党建引领、融合式党建与社会治理共同体建设——以深圳光明新区为例

黄佩璇，肖棣文

(1. 广东第二师范学院 政法系，广东 广州 510303；2. 中共广东省委党校 公共管理教研部，广东 深圳 518060)

一、引言

新时代，执政党的合法性来源逐渐从推动经济发展走向提升治理绩效，公共服务有效供给重要性凸显。党组织作为基层治理体系的核心和引领主体，需要在社区中发挥更积极的作用，切实引领建设共建共治共享的基层社会治理共同体。如何有效嵌入基层社区的自治网络，引领基层公共服务体系建设并实现公共服务的专业化和精准化是新时代基层党组织发展的重点。

本研究试图采用案例研究方法，通过展示深圳光明新区光明街道过去3年如何通过行政资源下沉、筑牢基层党组织体系，以及打造“红小二”队伍以切实融入基层社区自治网络的具体过程，来回应本研究提出的问题。研究认为，基层党组织建设既离不开公共资源的下沉，也需要获得基层社区其他社会力量的支持。在秉持“打造服务回应型基层党组织”理念的同时，基层党组织需要扮演好公共资源配置者和社会力量统筹者的角色，以实现“精准化回应社区公众需求”的治理目标。通过对光明街道案例的展示和分析，本研究对于探讨执政党如何提升合法性和进行社区治理共同体建设具有重要的理论意义，可以为基层党组织建设提供经验参考。

二、基层党建与社区治理：文献评述与分析框架

(一)文献述评

1.党建研究的进路。学界探讨基层党建主要采取嵌入和吸纳的理论视角。嵌入性是解释社会行动主体在持续互动中形成关系和制度的概念。[1]吸纳则“被用来描述社会与国家之间发生关联的状态与过程”，把不同的个体纳入体系当中，使之融为一体。[2]党建过程中的政党嵌入包括党组嵌入、党员(公职人员)嵌入和规则性嵌入等方式；而体制吸纳包括精英性吸纳、代议性吸纳、机构性吸纳、商议性吸纳。[3]嵌入式党建被认为是革命时期以来中国共产党获得强大组织力和动员力的制胜法宝。在当今利益冲突的社会环境中，可以发挥利益聚合与协调的功能。[4]党组织嵌入社区，可以把体制外的民众政治参与吸纳到体制内有序释放，还应该激活与整合社区中丰富的传统政治资源。[5]在具体实践中，基层党组织在权力行为、符号图像和活动载体三个方面形成的“嵌入式自主”扎根状态，塑造了党在基层的治理权威。[6]基层党组织以国家的名义进入社区，这种“国家统合社会”的方式，能够“全面塑造管理有序、服务完善和文化多元的社区治理”[7]。

一些学者在反思中提出党建引领的视角。例如，孙柏瑛和邓顺平认为党通过合法性塑造、核心价值和公共文化来实现价值引领，从而形成组织嵌入、体制吸纳和价值引领的有机整合机制。[8]刘伟则发现，“嵌入吸纳制”是通过控制、选择性整合等方式提升基层社会治理绩效，但这种自上而下的方式在“流动挑战凝滞”的时代里存在隐患，应该向“服务引领制”转型。[9]曹海军进一步指出，社区治理创新使基层党建形成了“一核多元”的治理格局和“一核多能”的服务创新模式。[10]在具体实践中，苏州模式强调党群服务中心是党建引领社会治理的重要载体[11]；成都市武侯区的“社综院治”把“党建挺在最前头”，形成了一种国家主导下创制社会的机制。[12]这些研究显示了对党建进路的充分重视，却相对忽视了社区治理的探讨。

2.社区治理的进路。从研究视角来看，社区治理的一些研究仍然从嵌入和吸纳理论出发，提出把“嵌入型发展”作为关键来解读中国社会治理行为逻辑，认为社会治理共同体的实质是政府与非政府行为体之间“‘正向嵌入型’的‘耦合’与‘反向嵌入型’的‘脱耦’之间的平衡”。[13]与传统视角不同，曾莉等人立足于情感治理的角度，通过上海市天平社区的案例发现，重建社区共同体的实质在于“情感凝聚与功能发挥”，从而逐步形成共享共治的治理格局。[14]

从社区治理路径来看，近年文献集中在社区治理体系和技术化治理两方面。尤其是后者备受关注，同时也争议不断。有的研究对网格化治理予以充分的肯定。例如，有学者认为深圳市以网格化依托，以信息化为手段的“织网工程”，实现了治理流程的重塑、公共服务的改善和社会治理的创新，这符合超大型城市社会治理的特点和规律。[15]浙江省某区全科网格的建设，形成了“影子政府”，从而使实体政府的功能得到了有效延伸，改变了基层政府应对社会秩序的困境。[16]

有的研究则持审慎和反思的态度。例如，孙柏瑛通过杭州市上城区“平安365”的个案梳理了以技术整合为思路的协同治理机制的生成与运作逻辑，同时谨慎地认为在缺乏行政管理体制变革的背景下，其效果仍有待观察。[17]因为政府的信息化和数字化，带来管理精细化和资源的整合、联动的同时，容易造成 “内卷化”等管理悖论。[18]网格化管理的其它非预期后果还包括：注重治理的形式而偏离目标的实质，网格的泛化导致多元治理主体之间界限含糊、权责不清[19]，以及较低的公众参与度和较高的网格建设成本[20]等问题。

相对于这些截然不同的观点，郁建兴强调，无论是民主协商还是科技支撑，它们都只是建设社会治理共同体的工具，本身无涉公共价值，而视乎治理主体能力的强弱和治理领域的复杂性。[21]对此，孙柏瑛和武俊伟提出从政权建设和权利诉求的双向建构来破解这种基层治理的悖论问题，使国家—社会关系重新获得创新的动力。[22]在另外一篇论文中，他们以北京市“街乡吹哨，部门报到”机制为例，探讨以解决公共问题为导向的基层治理方式变革。[23]尽管部分研究多少有党组织的身影，但它们的侧重点在社区治理，较少甚至不论及党组织在其中的地位和作用。

3.基层党建与社区治理的双向进路。王德福指出，既有研究过于注重党建而忽视社区治理的分析，或者将二者截然分开，有必要重新审视基层党建与社区治理的关系。他主张党建引领社区治理的关键在于精准对接社区治理的实际问题，为此需要通过催化合作和优化协作，提升党的组织力，强化党的强化领导力。[24]韩福国和蔡樱华承认基层党建是一个结构性存在，必须超越单纯的“城市治理”或简单的“党建研究”的做法，将开放式党建嵌入具体社会治理当中，形塑一个“党社双向开放”结构。[25]陈亮进一步区分简单与棘手的社区公共问题，厘清社区自治和共治的边界，针对公共问题的不同类型，认为政党应展开分类引领，具体表现为价值引领、共识凝聚、资源整合、复合引领等多种具体逻辑和路径，从而把党建逻辑与社区治理逻辑有机结合起来。[26]

学者们从各地实践中提炼出不同模式。例如，北京麦子店街道的“楼院自治”模式体现了党建引领社区治理的体制化，机制包括社区党组织设置方式创新、社区治理单元小型化、社区自治组织体系完善、社区治理议题分类分级和相应配套保障机制。[27]温州通过党建社会化、社会工作本土化的做法，将党群服务中心打造为链接政府和社会等多方资源的区域性平台。[28]深圳罗湖区的小区党建模式，则是搭建小区党支部作为社区治理架构核心，并对小区的自治主体赋能，以此破解小区治理的困局。[29]

与单一个案研究不同的是，陈毅从政党介入程度和居民参与度出发，归纳总结上海市三种政党引领模式，分别是主导式、协商式和自治式，并提出从政党治理的理念、能力、资源与关系模式优化这三种模式，以发挥政党、社会双方的自主性。[30]那么，这些党建引领理论与实践，能否真正理顺社区治理中不同主体的关系？相关研究对此是否提供了有力的解释？

(二)分析框架

综上所述，这三种研究进路为本文提供了坚实的基础，但仍然存在明显的不足：第一，党建进路在探讨基层党组织嵌入、吸纳和引领等机制模式的同时，似乎忽略了政党与社会之间是相互交织互动的关系。党建是为了实现“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[31]的目标，然而它与社区自治之间却有着内在的张力，这个进路似乎未做进一步的探讨；第二，社区治理的进路关注基层政府对社区自治的影响，却相对忽视了党组织在调动行政资源中的独立性和创新实践。然而，“在中国，离开政党这个力量则无法解释治理”[32]；第三，双向进路在一定程度上弥补了前两种路径的某些缺憾，但是缺乏政党、政府和社会的三维分析视角，难以较好地诠释党建引领如何化解其与基层自治之间，以及社区治理内部的内在张力。

本文认为，党建引领社会治理共同体，其实质是政党、国家和社会三者关系框架在基层治理中的体现。值得注意的是，这里的三维分析框架并非西方意义上的分析模式。在中国情景下，政党不是“国家和社会之间的联接器”[33]，而是既“在国家中”，也“在社会中”。[34]它在基层治理中体现为融合式党建，亦即执政党通过其核心领导地位，创新运用群众路线，有效连接政府资源，打造“服务定制化、对象精准化”的回应型组织结构。这种党建引领社会治理共同体，化解了政党、政府与基层社会之间的内在张力，并保持了三者的创新活力。

在光明案例中，融合式党建分三步走：首先，自上而下推动行政资源下沉；其次，通过扎根小区的党员和党支部，以及在治理网格的基础形成的党建网格，延伸了党组织在基层的触角，为社区居民表达需要提供渠道；第三，通过在全国率先探索建立的“8小时外”党群新机制——“红小二”服务队，提供公共服务的定制化供给和精准投放。从公共服务资源的统筹、公共服务需求的识别，到公共服务供给的精细化递送，基层党建通过引领社会治理共同体，回应人民群众对美好生活的需要，从而推动国家治理体系和治理能力现代化。

三、在社区中精准回应公共服务需求：深圳光明街道的探索

光明区地处深圳市西北部，是深圳市设立的第一个功能新区，于2018年正式成为行政区。辖区下辖6个街道31个社区，常住人口近70万，管理人口约140万。辖区人口构成相对复杂，除10万户籍人口、超过55万的常住非户籍人口外，还有1万侨民侨眷。该区既有发达的第二产业，已形成新材料、生物医药等多种高端产业集群；又保留了庞大的第一产业，拥有亚洲最大的养鸽基地、国内最大的鲜奶出口基地、广东最大的西式肉制品生产基地。生产生活形态多元化，使社区治理公共服务需求多样、问题复杂，对社区治理能力和治理体系现代化建设提出新挑战。

为应对复杂治理挑战，光明新区光明街道率先发力。通过行政资源下沉、完善基层党组织建设并桥接社会力量参与，光明街道以基层党建引领公共服务高效精准供给，在提升基层社区治理质量、推进社区治理共同体建设方面走出新路。其具体举措如下：

(一)自上而下：推动行政资源下沉

社区有效治理是基层稳定的前提，充分的资源保障则是社区有效治理的关键。光明区光明街道很早就意识到社区有效治理的重要性，多管齐下向社区输送资源。首先，光明街道从增强领导能力的角度向社区下派干部。在2016年街道分设后，6名科级干部被派驻社区担任书记，让一批年纪轻、能力强的政府干部去充实社区“两委”班子。向社区注入新鲜血液，让社区在工作开展、治理水平提升上有了领导保障。其次，光明街道注重将其所掌握的行政人员向社区派驻，实现公共服务力量下沉。街道在过去3年共向社区安排490多名工作人员，涉及政法、安监、执法、市政、网格、消安6个部门。社区解决公共问题、应对公共需求的能力显著提升。此外，光明街道还为社区开展工作给予相对丰厚的财政支持，每年每个社区至少可以获得3000万的财政资金，整个街道用于支持社区工作的经费达到2亿多。行政资源下沉并不意味着可以带来公共需求的及时识别和公共服务的精准投送。人员下基层、资源密集投放还需要合理的配置，同时与社区的需求匹配，才能真正实现公共服务的精准投放。

(二)织密网络：延伸组织触角、组建网格党支部

在社区治理过程中，光明街道也着力深耕社区党组织建设，将党支部建在网格上，增强党在基层社区中的动员力和凝聚力。在过去5年中，光明街道基层党组织建设划分为街道党工委、社区党委和网格社区党支部三层。街道党工委着力于将网格社区党支部做实。在辖区内150个治理网格的基础上，按照片区，光明街道基于社区设置再划分出48个网格党支部。各社区党委特别着手于优化各社区公共空间使用，将社区党群服务中心、花园小区活动室进行整合，并依据有设施、有标志、有党旗、有资料、有制度、有台账的“六有”标准，成立实体化、有阵地的网格党支部。在网格党支部通过民主选举把愿意奉献、善做群众工作、善于服务社区的党员选入支部班子。这些举措对社区中相对分散的党员进行有效整合，成为有战斗力、有归属感的行动队伍。

网格党支部在社区党委领导下，成为推进社区治理的红色堡垒。网格党支部的成立使党员真正置身群众之中，让基层党委拥有了更细致的触角。身处网格中的党员通过亮明身份、开展活动，能够迅速获得社区居民的认同。社区居民也能够通过与网格中的党员直接联系来表达自己的需求。必须指出的是，社区网格中的党员人数与居民总人数相比，所占比例仍然较低。公共问题和公众需求更是复杂而多元，单靠党员队伍具备的能力同样难以有效应对。如何通过党员队伍发挥引领作用，整合更多社会力量参与公共服务成为其中关键。

(三)由网及点：成立“红小二”服务队伍、提供精细化服务

为了切实将社区问题解决在基层，光明街道注重依靠党员队伍和织密服务体系建设来做文章。在划定的党建网格中，光明街道以党员为主力，成立270支“红小二”服务队伍，来细致回应网格空间中的公共治理问题。

“红小二”服务队由社区的“邻里党建工程”发展而来。最初，部分社区网格中的党员、入党积极分子和义工为方便邻里，在帮助解决矛盾纠纷、提供便民服务方面进行了诸多尝试。光明街道党工委以此为基础，将这些志愿性党建建制化、综合化，成立由社区党委书记担任队长的“红小二”队伍。这些队伍以党员、团员和入党积极分子为骨干，在党员的业余时间为群众提供志愿服务。作为“红小二”队伍的当然成员，网格党支部班子成员的大头照和手机号码被贴在各小区楼栋楼梯口，让人民群众随时可以找到他们。这让党员真正回到群众中，体现队伍“红”的本色。

同时，队伍以提供专业服务为宗旨，鼓励多方参与，社区意识得到增强。一方面队伍在内部成立“电工组”、“律师组”、“教师组”、“医生组”等8支专业小分队，吸纳物业公司、业主委员会、群团组织、社会机构、两新企业、社区居民等多元社会力量加入，为社区居民提供更及时和有针对性的社会服务。在“红小二”队伍的辅助下，行政力量的服务压力显著降低。社区居民“有困难、找警察”的观念也逐渐向“有困难、找‘小二’”转变。另一方面，依托于“红小二”队伍，社会力量能够为满足社区公共需求做出贡献，并直接参与公共问题的解决，社区主体意识和参与意识显著增强。社会力量也通过“红小二”队伍与党员保持沟通，进而与网格党支部、社区党委建立更顺畅的沟通渠道，将社会服务供给与社区治理有机结合起来。

社区居民也通过“红小二”队伍的行动，对基层党组织引领的基层社区治理体系给予更多信任。随着社区居民和社会力量对“红小二”队伍的认可，越来越多社区积极分子选择加入，到2020年9月队伍规模已经壮大到1000多人。应对社区公共治理所需的人力资源和专业知识得到一定程度保障。同时，社区居民直接向“红小二”队伍反映问题的情况变得普遍，社区党委、街道党工委发现问题、识别需求越来越及时，解决问题的效率也越来越高。多主体参与公共服务供给、让共建共治共享的基层社区治理共同体建设初具雏形。

四、党组织如何引领：基于融合式党建参与社区治理共同体建设

在社区实现精准回应公共需求，是一项系统工程，离不开党组织的有效引领和多主体的积极参与。光明街道在强化基层组织建设的基础上，通过党来衔接行政资源、整合社会力量，形成精准投送公共服务的治理网络。社区成员在治理网络中参与公共治理的同时，其公共需求也得到迅速满足。同时，党组织建设既有上级党委政府的持续推动，也有社区层面需求支持和实践配合，党组织建设与社区治理体系建设同步同构。基层党建与社区自治实现有机融合，走出“融合式党建”的新路。

首先，党在基层社区中通过组织建设切实增强在社区中的影响力。一方面，光明街道通过在辖区内划出党建网格，组建网格党支部，形成三级党组织体系。这种立体的组织化形式有效整合了基层党员队伍，实现社区层面的全覆盖。基层党员能够在党组织安排的活动与任务驱动下，进一步找到组织的归属感和认同感。党员在参与基层党组织的活动任务中不断提升处理公共事务的能力，形成凝聚力和战斗力，成为能够迅速发现公共问题、高效应对公共服务需求的社区力量。

另一方面，社区党组织通过照片、联系方式上墙等举措，使党员与群众之间的距离迅速拉近。居住在社区各小区和楼宇的党员成为群众第一时间寻求帮助、直接联系的对象。党员通过直接提供服务、向上级支部与政府传递诉求，强化了党员与群众的联系，提升了党员在群众中的威信。随着党员在社区中的显示度增加，基于党员身份的自豪感也得到加强。党员在与群众的持续互动中也能够让群众更加理解党的作用和角色，认可并支持党组织的行为，让基层党组织能够真正在社区中起引领作用。在这个意义上，基层党组织建设让党员走入群众中去，切实提升了与群众的血肉联系。

其次，党在基层社区中扮演资源协调者角色，成为社区治理网络中的关键节点。基层党组织作为领导核心可以有效推动行政资源下沉。这不仅体现为通过党组织向社区派驻干部，还包括通过政府向社区投入财政资金和下沉各种行政服务。各行政部门也在街道党组织的统筹安排和社区党组织的协助下，更高效地应对社区公共服务需求。基层党组织在通过自身建设不断提升组织行动力和影响力的同时，也持续代表社区发声，让社区需求表达可以通过党组织渠道得到有效和规范呈现。针对行政力量，基层党组织则根据社区需求来更精准引导行政资源配置，监督行政力量更规范地供给公共服务。党组织凭借自身在社区中的公信力和与政府的密切关联性，成为社区需求和行政资源之间的桥梁。

更进一步，基层党组织建设还在发动群众参与、引领社区自治质量提升方面表现突出。社区党员是“红小二”队伍的骨干分子。党员们通过联系入党积极分子和热心群众让“红小二”队伍运行起来，形成“自己的社区自己建、自己治”的氛围。党员通过“红小二”队伍直接服务社区公众的同时，在团结其他社会力量并引领他们提供更专业、更及时的公共服务方面作用巨大。一批具备专业能力的社区居民在党组织的带动下形成自组织，提升了应对社区公共问题的专业能力。也正是党在社区治理中的协调者角色和关键节点定位，让组织自然而然地融入社区治理体系，成为社区自治共同体的必要组成。基层党组织也因为社区治理绩效的提升而不断得以发展壮大。

最后，党在参与社区治理共同体建设的过程中不但着力于服务供给，还强调社区公共精神培育。一方面，无论是社区党委还是网格党员都注重发挥模范带头作用，引领社区公共服务供给。社区中的“红小二”队伍由社区书记担任队长，社区党委各委员也充实到“红小二”队伍之中，冲锋在服务一线。他们切实践行“服务奉献”的红色精神，通过真抓实干来获得社区认同。社区青年逐渐向党靠拢，成为积极分子甚至正式党员。另一方面，党组织通过“红小二”队伍积极推动社区其他主体参与，培育社区主人翁意识和公共参与精神，通过解决公共问题、满足公共需求形成社区认同，让共建共治共享的共同体建设路径成为社区治理共识。党通过引领社区精神和公共文化塑造，将党的价值坚持和社区的文化建构有机融合，促使党组织进一步融入社区，并巩固作为社区治理体系引领者的角色定位。

五、总结与展望

光明区光明街道党工委在基层社区开展融合式党建，有效推动共建共治共享的社会治理共同体建设。研究发现，融合式党建是以行政资源下沉为依托、以网格化党支部为基础，以“红小二”队伍为抓手的一项系统工程。首先，基层党组织充分利用下沉的行政资源，由党组织主导建立公共资源协调、配给和多元主体的职责协调机制。同时，基层党组织还通过落实网格党支部，着力打造“服务定制化、对象精准化”的回应型组织结构，形成一支具有凝聚力和战斗力的党员队伍，营造出无私奉献、服务群众的精神气质。最后，党组织以“红小二”队伍建设为主要抓手，围绕“红小二”队伍将基层社区中的网格员队伍、社会组织、社区自组织和社区经济组织等力量衔接起来，让公共服务网络充分实现多主体参与、无缝隙覆盖，并实现公共服务定制化供给和精准化投送。通过这一系列举措，社区党组织不仅作为上级党组织的分支嵌入基层社区治理体系，而且在社区治理共同体的建设和完善过程中发挥了主心骨作用，实现党建引领和基层自治的有机融合。

光明街道的融合式党建是基层党组织建设过程中的典型模式，通过推动公共服务的专业、精准投送，有效提升了党组织在人民群众中的认可度和权威性，实现了以人民为中心的理念。同时，融合式党建也使党的领导和基层自治并行不悖，对理顺社区治理架构、建设现代化社会治理体系有极强的借鉴意义。未来的研究可以进一步分析融合式党建模式的不同类型和推进方式，为理解基层党组织如何在基层有效扎根，如何推动社区共同体建设提供更丰富的知识。