关于加强行政审判工作 促进海南自由贸易港建设的思考

◎曹荣刚

海南在建设自由贸易港的过程中，将试行更加自由、开放、宽松、透明的金融、贸易、投资政策。随着海南自由贸易港建设的逐步推进，对外经济贸易往来的激增，行政管理领域也将快速扩大，法治环境亟待进一步改善和优化，更多的行政案件也将大量涌进法院。为了建立海南自由贸易港政策和制度体系，更好地完善自由贸易港的“软环境”，履行国际贸易承诺和法定义务，海南还应建立相关的法律救济制度，包括行政审判制度。与海南自由贸易港建设一样，行政审判工作也无类似的先例可循，如何更新行政审判理念，探索和改进行政审判工作机制，积极适应自由贸易港建设对行政审判工作提出的新要求，以期与自由贸易港建设所需的国际化、法治化营商环境相匹配，顺应司法改革，为建设促进海南自由贸易港发展的良好法治环境保驾护航，是当前我们亟需探索和解决的一个问题。

一、更新司法理念，充分发挥服务保障海南自由贸易港建设

（一）合理定位行政审判的职能作用

树立正确的司法监督理念。由于海南自由贸易港是一个完整的从经济体制、监督体制、行政体制改革的综合试验区，承担着先行先试、积累经验的历史使命，人民法院要适应海南自由贸易港内外市场经济环境、政府管理体制、法律政策环境、市场参与主体构成的不同，正确认识和定位海南自由贸易港建设中的司法职能。海南自由贸易港的建设本身就是改革、创新的过程，通过不断建立制度框架、试行制度创新，促进对外经济与国际贸易发展。人民法院应与其他相关职能部门一样，找到自己的职能定位，建立与海南自由贸易港建设相匹配的工作模式。人民法院首先要解决的深层次问题就是树立正确的监督理念，淡化打击、处罚理念，强化服务保障职能。在法治框架下，为国内外市场主体活动、经济发展营造自由、公平竞争的制度环境。司法监督要突出重点监督的理念，而且要注重司法监督的建设性。这意味着司法监督要保持适度，找到契入处和平衡点，为监督注入服务的内容，做到服务与监督并重，自觉地把行政审判工作融入自贸区的公共管理体系和服务体系的改革创新之中。作为人民法院服务和保障自由贸易港建设的前沿窗口，行政审判工作应该树立监督、保障、服务的理念，为自由、开放、竞争、中立的海南自由贸易港提供一个良好的法治环境。

（二）立足职能，树立正确的司法监督与服务理念

行政审判工作首先要解决的问题就是与时俱进，创新司法理念，树立正确的司法理念，淡化打击、处罚理念，强化服务保障功能，为竞争、中立的经济机制提供一个良好的法治环境，以与时俱进的司法理念适应自贸区改革创新和开放形势。司法监督不但要突出重点监督的理念，而且要注重司法监督的建设性。为司法监督注入服务的内容，做到司法服务与司法监督并重。人民法院需要组织专门力量深入调研自贸区管理体制、政策法规和行业管理等清况，剖析预研相关案件和法律问题，树立与自贸区法律政策相适应的国际化市场化法治化理念。在司法实践中，坚持以国际化理念为引导，按照法制统一、审判独立和公开透明原则，正确行使管辖权，准确适用国际商事规则和贸易惯例，依法平等保护中外当事人的合法权益，维护了天津自贸区的国际声誉和开放形象。坚持市场化理念，把风险防范、保护安全和鼓励创新、激发活力统一起来，对一些新业态新模式积极审慎处理，在法律政策框架内充分尊重当事人的意思自治和交易习惯。

（三）监督和维护行政机关依法行使行政职权，营造公平有序的国际贸易市场环境

1.对各类行政违法行为依法打击与谨慎追责。李克强总理曾强调，对市场主体而言是“法无禁止即可为”，对政府而言则是“法无授权不可为”。针对海南自由贸易港建设中利用金融政策、制度等改革尚不完善形成的便利条件进行的行政违法行为，要依法严厉打击。例如，走私、洗钱、逃汇、融资租赁、商业保理、金融衍生品交易等金融、知识产权等行政违法行为的案件及电信、医疗、法律、旅游、财会、电商等服务类案件。

2.把握好灵活性与原则性相结合的司法政策。对的金融、旅游、电商、竞猜型彩票等创新过程中因执行政策偏差而引发的行政违法行为，需要适当提高行政部门对此类新事物创新的适应性和包容性，适应和推动相关新兴产业的创新和发展。

3.注重社会矛盾的化解。尤其对于海南自由贸易港内出现的旅游、金融等涉众型行政违法行为的案件，应当更加注重及时挽回和尽量减少广大行政相对人的经济损失。此类案件利益关系复杂，经常出现受害人群体到公检法机关上访，讨说法、要赔偿等情况，更需要人民法院加强促进社会矛盾化解，争取办案的政治效果、法律效果和社会效果的统一。

二、能动司法、积极履职，建设专业化的行政审判法庭和法官队伍

（一）成立专门的行政审判法庭

设立专门的行政审判法庭，坚持以国际化理念为引导，按照法制统一、审判独立和公开透明原则，正确行使行政审判案件的管辖权，专门审理行政审判类型案件，形成专业化的审判队伍，集中审理行政审判案件，有利于统一司法尺度，提高案件质量，降低司法成本，这是国际上许多国家为了强化行政审判所采取的一个通行做法。行政诉存在语言沟通困难、涉及领域广、专业性强、法律适用难、诉讼周期长的审判难题，而设立专门审理行政审判类型案件的审判法庭则可以克服这些难题，依法平等保护中外当事人的合法权益，有效维护海南自由贸易港的国际声誉和开放形象。

（二）打造业务素质精湛的行政审判法官队伍

案件质量和效率是人民法院工作的生命线。一是从海南省各级人民法院遴选理论功底扎实、业务素质精干过硬的专业化的行政审判法官队伍，建立行政审判案件审判业务智能化支持平台，确保以强大的审判专家队伍应对化典型性、示范性、导向性强和解疑难复杂的审判难题。二是建立专业化的人民陪审员和外部专业人员智力引入机制。针对行政审判案件领域广、类型多、专业性强的实际，一方面问计于金融、电商、知识产权、国际贸易等行业的专家，另一方面在人民陪审员的选用上注重专业背景，通过专家建议和专家陪审满足行政审判案件的审判需要。此外，行政审判庭对外还应建立与公安、司法院、监察委员会的沟通协调机制，通过提前介入、联席会议、日常沟通等方式，通力协作、积极配合，依法审理、裁判行政审判案件。

（三）能动司法，发挥好司法建议的积极作用

司法建议是指人民法院在审判工作中，为了预防纠纷和犯罪的发生，对在司法活动中发现不属于本机关处理的问题，向相关单位提出的解决问题的意见和建议，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作中存在的问题，向其提出的以健全制度、规范管理、填补漏洞等为内容的工作建议。2012年，最高人民法院下发了《关于加强司法建议工作的意见》，从发出司法建议的自觉性、提高司法建议的水平、保障司法建议的落实三个方面提出了工作要求，旨在通过提高认知、创新举措、规范管理、加强领导等方法实现司法建议工作的新突破。司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分和充分发挥审判职能作用的重要方式。司法建议运用在实际审判工作中，以柔性司法参与到社会管理中来，不仅有力维护了当事人的合法权益，有利于审判工作的顺利开展，更有利于有关部门在规章制度、机构管理、法律运用等方面的进一步完善，对行政机关依法行政起到了很好的指引作用。行政将深化司法建议在审判工作中的运用，延伸司法职能，不断提高司法建议质量，并提升司法建议的落实率，让司法建议在促进行政争议实质化解方面发挥更大的作用。

三、以服务保障海南自由贸易港建设为目标，在行政审判中发挥司法建议的重要作用

（一）规范司法建议的制作。司法实践中，司法建议在矛盾化解、依法行政、改善社会治理模式方面发挥了积极作用，能动司法下，延伸了审判职能，促进了社会和谐和法治国家的建设。但行政审判司法建议的使用要审慎，要保证司法建议的质量。个别行政法官制作司法建议的能力和水平有待提高，司法建议不够规范，内容比较抽象不够具体，部分司法建议大都存在没有明确指明了行政执法中存在哪些问题、从哪些方面规范执法行为，使得被建议单位难以有针对性地予以答复等等。司法建议的制作要严格按照《法院诉讼文书样式（行政审判部分）》中样式40 的格式规范制作。其中“，存在的重要问题”要书写清楚，司法建议的事项要具体明确、可行，“提出建议的理由”要有法律、法规和政策依据。

（二）限定司法建议的适用范围。司法建议是审判活动的延伸，行政审判中司法建议的适用范围除了行政诉讼法及其司法解释规定的情形外，对审判中发现的行政机关在行政管理和执法中存在的问题和漏洞、行政机关在应诉工作方面存在的不足，以及案件审结后需要行政机关进一步做好善后或维稳工作的，均可以向相关行政机关提出司法建议。行政审判实践中，发现行政机关执法程序、适用法律、事实认定、相关规范规定等，存在很多瑕疵、不当、不完善之处，以及很多共性问题，在判决中不宜说明，可以通过发司法建议的方式说明、建议纠正和完善。人民法院通过对某个案件或某类案件的审理，发现与纠纷产生相关的执法不规范、规章制度不健全、管理混乱、决策失误，甚至与国家的政策、法律法规相抵触的决定、措施等，作出司法建议，为充分发挥司法建议对化解行政争议、促进社会和谐的重要作用，建议其纠正、规范、完善相关行为、制度，应当明确司法建议的使用范围，增强其可操作性。建议上级法院重申和强调司法建议的意义和作用，加大司法建议适用范围和力度，充分发挥司法建议对行政执法的积极作用。各级法院可以结合本地实际，逐步拓宽司法建议范围，探索和创新司法建议形式。

（三）提高司法建议的质量。司法建议在矛盾化解、依法行政、改善社会治理模式方面发挥了能动司法的积极作用，延伸了审判职能，促进了法治国家和社会和谐的建设。2010年最高人民法院发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，再次强调“要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题，书面报送当地党委、人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考”。由于各地法院对司法建议的认识不统一、不一致，加之各地司法环境参差不齐，有些法院特别是基层法院的司法建议工作存在很多问题，司法建议的质量存在不高的问题，比如：司法建议的不规范性、反馈机制不健全、建议的合理性和可执行性不够等等。为切实发挥司法建议的作用，应就审判或执行中发现的具体问题有正对性地提出司法建议，避免建议原则、抽象。对发现的问题与案件相关但诉讼本身无法解决的问题，对于执法中存在的共性问题，应向有权处理该问题的单位发司法建议。根据案件的具体情况，为促使问题得到彻底及时解决，可以同时向多个部门或机关发司法建议。

（四）建立司法建议的长效机制。近年来，在最高人民法院的推动下，各级法院的司法建议工作得到深入开展，对司法建议在构建社会主义和谐社会中的重要作用有了更进一步的认识，坚持了审判的法律效果和社会效果的统一。人民法院要建立司法建议的监督和回访制度，要追踪监督、回访司法建议的采纳情况、运用情况和操作效果，以增强司法建议的社会效果，真正达到人民法院提司法建议的目的。司法建议的使用要制度化、长期化，将其作为法院行政审判与政府法制工作良性互动交流机制的一项重要内容予以坚持，人民法院为行政执法机关的执法完善提供法律咨询与帮助，行政执法机关就执法中出现的新情况新问题及时向人民法院反馈，双方定期就司法建议使用中的一些重要问题展开交流与调研，提出切实可行的指导执法的建议，充分发挥司法建议的作用。

（五）建立司法建议的催办反馈机制。“尊重司法建议是法治政府的应有品质”，司法建议作为人民法院化解矛盾纠纷、提高行政机关社会管理水平的有效司法服务手段，也是人民法院审判职能的延伸。最高人民法院于2009年12月25日颁布的《最高人民法院印发〈关于深入贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神的意见〉的通知》中，将司法建议作为人民法院推进社会管理创新的方式之一，明确要求人民法院应当结合审判、执行工作中发现的问题，积极运用司法建议等方式，及时向有关部门或者机关提出加强和改进社会管理的意见与建议。司法建议是人民法院对在审判活动中发现的、不属于人民法院处理或者无力处理的问题，向涉诉机关或单位提出的解决问题的意见和建议。司法建议则可成为人民法院在行政审判之外进行司法审查、加强司法监督的重要手段。对不落实司法建议的单位，法院要及时发函督促司法建议的落实；对发函后仍拒不落实司法建议的单位，可以向相关党委、人大、纪检监察、行政机关等单位发函反映情况，建议督促司法建议的落实或追究有关人员的相关责任。

（六）强化司法建议的司法服务功能。我国《行政审判法》第九十四条对司法建议制度做了较为原则、简单的规定，且人民法院有权做出司法建议的范围非常狭窄。为了发挥人民法院的司法建议在解决社会冲突、构建社会主义和谐社会中的重大作用，最高人民法院于2007年1月15日发布了《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，明确要求全国各级人民法院经落实司法建议制度作为一项重要任务与工作来抓，这是最高人民法院出台的第一个涉及司法建议的司法解释，标志着我国司法建议制度建设日益完善并逐步受到关注。在建设海南自由贸易港的过程中，的公民、法人、其他组织对于司法的要求，不再仅仅是最大程度实现行政审判中个案的公平与正义，而且更需要人民法院对案件审理过程中发现的可能影响国际自由贸易和谐或者稳定的隐患或因素提出建议，并督促行政机关予以纠正，从而杜绝行政争议的再次发生。司法实践中，司法建议已经在解决社会冲突、构建和谐社会中发挥了不可或缺的作用，并得到了社会的认可，日益为人们所关注和重视。法官在行政案件审理过程中，如果发现行政机关在工作方法、管理体系和规章制度方面存在重大问题，便可以向该行政机关发出司法建议以加强管理、改进工作、堵塞漏洞。行政审判实践中，并不是所有的行政违法或行政不当都是由于行政机关有法不依的结果，而是由于法律法规的空白或不完善所致，导致行政机关无法可依。对于行政审判中遇到的此类问题，人民法院除了在均衡利益的前提下做出裁判外，还应及时建议行政机关弥补相关的法律空白，通过司法建议督促立法机关或行政机关及时制定和调整相关法律法规和行政管理规定，建立良好的行政管理秩序，避免和减少类似行政争议，为海南自由贸易港的发展提供良好的经济投资环境，构建人民法院服务保障海南自由贸易港建设的新途径，为营造自由、开发、和谐的营商环境提供优质法治服务和保障。