情境、意识与行动：国家安全治理话语体系的基本面向

杨华锋，霍妍羽

(国际关系学院，北京 100091)

一、问题提出

“安全是一个本质上不断拓展的概念”[1]，其相关研究处于不断发展的过程中。就主体而言，个人安全、国家安全以及国际安全是其研究对象的三个面向。国际安全研究关注“军事力量、军备以及外交等治国之道”[2]，聚焦军事力量与地缘政治等传统安全因素。安全化理论提出“依靠一种为获得实质性的政治影响，且具有明显特征的‘存在性威胁’的‘主体间性’的确立”的判断逻辑[3]34，以回应国家安全议程和安全治理的边界扩张。“当安全延伸到防止公民感受到诸如脆弱性等特定的负面情绪，则又反映出向‘人类安全’研究的转向。”[4]由此，在国家安全研究中兼顾国际安全问题、丰富人民安全的讨论，是发展国家安全理论的应有之义，是提升国家安全治理效能的必由之路。

就“国家安全”的概念厘定而言，学界存在“状态”“能力”“感知”等不同的话语界定偏好。刘跃进认为，“国家安全就是国家处于没有危险的客观状态，也就是国家既没有外部的威胁和侵害，又没有内部的混乱和失序的客观状态”[5]，此即国家安全的“状态”说。李少军认为，人的主观感受也关乎国家潜在威胁[6]，较早提出了“主观感受”，呈现“状态—感知”说的取向。李文良将国家安全界定为状态与能力的结合，即“一个国家免受各种干扰、侵蚀、威胁和颠覆的状态和能力”[7]2,属于“状态—能力”说。从发展的眼光来看，国家安全的实践性与发展性，注定了其概念本身也是一个动态发展的过程。1993年版《国家安全法》并未界定何谓“国家安全”，其采取“默认”法则，主要规范的是国家安全机关的权责内容，很大程度上是对“状态”说与“状态—能力”说的行为反馈。而2015年新版《国家安全法》总则第二条即明确“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，该条款“相对处于没有危险和不受内外威胁”既体现了“状态”说的价值观，也嵌入了“感知”的主观评价体系，一则“状态”的界定本身即是一种主观判断与评价的结果；二则“相对”的描述更是指出了安全存在主体间、时空间、议题间的差异，不存在绝对的安全，相对性的评价自是主观性之体现。另则，“保障持续安全状态的能力”亦对“能力”说给予了充分关注。综合来看，新时代下国家安全的概念界定已然呈现出“状态—感知—能力”说的整体性偏好。进而聚焦到国家安全治理领域，“状态”意味着治理的客观情境，如“世界处于百年未有之大变局”，“风险挑战，有的来自国内，有的来自国际，有的来自经济社会领域，有的来自自然界”[8]，国家安全治理面临着高度不确定性与高度复杂性的历史情境；“感知”不仅包括治理体系的道德觉识、价值观念，也包括潜在目标群体的主观感受、安全感知与安全评价；“能力”意味着在对客观情境的审视、主观感知的评判基础上呈现出来的治理能力与政策行动。此三者在治理实践的进程中形塑着理解与检视国家安全治理体系的三个基本维度：情境、意识与行动。

二、情境：风险的“总体性”症候

对安全的关注离不开对风险的刻画，正所谓“人类生活在文明的火山上”[9]13，安全与风险相生相伴。从传统社会走向现代社会，制度主义者揭示了“由制度性的结构所支撑的风险社会”[10]，风险的高阶演进随人类社会进步而不断递增。网络信息、资源生态等非传统安全的重要性和紧迫性愈发凸显，中国社会逐步从“经济逻辑主导的生产型社会转变为风险逻辑主导的风险社会”[11]。

1.风险的性质发生着巨大变化。进入新时代，新技术革命喻示着风险的复杂性与日俱增。第四次工业革命作为一种“颠覆性技术革命”[12]，人工智能、物联网等应用技术的发展为人类生活及产业发展带来了巨大机遇与变革，同时也带来了新的风险挑战。亦如马克思所说，“现代工业的技术基础是革命的，而所有以往的生产方式的技术基础本质上是保守的。”[13]560大数据、网络化与智能化的深度融合日益呈现出“革命”的不确定性与复杂性。具体来说，一是风险的不确定性与复杂性。互联网深化融合发展的趋势意味着数据安全、网络安全的震荡，将波及经济安全、科技安全等广泛领域，风险来源与作用场域的复杂性和不确定性骤增。同时，技术迭代往往意味着风险控制难度升级，存在技术发展与安全治理的“二律背反”，“技术进步和战争的破坏性两者间的共生关系如今尤烈……新技术的应用也造成了道德伦理上的挑战”[14]5-6。二是风险的演变与转化。一方面，风险的演变指涉风险的内生性发展阶段，即经其本身的不断演化、发酵而呈现隐性风险向显性风险的转变，以及低级形态向高级形态的演进。在新媒体、自媒体时代数字互联的场域作用下，风险演化和传导机制被放大。另一方面，风险的转化意为系统中部分风险通过漂移等非线性传导机制，实现风险领域和层级的跃迁。三是风险的溢出与衍生。作为风险的一种外部效应，风险的溢出往往通过间接作用加剧了安全威胁。例如，日本福岛核污水排放计划提出以来，“除了目前为人所知的氚元素，核污水中还含有多种放射性物质，需要高度关注将污水释放到海洋可能带来的潜在危险。”[15]现代风险在场域、程度与范围上的复杂性与复合性的传递与蔓延带来风险的衍生趋势愈发凸显。当今世界，任何国家都不是孤岛，核泄漏、环境污染、公共卫生事件等重大安全事件的发生，风险的溢出与衍生性注定了风险在很多时候是无差别的，并不会自动止步于国家边界。

2.风险的全球互动模式日益凸显。“生活在全球化的时代里意味着我们要面对更多的、各种各样的风险。”[16]32一方面，国内外安全风险因素交织。国际形势复杂多端、国内改革发展任务繁重，各种不安全因素发酵。安全问题的源起和发展往往难以精确厘定，由此导致安全治理需锚定多层次与多领域，加大了治理难度与治理成本。例如，中美贸易争端不断升级，美方的行径不仅煽动其本国民粹主义蔓延，对国际经济秩序带来不同程度的破坏，也对我国国内经济与科技发展、社会民生带来不确定性风险。香港问题纯属我国内政，但国内政治议题却遭遇外部势力裹挟，“给予境外分裂势力可趁之机，刺激部分反华势力、极端势力介入热情，对国家政治安全造成了恶劣影响”[17]。诸多国际、国内风险之间存在联动性，一定程度上形成了“国际安全问题国内化，国内安全问题国际化”[18]的态势。另一方面，全球性风险因素也对国内政治安全构成了抑制性。随着全球经济领域合作的不断深化，一时一隅的经济问题不再仅限于利益关系，还涉及权力分配。我国对外贸易体量虽然规模惊人，但在贸易结算市场并未获得与之相匹配的货币权力，中国的全球治理话语权依然不充分，中国全球治理话语权力的提升与物质能力的提升不平衡[19]，经济体量和世界话语权的不对等不仅影响了国家经济利益，还抑制了国家政治安全的有效维护。

3.风险的边界性越来越模糊，传统与非传统安全风险并存及相互转化的趋势较为明显。传统安全聚集于政治、军事、国防、外交等领域，呈现外显性和宏观性特征。科技、网络、生物、环境等安全风险具有内隐性和分散性特征。而“全球化和最传统的行动情境的双重过程是‘自反性现代化’阶段的显著特征，这个阶段改变了传统与现代性之间的平衡”[20]120，传统安全与非传统安全风险的汇聚并存成为常态，且非传统安全经过转化漂移，触发核心高阶、影响深广的传统安全问题。一方面，传统与非传统安全问题并存带来治理对象的复杂化。非传统安全领域风险的新兴性、隐蔽性以及前瞻性在一定程度上决定了非传统安全风险作用的突发与非常态化，加剧了安全治理的难度。同时，传统与非传统安全威胁交织成为当前安全挑战的主要面向。新冠疫情等非传统安全问题对全球供应链造成了巨大冲击，带来供应链失调甚至断裂的风险。诸多不确定性风险的高度聚集对各国经济政治安全带来了严峻挑战，促使全球供应链转向韧性和整体安全性诉求，而非之前的低成本布局导向。另一方面，非传统安全风险通过风险传导向传统安全转化。近年来，非传统与传统安全风险间的双向传导趋势愈发明显，尤其是在互联网与新兴媒体的场域作用下，非传统安全风险的传导与触发机制往往是治理的薄弱环节。

总之，新技术革命带来风险的高度不确定性与高度复杂性，安全威胁与风险挑战呈指数增长，“总体国家安全观”的提出是对这种总体性情境最直接的回应，不同领域、不同层级、不同环节、不同属性的安全风险聚合在一起所呈现出来的“总体性”要求治理体系必须具备系统性、整体性、协同性思维，以有效回应客观情境的治理需求。

三、意识：“人民性”的理性觉识与行政映射

安全风险常在，安全议题众多，能进入公众议程、成为政策议程的安全议题端有赖于政策注意力的竞争。而政策注意力的焦点在于“人民中心”价值逻辑的展开。

1.人民安全感构成治理意识的价值原点。就治理目标而言，最为首要的是“人民”的主体价值。1994年“《人类发展报告》提出了‘人类安全’的概念，挑战了长期以来以国家和军事力量为中心的安全观”[21]，强调对人类自身生命和尊严的保障。可以说，“人的安全”理念趋向伴随着安全议题从传统向非传统安全的转向，但随之而来的人道主义干预逐步成为影响国际政治的重要手段，以美国为首的西方国家“以‘人权高于主权’为依据塑造了‘干涉的权利’”[22]。从伊拉克战争到利比亚危机，“人的安全”成为部分国家谋求利益的工具，人之安全在一定程度上逐渐被国家利益所取代。诚然，“人的安全”的提出“打破了以国家为中心的传统安全观”[23]，促进人本身成为安全治理目的之转向，但“人的安全”仍难以避免走向泛化与工具化的窠臼。总体国家安全观关照了安全情境总体性与人民安全中心性的统一，“以‘人民安全为宗旨’是总体国家安全观的第一要义”[24]，体现了国家安全中人民安全的核心价值所在，这成为安全治理的价值理性基础。同时，在安全治理视域中，“‘人民安全’的话语主要面向国内治理议题……有助于将研究目标聚焦于操作层面的治理变革与善治创新”[25]，“人民性”既体现了总体国家安全观的价值理性，也体现了国家安全治理的工具理性。

人民群体的多元化和需求的多样化意味着安全感知的分层与差异是自然而然的。有学者将“可以认知和把握风险的理想人格称之为理性风险人”[26]，并由此推论现实生活中的非理性风险人和半理性风险人两种现实存在形态，反映出由于风险感知阈值的差异，人民对安全态势的感知存在显著区别。许多群体性事件的爆发及其舆论发酵，反映了人民安全感知的差异及其不同的后果。例如在《中国民生调查2019综合研究报告》中，“食品安全仍是受访者在社会环境领域最为担心的问题”[27]，反映了民众在食品安全等民生领域的不安全感。不安全感往往呈现出非理性的认知与诉求，非理性导向下不安全感的汇聚甚至危及社会稳定，而理性与秩序的回归乃源自人民安全感的获得与实现。另外，邻避效应中的对抗矛盾也是源于安全感知和安全诉求的差异，“不要建在我家后院”的零和心理成为不服从的直接取向，其根本是安全感的缺失。党的十九大报告强调要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[28]，人民安全感的获得是国家安全治理中对人民安全感知的落脚点。

2.数字时代要求治理思维由线性走向复杂性。数字社会时代，与技术更新发展同步的是人们的思维也在悄无声息地发生变化。诚如工业社会对科学理性、对标准化、程序化的要求远高于农业社会时期一样，如今数字社会对思维的复杂性要求、对不确定性的关照与“拥抱”也远高于工业社会。安全治理意识的转向离不开对治理客体特性与发展趋势的把握。风险的演变、转化及溢出带来安全风险在领域和层级上的传递与跃迁、在规模上和范围上的倍增与扩散，导致风险系统的高度复杂性。这种风险特性的系统复杂化亟需诉诸复杂性治理思维，以推进基于安全风险复杂性与不确定性趋势下治理思维从简单线性转向系统复杂性。可以说，“人类进入了一个复杂性和不确定性的时代，对这一时代特征的把握，必然要求冲破传统的简单化的理论范式”[29]，治理思维亟待转变。“现有的有关治理的研究主要有国家中心与社会中心两种不同路径”[30]，国家视角下政府作为主要行为体往往通过行政命令、法律法规、公共政策等手段提供安全公共服务与治理，主要倚赖行政理性或专家的科学理性，其行为具有权威性、整合性以及强制性。不可否认，党和政府作为国家安全治理主要主体，在防范和化解重大安全风险上发挥着重要的主导作用。但是在非传统安全日益频发以及风险高度不确定性与复杂性的安全境遇下，传统治理理念难以应对新的安全情境。例如，在新冠疫情初期，坚决贯彻健康码等于通行证的这类硬政策反映出工具理性对老年群体人文关怀的缺失，折射出行政理性主导下的确定性思维和简单化逻辑。同时，行政理念的滞后、不匹配甚至引发次生风险与衍生风险。行政主导下的治理模式往往滋生制度性、结构性风险，并且行政理性下的行政之恶、对价值的偏离以及权力的滥用等往往会成为新的风险增长点。

3.人民性与复杂性的意识反映在治理体系之中，意味着“人民中心论”的服务行政范式的转型。理念滞后往往容易陷入治理低效甚至治理失效的桎梏，抑或因理念不匹配与错位而导致次生与衍生风险的产生。安全治理中对工具理性的补充与完善寄托于通过秉持“人民性”的价值理性作为安全治理的坐标原点。兼顾“人民性”治理意识与复杂性治理思维的价值理性和实践理性之回归，映射到政府治理体系中即为服务行政范式的转换。服务行政范式转型的价值内核在于“人民中心论”。在国家安全治理实践中，政府承担着主要责任，发挥风险治理的主导作用。国家安全治理能力的提升，本质在于政府安全服务供给能力的提升。传统单向度权力分布和自上而下的权力运行向度上，从统治到管理维度的转变仍呈现为“状态—能力”层面的治理取向。随着服务型政府建设的推进，“人民性”的价值逻辑起点与政府角色转型的实践逻辑下，国家安全治理体现出“状态—感知—能力”的三位一体。政府提供安全服务的次序和差异是基于对安全需求侧的深入了解，安全的相对性与需要的变动性决定了基于人民安全的供需关系均衡处于动态变化而非静止，这有赖于坚持“人民中心论”的服务行政范式转型，实现政府对人民安全诉求的深入了解与把握，切实满足人民对安全感的追求。

概言之，安全议题骤增及安全风险的复杂趋势倚赖于安全治理意识的相应转换，即立足于“人民性”的价值原点，实现由单一线性向复杂性思维的转化，在“人民中心论”的服务行政范式转型中，为治理行动的协同性奠定必要的道德自觉与伦理觉识。

四、行动：“协同性”的要件、条件及限度

由于情境的“总体性”所带来的治理复杂性以及治理意识的“人民性”对有效性与可持续性治理的追求，行动端自然呈现“协同性”的要求与规范。

1.协同性的要件。在国家安全治理行动中，风险的复杂性要求治理主体的多元化，行动主体的开放性在治理方式端将展现丰富的多样性，这为制度和政策的协同性奠定了必要基础。协同要件包括主体协同、制度协同和方式协同等三个方面：其一，多元治理主体的协同性。行动者作为治理主体，是协同的关键要素。安全情境的总体性意味着风险系统的复杂性与不确定性，而单向度治理主体囿于其固有思维观念的影响，不可避免地走向各自的“独木桥”、陷入窠臼。协同行动的核心在于多元主体的通力合作，打破“权威体制与有效治理之间的矛盾”[31]，克服封闭的权力系统对治理的垄断。当前普遍认同的多元行动主体在宏观上可以统括为政府、社会、市场[32]，在实践中，社会、市场维度又细分为企业组织、基层组织以及公民团体等具体行为主体。基于此，安全治理协同性的体现要立足于开放的行动者系统，通过推进跨主体间的协同参与，创建安全治理跨主体协同行动者网络。例如江苏省安全生产专项整治行动的安排，其治理实践表现为：推动安全风险管控从政府推动为主向企业自发先行的转变，压实企业安全主体责任，推进企业安全生产由被动监管向自发加强管理转变；重视社群、公民的监督举报，畅通安全治理的有效路径，强化安全主体的权责协同。由此，从政府、企业再到个人的良性互动网络的构建厘定了安全治理多元主体的权责匹配与参与路径。其二，制度与政策供给的协同性。就政策行动而言，协同性意味着“公共政策决策和管理的过程与结构，能够跨越公共机构、各级政府与公私及公民领域的边界，以实现一个原本(传统方式下)无法实现的公共目标”[33]。制度与政策支持是政府安全供给的重要途径，有效的安全治理离不开政策的平衡性与制度的适应性。一是政策的平衡性。政策平衡要求政策在纵向与横向上的同向性，以促进各安全治理主体行动策略的协同性。同时，政策平衡还诉诸于分配的平衡性，政策应致力于风险的“再分配”。因此，政策的分配平衡还需注意风险的“分配正义”。二是制度的适应性。制度适应性主要指制度的弹性与包容性。包容性制度有助于推进与实现多元治理主体间的激励与合作，而包容性不足的制度往往会诱致激励机制失灵，难以形成有效的协调合作制度环境。前些年，社会低保制度与精准扶贫政策之间的“张力”与“不兼容”在一定程度上抑制了低保制度“社会保护伞”功能的充分发挥。其三，治理方式与方法的协同性。协同治理作为一种规范性参与式治理，在协作方式和过程上体现了协同视角下通过寻求更加多样的安全供给途径与手段以实现对治理方式的不断完善与优化。尤其是处于新技术革命时代以及信息化社会中，社会结构和技术形态也随之发展改变。“信息活动在社会生产和生活中的‘轴心作用’显著”[34]57，互联网为多元主体的参与和合作带来了形式和技术上的巨大革新，对安全治理的参与、协商以及合作的过程都给予了强大的技术支持与平台支撑。

2.协同条件及适用性。随着“公共服务体制改革不断深入，基本形成了多元协同的公共服务供给模式”[35]，以多元主体为特征的协同共治在我国治理实践中业已常见。但缘于国家安全治理实务的特殊性，协同性的进程既需要明晰协同条件，也需要对其适用性有着清醒的认识。国家安全治理的协同条件与适用性主要涉及到治理的时间成本、民主存量与效率关系。一是时间成本的考虑。多元行动者的信息分享、风险交流需要一定的时间，时间成本是安全协同治理的行动前提和效力保障，运用协同性的条件离不开时间成本与安全治理需求的动态平衡。二是民主存量。作为安全治理的行动力量，民主参与意识与途径也成为有效协同的主导条件。同时，“以信任关系为支撑的协同治理，在协同者之间能够产生安全感和确定感，从而达成协作意愿，这是协同治理的保证”[36]，社会信任机制的构建也成为推动协同的重要条件。三是有效性评价。有效性评价以安全风险的有效解决为基准，通过多元行动者网络的构建、治理行动策略的多样化来提升风险治理的系统性与灵活性。诚然，建立共识尤其需要时间，否则信任机制不完全建立下增加信任所必需的时间将大大延长协同进程。因此，在需要迅速地做出或实施决策的情况下，协同并不是一个优先策略。也就是说，协同不适用于突发安全事件的应急处置与紧急状态下的治理情境。但另一方面，安全治理协同性对有效合作的前期投入往往又可以为后期的常态化安全治理节约时间与成本，故而协同的适用意义也要辩证持续地看待。

3.协同的限度与调适。由于约束性条件的存在，安全治理的协同性包括规模问题、时机问题以及适用性问题等，协同性有其限度。就总体性情境而言，离不开协同性的行动考量，即制度安排、设计和政策规划的协同性。在这个意义上，治理的协同性不等同于协同治理，其在治理行为体系中可以呈现为不同维度、不同层面、不同领域以及不同议题的协调与合作化内容，因而其寓意在于行动内在“灵魂”的协同考量，不是机械僵化的协同量纲，其具体呈现模式完全可以在动态治理中不断予以调适。协同的限度源于其协同条件的时间性与民主性安排，“协同性”常见于常态治理模式中，对突发事件、应急事件的处置往往并不适用。当然，应急治理和常态治理也非治理之两极，在风险治理的实践中也存在风险的阶段性特征，不同阶段中风险的演变、转化与溢出呈现有所不同，在不同的发展阶段，风险治理的需求与诉求表现也存在差异化。因此，即便不涉及到市场主体参与、不涉及NGO的主体性介入，单是行政管理体系的公共服务与社会管理方面也存在部门间、层级间，乃至具体政策举措间的“协同性”安排，因此，即使突发事件中并不便于社会的广泛参与，但不应忽视政府体系内部的协调性与合作化努力。协同的动态调适源于安全问题和安全治理对象本身存在的复杂性属性，安全治理协同行动无时不在动态调适中。国家安全治理既要立足于国家安全风险总体性境遇下的复杂化趋势，也要回应治理意识维度以人民为中心的治理理念和复杂性治理思维的转向，因应这种新情境和新意识的呈现提出基于“协同性”的安全治理策略。

综合而言，新的历史背景下非传统安全的崛起、国际国内风险交互以及安全化带来安全议题的骤然扩充同时囿于风险的演变、转化与溢出趋势带来风险的高度不确定性与复杂性，这些安全外部境遇推动了对国家安全理解的发展与完善，特别是在治理现代化的历史进程中，要走向“状态—感知—能力”说的整体把握，即在“情境—意识—行动”的分析框架下对其进行剖析，国家安全治理体系呈现为：新时代背景下，风险呈现出肇始的不确定性与发展的超越性以及风险的演变、转化、溢出等复杂效应共同作用下的规模化和放大效应，呈现出风险的总体性症候；通过对基于人民安全感知的价值理性与对标风险特性治理的实践理性的回溯与重构，映射于安全供给的“人民中心论”服务行政范式转向；进一步明晰治理协同性的要件与条件，并在效度与限度中不断调适安全治理的协同维度。由此有助于我们基于“总体性”“人民性”“协同性”来综合考量国家安全治理的绩效优化，更好地推进与改善国家安全治理效能。