干部下沉：中国共产党破解基层治理难题的有效机制

丁知平

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

随着新冠肺炎疫情防控工作的推进，“下沉干部”这一现象逐渐成为学界关注的重要议题。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，要“坚持和完善向重点乡村选派驻村第一书记和工作队制度”，作为加强党的农村基层组织建设和乡村治理的重要举措。这一制度安排意指上级机构通过干部下沉至下级机构或者基层一线以应对某一特定问题或紧急任务。相关研究认为，“下沉干部”是对“工作团”“工作组”“工作队”“督导组”“检査组”“调查组”“巡视组”等工作组织形式与工作方式的总称，随着时代发展要求和党的工作任务的变化而不断注入新的内涵。在加强基层治理体系和治理能力现代化建设的视域下，其有效运作在一定意义上形成了中国基层治理实践中卓有成效的治理技术，是中国本土治理景观的重要表征。

一、文献回顾与总结

学术界关于干部及“下沉干部”的研究已经积累了丰硕成果。一般认为，干部是指由国家财政或企业支付报酬并被纳入政府人事部门干部编制的党政机关、企事业部门、民主党派和人民团体机关的工作人员及各类专业技术人员。[1]学界主要侧重于从报酬的资金来源与人员的编制角度进行分析，认为干部属于国家体制内人员，而精英是指比干部范畴大得多的社会优秀群体。在中国的政治语境下，干部是一种身份的象征，其政治身份是区分干部与群众的一个重要指标。[2]在学术话语中，有学者将干部下沉描述为“精英下沉”，用来指代政府官员告别官场成为民间人士的被动下沉现象[3]，也就是说，这种下沉的过程经历了从国家体制内到体制外的身份转变过程。与此相对的还有大量精英主动沉淀于民间社会，如大学生村官、科技特派员、“三支一扶”人员等。可见，如果从主体的意愿来进行划分，可以将干部下沉分为主动下沉和被动下沉。精英下沉既是社会开放的机制，也是实现社会公平的机制，在一定程度上弥补了基层人力资源的不足，改善了社会的人才结构，直接提升了社会功能。具体来说，下沉精英至少具有四个方面的作用：以下派、任命、支援、挂职等方式实施的政治精英下沉有助于促进国家基层政权建设；倾听社会声音、传输基层诉求；参与公共服务供给；关注“关键少数”的诉求。[3]吴新叶认为，当今社会发展需要发挥下沉精英的多重作用：政治精英下沉促进基层治理；知识精英下沉实现创新驱动战略；社会精英下沉促进基层社会进步；下沉到社区的精英促进社区治理。[3]由此可见，学界往往将精英、干部、官员混为一谈，没有对其进行明确的界分。本文探讨的干部下沉主要是指在党的集中统一领导下有计划有步骤的一种体制内人才有序流动的现象。

有研究认为，“工作组”是干部下沉的一种表现形式，其工作领域包括农村治理、救灾减灾、安全生产、纪检反腐、纪律整顿、企业整顿、执法检查、政策落实、社会管理、经济运行、扶贫救助、案件检查、其他等13个领域，主要有中央、省级、市级、县级及以下等四类工作组发起者，有组织机构、台账与材料检查、多部门联动、领导挂帅、暗访与寻访、个别谈话等工作组运作方式。[4]可见，干部下沉涵盖的领域不仅包括了多种政策(法规)领域，还涉及到党委、行政、立法、司法、执法、军队等多个政治系统，既有中央向地方的干部下沉，也有地方向基层的干部下沉，甚至还涉及到不同政治系统之间的交叉流动情况；派出干部的单位不仅包括党政机关，还包括企事业单位。有学者根据职责内容和任务使命的不同将“工作组”具体分为“执行型”“监督型”“应急型”等类型，根据权属来源的不同将“工作组”分为“党务类”“政务类”两大类型。[5]还有研究者对“工作组”与“巡视组”“督察组”进行了比较，认为三者虽然在权力来源、对谁负责、主要表征上有共通之处，但在建立目的、任务内容、派出作用等方面极为不同。[6]这些研究成果对“工作组”这一干部下沉的内容与形式进行了系统的深入研究。

总体上看，学界关于干部下沉的相关研究成果主要呈现出以下特点：一是主要关注农村基层的下沉干部，如第一书记、驻村工作队等。从研究视角看，主要有工作队的职能作用视角、工作队的嵌入性治理视角、任务型组织的协同工作视角等；从研究主题看，主要有驻村帮扶制度研究、驻村帮扶成效与困境研究、驻村帮扶主体的微观互动研究、乡村治理结构与过程再造研究等，运用了接点治理[7]、新双轨治理[8]、嵌入式治理[9]、互动治理[10]、合作治理[11]、弹性化治理[5]、运动式治理[12]、情感治理[13]、公共领导力[14]、资本下沉[15]等概念论证分析驻村干部制度及其运作效果；从研究内容看，主要有干部下沉的基本类型、成员构成、影响因素、运行过程、阶段特点、功能角色、衍生的负面效应等方面；从研究方法看，既有静态的制度分析，也有动态的过程分析；从研究谱系看，既考察干部下沉对基层治理的结构性影响与治理技术逻辑的理性化讨论，又考察干部下沉治理行动的情感意义；从研究层次看，既从宏观政策层面分析驻村工作开展的制度背景及当前存在的主要问题，又聚焦村庄微观层面的下沉干部与村两委关系，分析驻村干部的作用和相关驻村制度的有效性。二是主要关注国家宏观层面的中央与地方层级之间的干部下沉，主要侧重于从央地关系、政策工具等应对一统体制与有效治理这一基本矛盾的角度进行讨论，对地方层级的市、县、乡镇等层级的干部下沉关注不够。李智超认为，工作组是国家应对常规治理困境的一套制度安排和行为模式，为上级政府调节下级政府的行为提供了重要的政策工具，国家治理的基本逻辑决定了工作组模式作为一种治理工具将长期存在。[4]王鸿铭认为，“工作组”的组织形式在政治实践中已经形成了国家治理现代化的独特中国经验，可以被看作是一种国家治理模式，能够为世界政治贡献出属于中国智慧的治理方案。在实践层面能够联结一统体制和有效治理，在理论层面能够回应国家治理能力的有关讨论。[6]三是呈现出多学科研究的局面，如涉及社会学、政治学、政策学、公共管理学等学科。笔者认为，如果单从下沉干部本身来进行讨论，容易忽略中国共产党这一重要的领导角色与使命意志。正是中国共产党在长期的革命与建设实践中摸索和总结出的有效经验造就了这样的独特治理方式，在当代中国的治理实践中发挥着重要的功能。本文尝试从中国共产党的干部主体角度对干部下沉这一工作机制进行梳理并分析其成功经验，克服其不足之处，为更好地总结国家治理现代化的经验提供启示。

二、中国共产党干部下沉基层的表现形态

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中将基层治理区分为常态化管理和应急管理两种形态，基层治理能力现代化的目标包括党建引领机制完善、基层政权坚强有力、基层群众自治充满活力、基层公共服务精准高效、党的执政基础更加坚实等内容，需要充分展现中国特色基层治理的制度优势。这种制度优势是中国共产党在中国革命与建设的历史实践中奠基、探索而逐步形成的，干部下沉的形式不仅密切了党群关系、改善了政策制定，而且有效地解决了基层治理问题、深化了党的阶级基础和群众基础。

(一)在基层党组织建设方面的干部下沉

1.军队作为走进基层地方的工作队

中国共产党在长期的革命实践与军事斗争中摸索出了由人民军队承担政治革命任务的工具性价值这一独特模式。土地革命时期，“人民军队”成为“工作队”干部的主要组成人员，执行政治动员任务，打破传统乡村权力网络下政权、族权、神权的支配地位，形成了以新的政党组织为主要依托的权力架构。除了进行武装斗争以外，人民军队还担负着联系群众、建立政权、建立党组织等重大任务，有效地动员了基层群众，促进了军民团结，壮大了革命力量。毛泽东在中国共产党红军第四军第九次代表大会上对单纯军事观点进行了批判，提出了“军事只是完成政治任务的工具之一”“中国的红军是一个执行革命的政治任务的武装集团”等观点和论断。[16]86

抗战时期，针对当时干部中存在的小团体主义和宗派主义等现象，根据战争需要为完成某项特殊任务，中国共产党创设了干部交流调配制度，在各根据地普遍采用调配使用干部的方式，这项制度一直沿用至今，如对口援助干部、省际干部交流等。此举既有助于干部的能力锻炼，又促进了干部的团结和沟通。根据学者梳理，当时干部交流和调配的主要方式有：上下交流、军地交流、前后方交流、新老干部交流、党政军民干部交流等。[17]112-113其中上下交流主要是指把一些在领导机关工作的干部下沉到基层做一个时期的实际工作，接受基层锻炼；把在基层工作过一段时间、具有一定实际工作经验的干部调配到上级机关工作。这主要是军队培养干部的一种方式。

解放战争时期，随着战争形势的发展，为了有效地解决干部供给严重不足的问题，毛泽东提出了把军队变为工作队的设想：“军队不但是一个战斗队，而且主要的是一个工作队……军队变为工作队，现在已经要求我们这样提出任务了……军队就是一个学校，二百一十万野战军，等于几千个大学和中学，一切工作干部，主要地依靠军队本身来解决。”[18]1405-1406他还在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上指出：“人民解放军永远是一个战斗队……人民解放军又是一个工作队……随着战争的逐步地减少，工作队的作用就增加了。有一种可能的情况，即在不要很久的时间之内，将要使人民解放军全部地转化为工作队……我们必须准备把二百一十万野战军全部地化为工作队。这样干部就够用了，广大地区的工作就可以展开了。我们必须把二百一十万野战军看成一个巨大的干部学校。”[18]1426可见，在战斗队和工作队的有机结合下，作为培养和供给干部的重要途径，军队有效地完成了政党所交付的革命任务。

2.政党作为走进中国基层社会的工作队

作为革命的轴心主体力量，中国共产党的干部队伍必须深深地嵌入并扎根于中国的城市与乡村底层。在革命过程中，凭借思想、组织、制度方面的优势，党的干部成为组织群众、动员群众的“群众领袖”。通过宣传党的路线和政策、土地改革以及参与、组织生产为中心的一系列实际社会工作等具体行动成功地进入到中国社会之中。[17]118-129首先，在宣传动员方面，建党初期，革命精英积极宣传革命意识形态和革命政策，发动基层民众参与政治斗争活动；苏区时期，苏区干部发挥自身的先锋模范作用，运用丰富的宣传手段宣传党的意识形态和政策；抗战时期，党的干部深入到工厂、农村、码头、前线，在群众中广泛开展宣传动员工作，扫除“亡国论”和“速胜论”，树立起“最后胜利一定属于中国”的信念，鼓励大生产运动，为解放区军民渡过难关灌输精神力量等。其次，在土地改革方面，苏维埃时期，各乡苏维埃政府均以赤卫队、干部、群众代表组成“打家队”和“打粮队”，由红军工作队率领，一是下乡村去抄土豪劣绅的家、没收其财产，二是将土豪劣绅和一切反革命分子捉拿归案；抗战时期，派遣大批干部深入基层，培训骨干，直接向群众宣传政策，进行组织和发动工作，普遍深入展开减租减息和维护农民土地权益的群众运动。最后，在实际社会工作方面，一是组织、参与生产，例如苏区时期组织干部动员农民进行农田水利基本建设，组织耕牛合作社、耕田队和劳动互助社，又如延安时期的大生产运动等；二是下乡运动，例如在延安时期将一大批干部、学生和知识分子派往乡村锻炼，使其与民众打成一片，协助基层政府和党组织开展整风运动；三是合作化运动，合作社的任务是帮助农民在改善生活的同时支援战争，通过进入农民的生产领域，从而较为彻底地沉入到农民的生活之中，最终走入中国社会。由此可见，作为中国共产党组织机构的行动者，干部通过不断深入、渗透到中国最底层社会，最大程度地组织、整合了松散的社会结构，迅速动员、聚集最广泛的社会资源投入到革命与建设的历史任务之中。

(二)在巩固基层政权方面的干部下沉

中国共产党在革命时期培养的干部网络为新中国成立后的国家治理创造了条件，能够有效、充分地扩展干部网络，使其覆盖和渗透到城乡的每一个角落，汲取巩固政权和发展国家的社会资源，维护稳定的社会秩序。一是恢复城市基本秩序。军代表及被下派进企业的干部完成没收接管官僚资本、监督企业继续生产的任务，为新政权提供经济资源；配置强力税收干部，稳定全国的财政金融秩序；在国营企业实行厂长负责制，在非国营企业，通过工商联和工会组织实施对企业的间接领导和控制，通过建立党的基层组织或者选派党员干部进入企业实施直接领导。中国共产党通过把自己的干部派入企业而形成党的组织网络体系，全面行使对企业的领导权，通过党的干部控制企业的生产、销售和管理等各个环节，进而得以维护稳定的秩序、获得丰富的资源。二是整合城市基层社会。干部进入城市生活领域，不仅是进入一般的群众团体和准政府机构，还组建了城市居民委员会。这些新居民组织的主要负责人大多由街道派出所指定专职干部担任，传达政府政策，转达群众诉求，发挥治安作用，落实市政服务。三是深入乡村社会。县委和区人民政府派出的大量工作队在深入农户、扎根串联贫雇农的基础上建立了大量的农民协会，召开斗争大会、公开向本地的地主进行“诉苦”与清算，完成了土地改革任务，农民在工作队与农民协会的帮助下获得了土地，很快成为中国共产党的坚定支持者和拥护者。国家政权力量彻底下移和渗透到村庄，党的干部全面覆盖到社会的最底层，进而完成了资源的汲取和乡村社会秩序的建构。

(三)在基层社会治理方面的干部下沉

在革命时期，“工作队”与“人民军队”高度融合，发动广大农民进行农村社会革命，在以较低的运作成本塑造中央绝对权威的同时，以传统帝制政权未尝有过的方式向基层渗透，恢复国家权力在基层社会的活动，建立起基层权威秩序和权力架构。新中国成立后，土地革命和农村改造成为农村基层社会治理的主要任务。为了动员、改造和重建乡村基层社会，中国共产党经常从乡村社会外部下派工作队进入乡村，进行宣传发动和思想政治工作，推动国家权力对乡村社会的有效控制，如土改时期的“土改工作队”、人民公社时期的“‘四清’工作队”等。改革开放后，经济建设取代政治运动成为基层社会治理的中心任务。上级组织派出“基本路线教育工作队”“小康工作队”“新农村建设工作队”等，常规化的政策执行取代了临时式的政治运动，呈现出由非常规向常规化转变的趋势，并逐渐成为国家治理现代化体系中基层社会不可或缺的一部分。一是实施“三支一扶”工程。据人力资源与社会保障部统计数据显示，自2006年“三支一扶”(支教、支农、支医和扶贫)计划实施以来，已累计选派43.1万名高校毕业生到基层服务，为助力脱贫攻坚、推动经济社会事业发展、优化基层人才队伍结构发挥了积极作用。中组部、人社部、教育部等10部门印发通知，决定于2021年至2025年实施第四轮高校毕业生“三支一扶”(支教、支农、支医和帮扶乡村振兴)计划，每年选派3.2万名左右高校毕业生到基层服务。[19]二是推进脱贫攻坚工作。国家在扶贫领域中进行方式创新，建立了第一书记扶贫制度，实现了对贫困村和贫困户脱贫致富的精准对接。第一书记驻村扶贫意味着国家权力通过党组织力量大规模向农村社会渗透，联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，开启了以驻村第一书记为微观执行主体的党建扶贫的大格局。脱贫攻坚的驻村工作队本质上是中国共产党向农村派出工作队的传统在精准扶贫时期的历史延续。据统计，自2013年起，全国累计300多万名第一书记和驻村干部深入贫困村扶贫一线倾力开展帮扶，每年保持近100万人在岗开展驻村帮扶。[20]从全国范围内的整体效果看，驻村扶贫制度是富有成效的，在极短的时间内实现了消除绝对贫困的目标。在实现脱贫成果巩固与乡村振兴的有效对接方面，许多地方政府延续了这一做法，例如，湖南省根据党中央关于建立常态化驻村工作机制的部署安排，在取得脱贫攻坚全面胜利后，继续选派24021名机关企事业干部组成10253支工作队开展驻村帮扶工作。面对治理下沉与乡村振兴战略的实施，来自更高层级的政治要求与乡村社会的发展要求需要通过乡镇以上党政干部的向下流动来解决。

在城市基层治理方面，实践探索出了党建引领的社会治理模式。政党组织通过政治嵌入、组织嵌入和文化嵌入介入城市基层治理，破解了城市基层治理中科层治理碎片化、封闭性和单中心的科层制困境。[21]一是实现科层组织内部的机构整合。执政党上级组织成立的领导小组、工作组、巡回指导组等临时性机制以干部下沉的方式对基层的社会治理工作进行检查、指导，督促完成社会治理的目标任务，使下级基层党组织迅速动员、整合、协同各部门的资源集中实现特定治理目标，有效提高工作效率、降低合作成本。二是实现公共部门与社会组织的协同合作。党组织利用信息技术构建治理共同体，吸纳下沉的社会组织力量以平等的身份参与基层治理，以项目的形式通过公私合作的伙伴关系进行协商合作，提供公共服务，解决公共治理难题，实现基层的长治久安，提升整体性治理绩效。

(四)在基层应急治理方面的干部下沉

应急治理是基层治理的一项重要职责，基层政府纷纷成立了专门的机构，配置了相应的治理资源。新中国成立初至改革开放之前，防灾救灾工作延续了“人民战争”的革命传统，主要通过自上而下的政治动员迅速调动社会资源加以应对，强调减灾的政治挂帅、党和政府包揽一切、发动群众自救、拒绝国际援助等是这一时期应急管理的鲜明特征。改革开放至“非典”事件之前，出现了应急管理的属地责任得到强化、党政力量和非政府组织的协同应急得到发展、应急管理的科学技术水平与法制建设明显进步等新特征。[22]当发生重大自然灾害、重大安全生产事故等重大突发事件或重大事件时，中央或上级政府会启动工作组模式加以应对。[4]总体来看，集中力量办大事的举国体制这一政治优势能够形成应急管理“全国一盘棋”及“一方有难，八方支援”等调动各方面积极性的治理效能。实践证明，“举国减灾”在实践中取得了举世瞩目的成效。

我国的治理结构决定了基层社区是工作任务最为繁重但治理资源最为稀缺的组织层次。以新冠肺炎疫情防控为例，作为新中国成立以来发生的重大突发公共卫生事件，考验着党和国家全方位的应急治理能力。在宏观层面上，抗击新冠肺炎疫情的胜利彰显了中国共产党领导和社会主义制度集中力量办大事的显著优势，但在具体政策执行层面，离不开下沉干部所作出的贡献。比如，2020年2月27日，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部专门下发通知进一步推动党政机关、国有企事业单位党员干部下沉社区(村)做好疫情防控工作，坚决守紧筑牢社区(村)第一道防线。各市、州、县党委组织部门负责本级下沉社区(村)参与党员干部的工作力量统筹、各级机关企事业单位在确保日常运转的前提下安排不少于三分之二的党员干部下沉到社区(村)参与疫情防控工作。在前期工作的基础上，省直单位再增派约100个工作组、约1000名党员干部下沉到武汉市参与社区疫情防控，湖北省直机关单位下沉干部服从调度安排值守卡点，实现省、市、区三级下沉，下沉党员干部担任社区宣传员、排查员、守门员、消杀员、代购员等角色，以各种方式服务群众。2020年疫情防控期间，滞汉的中直干部就地报到参与社区疫情防控。据统计，湖北省在疫情防控一线共建立了1.3万余个临时党组织，选派58万余名党员干部下沉社区(村)，做好一线疫情防控工作。据媒体报道，2020年，陕西省宝鸡市1909名市级机关干部下沉一线，对接帮扶全市1616户重点企业和336个重点项目，有力推动企业复工复产和项目建设。截至2020年3月，河北省共有74.81万名机关企事业单位在职党员干部下沉到社区农村一线，协助基层开展联防联控，各地共派出8.47万支工作队、42.74万名工作队员协助解决疫情防控、企业复工复产中的问题。下沉干部在发生重大自然灾害、突发性社会事件时“临危受命”，其机动性更强，在救灾、重建等任务结束后自行解散回归原来的工作岗位，属于短期的临时性被动下沉。干部下沉不仅有效地解决了资源不足的难题，而且调动了干部与群众积极参与应急治理的积极性。

三、中国共产党干部下沉基层的制度优势

如上所述，干部下沉与其他制度机制相结合的有效运作使预期目标得以顺利实现，成为一道富有中国特色的治理景观。那么，干部何以能够下沉？有研究认为，近代以来的中国之所以会出现工作组的运作模式，可能一方面是承继了帝制时代的制度遗产，另一方面是来自于苏俄时代的榜样示范。[23]还有学者认为，“条块分割”的政府体制性因素、“职责同构”的政府结构性因素以及差序化政府信任格局的文化生态性因素为工作队的产生提供了必要性和可能性。[5]本文认为，思想动员、政策激励、组织协调等机制如果没有相关的制度支撑，就会缺乏落实的行动主体及资源载体。正是省际之间的干部流动才使灾后重建、对口支援、东西协作和武汉疫情防控中的各省驰援等工作取得了较好的绩效，对于驻村工作队这样的干部下沉基层的常态性运作模式同样需要依托执政党的制度优势。

(一)制度优势：党管干部体制

党的干部是运作国家权力的主体结构和力量，对权力运作主体进行控制和管理是执政党治理国家的必然课题。正是由于中国共产党坚持党管干部、控制权力运作，将选拔运用领导干部的权力牢牢掌握在各级党组织手中，才保证了党对事业的领导权，保证了各级领导班子和领导干部的整体素质，从而保障了党的事业取得成功。党组织担当超级的协调者和管理者角色，具有相当的能力和权威调动不同区域、不同部门及不同类型的人员共同完成某项任务。在实践运作中，这种权力控制主要体现在两个方面：一是党对于干部的选择、培养、教育、使用、调度和监督进行日常化的、具体化的管理；二是党对使用干部和干部运作权力的全过程进行控制，制定干部工作的路线、方针、政策。通过对干部工作各个环节、全部过程进行组织实施，确保干部选拔任用体现党和人民的意志，做到依法依规办事。比如，党和国家派驻第一书记与驻村工作队嵌入贫困村进行精准扶贫，在最短的时间以最高的效率实现国家的政策善意与贫困人口现实需求之间的精准对接，有效解决了贫困村的资源约束和能力瓶颈。第一书记与工作队将国家力量直接延伸到乡村社会，体现了党践行群众路线的制度化形式，实现了中国共产党在重要战略时期的社会资源广泛动员，赢得了执政的绩效合法性和现实合理性。

(二)组织同构：党统基层体制

在当代中国治理实践中，政党组织下沉到了政权、社会、军队等各领域的各级基层组织，并承担着贯彻执行上级党组织决策的功能。《中国共产党党章》明确提出：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”，并对街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，企业组织，社会组织，事业单位，机关等组织中党组织的作用和功能进行了说明。党的理论和路线方针政策最终通过党的基层组织得到了落实与执行。下沉干部在党的号召和组织下可以在某一领域、某一地点实现迅速集结，并与当地的基层党组织有效对接，动员各类资源集中解决某一特定问题或危机，具有响应敏捷、行动快、效率高的优势。

四、中国共产党干部下沉机制对基层治理能力的提升效应

基层治理能力一般包括行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、矛盾化解能力等方面。中国共产党干部下沉机制可以在基层治理能力和水平的提升方面发挥重要功能，为突破基层治理困境、推进基层治理现代化提供制度建设、能力建设和机制创新，具体来看，可以从微观的基层与个人层面、中观的政策制定与执行层面、宏观的政治认同与动员层面进行考察。

(一)提升基层治理效能

1.进行政策的教育、沟通与传递。国家治理需要执政者制定政策并通过各种传播方式将政令信息传递给政策对象，从而实现政策目标。通过委派工作队进村入户，可以将国家政策法令带到基层并具体执行，信息双向的互动也更加便捷、快速且频繁。在革命时期，中国共产党通过下派工作队到农村进行阶级教育，强化农民的阶级意识，启发和提高阶级觉悟，以“划成分”等方式建构阶级认同，从而形成一个以阶级为基础的全国性政治共同体。在中国共产党的社会整合下，农村由家族社会转变为阶级社会，为进行阶级斗争集聚力量。[24]323土地改革时期，中国共产党领导的土地改革工作队以“诉苦”的方式建构和强化农民的阶级和斗争意识。[24]286在现代化建设时期，第一书记和驻村工作队进入村庄不仅带来了政府权威、扶贫政策和项目资源，也促进了扶贫信息的传播。

2.进行基层治理资源的重新分配。在脱贫攻坚中，外部带入的人力资本和社会资本资源有助于贫困村庄发展本地特色产业、盘活自身资源的“存量”、释放贫困村“沉睡”的资源活力、助长减贫治理的资源“增量”，实现经济的可持续发展，其本质上是对市场经济环境下资源分配极化效应的一种整体性纠偏，为共同富裕的发展愿景提供了一种调节机制。如果把精准扶贫看作是从大水漫灌到精准滴灌的转变，那么下沉干部承担的就是滴灌的管道功能。据笔者调研的中部H省一高校驻村工作队来看，2018至2020年期间，该高校总计为扶贫村投入400多万元，整合国家、市、区各类扶贫资金2400多万元。在党建引领、产业发展、基础设施建设、居民生活条件改善等方面投入了大量人力、物力、财力，乡村面貌更美了，村民增收了，生活环境更好了，精神文化生活更丰富了。

3.扩展基层治理主体社会资本的深度与广度。一些基层的本地干部视野狭小，观念保守，干部和群众的社会网络整体上质量不高，与上级政府部门缺乏对接的有效渠道，上级不了解基层的情况，基层也缺乏了解外部世界的机会和途径。下沉干部为拓展基层社会资本打开了一扇窗，可以有效搭建基层与上级政府部门的联系，同时也搭建了干部派出单位与基层政府的沟通渠道。此外，派出单位往往具有较大的消费潜力，有助于对接基层的产品销售，推进消费扶贫。

(二)培养锻炼基层干部

在组织层面，第一书记制度的贯彻实施有助于提升贫困村党支部的战斗力，使得以贫困村党支部为主导的治理体制运转更加流畅与有效。在个人层面，有学者研究了在特殊组织模式下的扶贫经历对工作队成员个人的改变，认为混合科层组织的特性使扶贫工作队能够更好地起到汇聚资源、采集信息和培训干部的作用。[25]环境和人员方面的多样性和异质性提供了下沉干部的学习机会，有利于干部间的相互学习，扩大了干部间的交往范围，促进了社会资本的积累，提升了本地干部与外地干部的工作能力，优化了工作方法和流程。一方面，下沉干部推动了本地干部思维方式和工作方式的转变，提高了其现代化治理能力；另一方面，本地干部协助下沉干部提升了综合治理的能力。工作经历使下沉干部更全面地了解中国基层，有利于更新他们的工作态度和工作方法，在很大程度上会影响他们将来的工作方式以及对民众的态度。干部下沉最直接的功能除了帮助基层干部落实各项扶贫政策、监督下沉单位的政策行为以外，背后隐含的深意是锻炼干部，加深干部对基层的了解。

(三)改进基层政策制定

中国集中统一的政治体制、国家的巨大规模和发展不平衡不充分的现实使国家在制定法律、政策时始终存在标准化和多样化的冲突与矛盾。一方面，统一的行政治理要求国家各区域统一思想、统一意志、统一行动。另一方面，地域自主性、基层自主性所产生的多样化要求具有一定的自治制度空间。因此，在政策决策过程中既要重视地方和主体的个案经验，从中寻找决策依据，同时也要充分注意其发挥的限度。应在保持政策统一性、法律统一性、市场统一性等基本制度统一性的基础上尊重差异性与自主性。然而，由于制定或修订政策的上级机构往往存在信息反馈传输路径过长、渠道较为单一、失真度较大的问题，可能影响政策的合理性和可操作性。上级机构派出的干部在政策执行一线可以通过听取汇报、实地调查、走访座谈等方式了解、收集到更多的信息，为上级机构修正既有政策或制定新的政策提供信息和经验，提高政策的指导性、合理性和可操作性。

(四)推动基层政策执行

有学者认为，工作组派遣机制使中国的一些政策得到了有效的执行，主要是通过提升政策执行能力(解释和宣传政策、协调和化解部门间争议或矛盾、争取资源、缓解干群矛盾)、改变政策执行意愿(改变政策执行议程、释放基层社会参与、向下级机构施压)、收集政策执行信息等方式推动政策的执行。[23]根据其研究，工作组具有推动政策执行的明显优势：一是适应条块分割的组织架构，一方面有利于打破上下级机构间的信息不对称，更好地发挥监督功能，另一方面有利于打破下级机构间条块分割的壁垒，更好地协调各种争议与矛盾，还能调动基层民众的积极性，形成社会压力促进政策的有效执行。二是携带的资源和发挥的协调作用能够快速提高下级机构的治理能力与水平，传播扩散先进的治理经验，降低探索试错的行政成本。

(五)增强基层组织动员能力

社会成员对政治系统或政治规则的道德效力具有一种坚定的内在信任，是政治系统稳定而连贯存在的情感支持，即政治合法性。毛泽东在《论人民民主专政》中提出：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己。”[18]1476干部承载了国家认同和政党认同的角色，在某种意义上，干部成为了一个象征化的符号，其一，干部与党的意识形态同构，是意识形态的承担者和宣传者，从而被赋予了国家认同的价值与意义。其二，干部以国家权力执行者的角色和身份运作，社会个体从心理和精神层面把干部符号化，干部成为党和国家认同的载体。下沉干部一般是党组织经过筛选的中国共产党党员，既代表了国家在基层的在场，也代表了中国共产党在基层的在场，通过拉近国家与社会、政府与公民、中国共产党与人民群众之间的距离来实现国家、治理者与民众之间的情感联结、情感动员及情感塑造，进而促进国家治理目标的达成，同时增进了民众的国家认同与情感回应，强化了国家治理的合法性。

(六)构建融合党群关系的动力机制

中国共产党始终秉承为人民服务的宗旨，坚持一切为了群众、一切依靠群众。重视群众工作、践行群众路线、密切联系群众一直以来就是中国共产党的优良传统和最大政治优势，是经过长期实践检验的、行之有效的、充满中国智慧的、具有中国特色的工作方法。到群众中去发动、组织和领导群众是其主要工作方式，经常将党员和干部派往乡村去领导和指导工作。中国共产党全面执政以后，形成于战争时期的政治动员体制被承继下来并逐步制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式。国家对于农村社会的重大方针、政策、法令的贯彻实施在相当程度上依靠下派工作队。下派工作队对政治渗透的重要意义主要体现在：一是促进了政治体系的建构。工作队是识别和判断积极分子并将其发展为基层干部的重要机构。二是直接反映和体现了国家意志，并积极将国家意志贯彻到农村。三是打通了基层政权与农民的联系，实现了有效的政治沟通，如说服、动员、教育、引导等。[24]150，155