期。然而，这些谈判往往很麻烦，主要难点在于《框架决定》第23 条第3 款“由于不可抗力而推迟移交”和第4 款“基于人道主义理由推迟移交”的适用以及对这两项条款之间关系的解释上。

在与第23 条有关的欧盟刑事司法协助案件中，欧洲司法组织的介入，促进了欧盟刑事司法合作的持续开展，明晰了有关当局面对的棘手问题，并就新移交日期的达成发挥了积极作用。在实际移交方面，该组织提出通过派军用飞机运送被请求人员，或者在邻国陆地边界过境点进行移交，从而规避了新冠疫情防控的相关旅行限制。在新的移交日期商定方面，该组织通过为欧盟成员国提供司法支持，促进了执行国和签发国之间的磋商。例如，就《框架决定》相关条款、与引渡有关的国际法律文件的适用问题提供咨询意见。此外，其作用还表现在：转递“推迟移交”的紧急请求，并帮助双方就新移交日期达成协议；对关于目前因紧急状态而实行的旅行限制和延长最后期限的信息进行沟通交流；促使相关国家注意并考虑到最新疫情事态发展；敦促请求国提供关于继续拘留被请求人理由的相关资料，以便被请求国能够审查关于拘留的决定；传递批准请求国要求的信息；促使移交程序的顺利批准；以及澄清有关当局“一再推迟移交”的决定及其原因，并要求提供资料说明延长的最长期限等。

2.已被判刑人员的移交问题。在疫情初期，大多数欧盟国家暂停了被判刑人员的移交，直到疫情稳定后才逐步恢复。被判刑人员的移交一般需要进行逐案评估，在某些国家，此类情况甚至被列为优先处理的紧急案件，并强调要遵守欧盟理事会有关“被判刑人的转移”问题的法律规定。②欧盟理事会《关于对刑事案件中判处监禁或涉及剥夺自由的措施的判决适用相互承认原则的框架决定》（2008 年11月27 日第2008/909/JHA 号）第15 条规定：“如果被判刑人在签发国，应在签发国和执行国主管当局商定的时间内将其移交给执行国，且不得迟于执行国作出承认判决和执行刑罚的最后决定后30 天。如果在第1 款规定的期限内移交被判刑人因不可预见的情况而无法进行，签发国和执行国的主管当局应立即相互联系。一旦这些情况不再存在，则应立即进行移交。签发国的主管当局应立即通知执行国的主管当局并商定新的移交日期。在这种情况下，转让应在商定的新日期后10 天内进行。”然而，在当前的实际操作中，第15 条第1 款有关“30 天执行移交”的规定不大可能得到有效遵守。许多国家遇到的突出问题，主要还是涉及欧盟内部边界关闭、航班取消以及避免身体接触、严格进行体检、隔离等防疫措施的限制。随着新冠疫情防控逐步走向常态化阶段，许多欧盟国家会根据航班恢复情况、被判刑者是否接种疫苗等因素来决定是否移交。一般来说，通过陆路完成移交的成功几率要比通过空中完成移交的更高一些。这是因为，国际航空运输仍未完全恢复正常，各国仍然面临国际航班的飞行限制，导致无法完全遵守有关移交程序的时间限制。对比之下，陆路移交方式更为便利，对于相互接壤的国家而言尤为如此。

3.移交的“替代措施”问题。例如，在征得被请求移交人同意的情况下，可在审判阶段通过视频会议发布“欧洲调查令”，以避免出现刑事诉讼延期或接管程序拖延执行等情况。如果决定暂时推迟移交，则应要求相关司法当局对“延长被请求人逮捕时间”的情况进行审查，直到实际移交成为可能。此外，一些国家司法部门也可能根据案件的具体情况，释放了被请求移交的人员，并根据《框架决定》第12 条的规定，采取了诸如定期向警方报告、旅行禁令、缓刑令、保释、软禁等防止潜逃措施。但是，对于此类情形，需要移交双方国家进一步进行协商，以确定是否继续实施逮捕。

4.引渡过境问题。新冠疫情以来，引渡的过境原则没有受到太大影响，只有少数几个国家暂停了所有的过境申请。不过，也有一些国家采取逐案评估的政策并辅以必要的预防措施，如要求被移交人出示核酸阴性检测结果、要求被移交人员在移交期间穿着防护装备并在抵达后按规定隔离等等。还有少数几个国家明确提到要对参与押送移交的警察和官员进行隔离。随着近期疫情总体上趋于稳定，疫苗接种率大幅提高，以及大部分警务人员已接种疫苗，一些国家也开始采取“押送官员明确豁免适用于进入该国的措施，除非来自高风险国家”等政策。

总体而言，在逮捕和引渡移交方面，新冠疫情主要对“实际移交”工作造成了明显影响。虽然并没有一个国家暂停执行逮捕令，执行和移交程序仍可以得到正常启动，但是由于许多国家出于防疫目的而采取相关措施，使得在最终裁决后将被请求人员移交给请求国的程序并不能如期实现。在当前的防疫背景下，需要基于实际情况对移交工作的可行性进行逐案评估。可以说，虽然欧盟的刑事司法合作已在逐步恢复中，但是由于疫情前期的严格管控，许多欧洲逮捕令的执行仍处于积压状态，延迟移交的情况并不少见。

二、新冠疫情对欧盟“调查取证合作”的影响

在新冠疫情背景下，欧盟司法协助请求的方式和手段更加多样化，最常见的援助请求类型包括发送欧洲调查令、司法协助请求和/或冻结令。不过，总体而言，成员国的调查取证合作实践仍然受到许多影响。

（一）对欧洲调查令的影响

2014 年4 月3 日，欧洲议会和理事会设立欧洲调查令。①欧洲调查令是一项司法决定，也是一种相对较新的司法合作工具。它由一个欧盟国家的司法当局发布或查验，以采取调查措施收集或使用在另一个欧盟国家进行的刑事诉讼中的证据。欧洲调查令在整个欧盟有效，但不适用于丹麦和爱尔兰。参见《关于欧洲调查令的第2014/41/EU 号指令》和《关于联合调查小组的第2002/465/JHA 号框架决定》。欧洲调查令建立在相互承认的基础上，这意味着执行方原则上有义务承认并确保执行另一国的请求。②参见《关于冻结令的第2003/577/JHA 号框架决定》和《关于没收令的第2006/783/JHA 号框架决定》。在调查措施方面，欧洲调查令包括听取证人证词、截取电话、秘密调查和提供有关银行业务的资料等等。③European Investigation Order，https://www.eurojust.europa.eu/judicial-cooperation/eurojust-role-facilitating-judicialcooperation-instruments/european-investigation-order-eio，访问日期：2021 年11 月13 日。自2017 年5 月开始实施以来，欧洲司法组织一直密切监测欧洲调查令的实施和运作情况。当前，欧洲调查令的挑战主要包括欧洲调查令之前所需信息、传送欧洲调查令和证据以及通过视频会议等手段开展的人员听证等三个方面。

新冠疫情迫使许多欧盟国家的司法部门改变了工作方式，包括终止公共服务、限制办公时间等，这些都使人们对欧洲调查令的可行性产生了疑虑。一方面，由于意识到被请求国可能面临的现实障碍和限制，负责签发欧洲调查令的部门往往不能确定是否值得签署和发送调查令。为了进一步了解情况和解决问题，请求国经常向欧洲司法组织发出问询。在大多数案件中，他们主要想要了解执行调查令的部门是否可以进行证人听讯。另一方面，请求国还会要求确认对应的执行部门，以及该部门是否采取了任何可能直接影响到调查令执行的防疫措施。

应当承认，这些部门的担心不无道理，因为在严格的疫情防控措施约束下，执行部门在对被拘留的嫌疑人进行调查时，很难遵守相关的时限规定。在有的案件中，请求国对欧洲司法组织关于“时限到期可能删除数据”的规定提出了质疑，因为防疫措施的推行很可能会导致执行延迟，从而使得数据被删除或不再可用。有的请求国还因为缺乏人力，不得不向欧洲司法组织请求协助填写调查令表格，以确保按要求签发。实践中，当存在严重的有组织犯罪并影响到两个或更多的成员国、或这些国家需要在共同基础上进行起诉时，欧洲司法组织还会根据成员国和欧洲警察组织开展的行动或提供的信息进行干预。

（二）对司法协助请求的影响

首先，受疫情影响，欧盟司法合作文书的发布数量有所减少，且采取了“优先次序”的政策，即执行欧洲逮捕令程序和司法协助请求最初仅限于紧急案件。除了紧急情况之外，采用的其他标准还包括罪行的严重性、嫌疑人是否在审前被捕、证据丢失的风险等。在欧洲调查令和司法协助请求的发送方面，大多数国家建议以电子方式传送请求，这也是在疫情期间最有效的方式，特别是在面临紧急请求时。许多国家鼓励将请求直接发送给主管执行的部门，还有一些国家则建议将请求发送到一个集中的电子邮件地址，因为在防疫背景下有可能会出现无法直接联系到执行部门的情况。然而，尽管如此，由于受疫情防控措施和大量人员居家办公的限制，电子证据发送请求在法律程序的处理上还是会受到影响。在疫情初始阶段，许多国家根据案件紧急程度或罪行严重程度，将全部请求排序处理，但这样也导致了案件数量的不断积压。之后，一些国家开始通过设立专门人员和特设电子邮箱，以加快处理此类需要提供电子证据的司法协助请求。

其次，即使在没有实行优先排序的国家，如果采取了延迟执行的措施，也会相应地耽误法官和检察官的远程司法工作。例如，一些国家推迟了需要采取实际接触的措施的执行，如搜查房屋、亲自听证等；或是采用适当的替代办法，如通过视频或电话会议进行听证等。在部分国家，借助电子手段调查取证甚至成为唯一可能的方式。此外，还有一些国家会在逐案评估后，才决定是否启动调查取证程序。由于通过常规的邮政服务向执行国进行司法文书传输仍然会受到影响，因此，面对疫情无法在短期内结束的现状，一些成员国更加强调通过视频或电话会议等远程技术进行听证，并取得了较好的效果。尤其是在预审阶段，许多国家已能够实现正常执行欧洲调查令和司法协助请求。例如，在欧洲司法组织报告的一个案件中，请求国要求听取证人证词和搜查房舍。然而，被请求国推迟了搜查行动，并称由于新冠疫情相关限制，只能采取紧急措施。随后，基于被请求国的建议、并在请求国同意后，被请求的证人进行了庭审听证。此案中，欧洲司法组织全力促进了双方的沟通，并促使达成了这种替代性方案。

总体而言，当前的防疫措施的确对调查取证合作程序产生了诸多影响。在发出司法协助请求之前，请求国往往需要明确在被请求国举行听证会是否可行，尤其是要确定对方疫情防控措施是否允许通过视频手段进行案件审理。在新冠疫情的背景下，这种解决方式的极具挑战性，只有在非常重要和紧急的情况下才有可能开展。同时，被请求国会要求对方明确说明进行庭审的相关依据，并在最终签发的司法协助请求中做出解释。

三、新冠疫情对欧盟“资产追回措施”的影响

（一）对资产追回措施的影响

与新冠疫情有关的欺诈犯罪活动，其主要目的仍是牟取经济利益。因此，相关国家需要及时启动刑事调查，并依法发出冻结令和司法文书，以便迅速冻结被转移的资金。由于资产冻结需要采取紧急行动，请求国需要迅速向被请求国递交冻结令。然而，在当前条件下，这往往会存在两个问题：一方面，由于冻结请求的紧迫性，请求国有时没有在协助请求中提供足够详细的信息；另一方面，因为许多欧盟成员国实施的防疫措施，如居家办公、暂时关闭法院等等，被请求国的协助工作大多难以满足欧盟有关“最后期限”的规定。在此情况下，欧洲司法组织是一个可靠的传输渠道，它可以就冻结措施提供相关援助，如传送冻结令和相关证书等；将材料迅速送交被请求国，并通过及时确认和执行来冻结这些被转移的资金。①参见2003 年7 月22 日欧盟理事会《关于欧洲联盟执行适当冻结令或证据第2003/577/JHA 号框架决定》第6 条。此外，为了对跨国犯罪行为进行调查取证，欧盟成员国还往往成立“联合调查组”（JIT）开展调查活动。然而，在当前形势下，联合调查组在实施有关共同调查行动上存在许多现实困难，一些联合行动经常会因为疫情被推迟。不过，欧洲司法组织在这方面充分发挥了组织和协调职能，为疫情期间欧盟成员国间刑事司法合作的正常进行提供了重要保障。

（二）对电子证据传输的影响

由于新冠疫情导致全球网络犯罪猛增，因此，现阶段使用电子手段发送刑事司法协助请求可能不是一种可靠的传送方式。一旦传输出现阻碍，将可能导致相关案件的司法合作出现延误甚至是失败。在这方面，通过欧洲司法组织来传送这些请求被普遍认为是一种较为妥当的方法，因为它不仅能够对请求情况进行即时反馈，并且可以对后续的执行情况进行更新。此外，跨国证据传输请求难度的增加，也有部分原因是与有些欧盟成员国终止了电子传送服务有关。因此，“建立一个单一的电子平台”势在必行。目前，欧盟正在推进实施一个名为“eEDES”的电子证据数字交换系统。该系统作为欧洲委员会发起的数字刑事司法项目的一部分，用于管理欧洲调查令和欧盟内司法协助程序的相关事项（电子表格、业务逻辑、统计数据、日志等）。今后，eEDES 系统有望成为欧盟的一个重量级司法合作工具。借助这种类似数字刑事司法项目的建设，欧盟的刑事司法合作将逐渐取代传统的纸质文本传送方式，消除因新冠疫情或其他不可控因素带来的协作裂痕，通过开发加强合作的新技术平台和协议，以有效落实其一贯强调的“实质司法合作”和“加强直接沟通”的目标和原则。