新形势下收费公路价值管理与核算探讨

王利彬

（中禾政通（北京）管理咨询有限公司，北京 100085）

导言

依据十八届三中全会的要求，2017年以来，我国开始构建新的政府会计体系。体系中新设立了一个资产类型即“基础设施资产”，发布了《政府会计准则第5号——公共基础设施》（财会〔2017〕11号），并根据资产形成的特殊模式对政府与社会资本合作中的资产核算进行了规范。新的会计核算体系的建立为我国公路资产价值管理提供了制度基础。在此基础上，2020年,财政部和交通运输部共同发布了《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号），要求所有交通基础设施资产按照政府会计准则的要求入账。笔者参与了几个省的资产入账工作，就入账工作对收费公路管理的影响进行了思考和分析，供业内同行探讨。

一、基础设施提供及管理的实践和理论体系

（一）公共财政制度下的基础设施管理

1.物品的经济属性

现代经济学根据物品使用的排他性和竞争性特点，将物品分为私人物品、公共物品、共有资源和自然垄断四类。在效率原则下，私人物品由市场提供，公共物品由政府提供是最高效的经济体系。从而市场机制用其看不见的手，以竞争的方式提供私人物品，而政府通过公共财政体系提供公共物品。而对于共有资源和自然垄断产品的提供，各市场经济体系根据发展历程、发展阶段的不同以及体制设置的不同而各不相同。

2.基础设施的含义及主要提供方式

上世纪40年代末，西方经济学界对那些为社会生产提供一般条件的“基础设施”行业进行了广泛的讨论，并成为经济学领域重要的研究内容。基础设施通常有非排他性和非竞争性，因而作为共有资源和自然垄断产品管理，各市场经济体系对基础设施的提供采取了多种不同的模式。

多数成熟市场经济国家的基础设施都是在较长一段发展时期逐步建立和完善的。根据基础设施的特点和经济发展模式不同，各国一般将非排他性但有竞争性的共有资源，如公路，作为准公共产品，主要由政府采用公共财政提供，而将有排他性但竞争性不强的自然垄断产品，如电力和供水等，采用政府所有的公共事业单位或国有企业提供和管理。

3.部分发达国家对基础设施的政府核算

自然资源类基础设施由国有企业管理，一般都有较为健全的资产管理及会计核算体系。但共有资源类基础设施由政府投资建成后，是否形成资产，如何进行核算等，各国的做法都并不一致。多数国家对于不带来收入的基础设施不作为资产管理，少数国家对基础设施的价值管理进行了探索。

美国政府会计准则委员会（GASB）在其第34号公告《州和地方政府基本财务报告和管理层讨论与分析》中明确规定关于部分资本资产应当按历史成本法计量，但并不强制要求纳入政府会计。英国经过上个世纪的私有化改革后，政府基础设施主要是道路。英国政府引入了资源会计的理念核算道路交通基础设施，在资产负债表中，对道路网络至少每5年采用重置成本进行一次全面估值，以反映道路网络的真实状况。澳大利亚会计准则AAS29《政府部门的财务报告》对前期取得但未确认的资产以净现值成本作为计量基础，并规定非流动资产的重估基础可采用净现行成本或其他计量基础，以5年为周期对一类资产的所有项目依次进行重估，并要求对基础设施资产计提折旧。

（二）基础设施的特许经营

1.特许经营理念的产生

随着经济社会的发展，基础设施在提供基本公共服务的同时，还产生了差异化的高效率服务需求，并要求通过收取合理的费用来补偿高效服务而产生的成本。特许经营的理念应运而生。简单的讲，公共项目特许经营就是指政府在规定的时间期限内，通过特许授权，把公用事业性质项目的一部分，尤其是提供高品质服务的需求的部分，交给私营性质公司进行，以开发建设和经营维护基础设施的方式。在市场经济国家，特许经营的重要特征之一是政府拥有基础设施的最终所有权，而经营企业拥有的是附着在基础设施之上的无形资产，即特许经营权。

2.特许经营的政策要求

2015年，由国家发改委等六部委共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确了特许经营行为的法律地位。文件中规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。文件还规定了以能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域为主的适用范围。同一阶段在全国推广实施政府与社会资本合作（PPP）模式时，理论界和财政部门都将特许经营作为实现PPP的一种方式。

3.特许经营基础设施的资产价值管理

由于我国特许经营的理念形成较晚，早期的基础设施提供都按一般的市场品的管理模式进行。2008年财政部印发的《企业会计准则解释第2号》首次规定BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产，取得的公路收费权只能确认为金融资产或无形资产。2014年以后构建的政府与社会资本合作相关会计制度中，明确规定社会资本方对基础设施仅持有特许经营权无形资产，对基础设施资产没有所有权。

（三）我国公路基础设施的价值管理现状

1.不收费公路管理

改革开放前，我国公路建设资金主要来源于财政资金，建设完成移交给公路管理部门时，一般会计处理是对公路建设拨款予以核销，不将其认定为公路管理单位的资产，公路管理部门对公路仅进行实物管理而不进行价值管理，不收费公路的这种做法一直延续至今。

2.政府还贷路的价值管理

改革开放后，政府贷款收费还贷公路开始出现。由于能够通过贷款融资发展公路事业，政府还贷路成为各省公路建设和管理方式的重要选择。随着管理体制的不断变革，政府还贷收费公路形成了事业单位管理和企业管理两种模式。其中，事业单位管理的政府还贷收费公路中一部分沿用了不收费公路的模式，在公路竣工交付使用后，对公路建设拨款予以核销，不进行价值管理；另一部分政府还贷公路和由企业管理的政府还贷收费公路一般作为固定资产进行价值核算。

3.经营性收费公路的价值管理

随着我国社会主义市场经济的完善，法律法规以及政策逐渐成熟。国内外经济组织依法投资建设或受让的公路，作为收费公路中重要的一种尝试逐渐发展起来，并于1995年在《公路法》中获得了法律地位。财政部和交通部先后于1997、1998年颁布的《高速公路公司财务管理办法》和《公路经营企业会计制度》中规定，公路及构筑物（包括路基、路面等）可作为固定资产核算，公路经营权可作为无形资产进行核算。在实际核算中，有的企业将公路基础设施作为固定资产进行核算，有的将公路经营权作为无形资产核算。通常的原则是，企业自建的公路在“固定资产”科目核算，而受让经营权的收费公路在“无形资产”科目核算。

二、政府会计准则对基础设施资产的要求

（一）我国政府会计准则体系的建立背景和框架

1.政府会计准则建立的历史背景

多年来，我国在政府会计领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系。随着经济社会的发展，现行会计体系不能如实反映政府“家底”，无法充分反映政府运行成本，政府财务报告信息提供不完整等问题被提出来。于是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。

2.政府会计准则体系的建立

2015年10 月，财政部发布了《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号）。以此为基点，随后几年发布了存货、投资、固定资产、无形资产、政府储备物资、会计调整、负债、财务报表编制和列报等准则，并根据需要配套发布了应用指南及问题解答等文件，构建了相对全面的政府会计准则体系。

尤其是政府会计准则第5号《公共基础设施》和10号《政府和社会资本合作项目合同》两个文件的印发，在政府会计体系内设立了一项新的资产形态，即基础设施资产，并按照资产形成方式设计了管理规则，补充并完善了基础设施资产价值管理的制度。

3.改革进程中的制度衔接

为了明确政府会计制度改革中的一些衔接问题，2018年，财政部发布《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕34号）和《 财政部关于印发〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉与〈行政单位会计制度〉〈事业单位会计制度〉有关衔接问题处理规定的通知》（财会〔2018〕3号）。同时，以交通运输基础设施作为制度改革的第一个行业，财政部、交通运输部共同发布了《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号）。

（二）政府会计准则中基础设施资产管理的要点

1.公共基础设施的概念

政府会计系列准则对公共基础设施作出了定义，是指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的，同时具有三个特征的有形资产：（1）有形资产系统或网络的组成部分；（2）具有特定用途；（3）一般不可移动。公共基础设施主要包括市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施。其中，交通基础设施包括公路、航道、港口等。虽然这个定义是描述性的，存在边界不清晰的问题，但也是目前为止最为明确的关于基础设施的定义。

2.公共基础设施的确认和初始计量

按照规范，公共基础设施满足两个条件，第一，与该公共基础设施相关的服务潜力很有可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；第二，该公共基础设施的成本或者价值能够可靠地计量时，应当由按规定对其负有管理维护职责的政府会计主体予以确认。公共基础设施在取得时应当按照取得成本进行初始计量。

3.公共基础设施的会计核算

按照制度，政府会计主体应当对公共基础设施计提折旧，但政府会计主体持续进行良好的维护使得其性能得到永久维持的公共基础设施和确认为公共基础设施的单独计价入账的土地使用权除外。

为维护公共基础设施的正常使用而发生的日常维修、养护等后续支出，应当计入当期费用；为增加公共基础设施使用效能或延长其使用年限而发生的改建、扩建等后续支出，应当计入公共基础设施成本。

在原有公共基础设施基础上进行改建、扩建等建造活动后的公共基础设施，其成本按照原公共基础设施账面价值加上改建、扩建等建造活动发生的支出，再扣除公共基础设施被替换部分的账面价值后的金额确定。

4.公共基础设施的政府与社会资本合作

政府和社会资本合作（PPP）项目中属于以下四种类型的：第一，由社会资本方投资建造或从第三方购买形成的PPP项目资产；第二，使用社会资本方现有资产形成的PPP项目资产；第三，政府方使用其现有资产形成的PPP项目资产；第四，社会资本方对政府方现有资产进行改建、扩建形成的PPP项目资产，政府方应当按照《政府会计准则第5号—— 公共基础设施》的要求确认为公共基础设施资产。

（三）企业会计准则下的基础设施核算

1.企业核算基础设施的基本要求

2008年财政部发布的《企业会计准则解释第2号》规定，BOT项目建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并按照不同的情况分别确认金融资产或无形资产（即特许经营资产）。同时明确要求BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。

2021年1月发布的《企业会计准则解释第14号》规定，社会资本方与政府方签订合同，并约定社会资本方在运营期间代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务且因此获得补偿，当政府方控制或管制公共产品和服务的类型、对象和价格，且合同终止时政府方控制PPP项目资产的重大剩余权益时，企业应当将PPP资产入账进行价值管理。

2.企业核算基础设施的入账资产类型

社会资本方在项目运营期间有权向获取公共产品和服务的对象收取费用，但收费金额不确定的，应当将相关PPP项目资产的对价金额或确认的建造收入金额确认为无形资产，并按照无形资产的规定进行会计处理。社会资本方在项目运营期间，有权收取可确定金额的现金（或其他金融资产）条件的，应当将该权利确认为应收款项，以金融资产的规定进行会计处理。

三、政府会计准则对收费公路资产价值管理的要求

（一）收费公路入账的原则

根据政府会计准则5号以及相关政策法规，无论是经营性收费公路还是政府还贷收费公路，其实物资产均由政府及其所属部门按照基础设施资产形态入账。

公路经营企业通过受让或投资建成的公路，并没有取得公路实物资产的所有权，而是取得了以公路收费权为核心的特许经营权。资产核算按照企业会计准则的无形资产核算。

（二）收费公路的日常核算

1.基础设施资产的折旧摊销

按照准则，政府会计主体对基础设施持续实施良好的维护使得其性能得到永久维持，可以不计提折旧。理论上讲，公路建成后，公路的路基工程是可以永续使用的。而在当前我国公路养护规范要求下，路面也能得到较好的维护。因此，公路性能得到永久的维护，符合不计提折旧的条件。

2.基础设施资产后续支出的核算原则

由于不计提折旧，为维护公共基础设施的正常使用而发生的日常维修、养护等后续支出，应当计入当期费用。而为增加公共基础设施使用效能而发生的改建、扩建等后续支出，应当进行资本化，计入公共基础设施成本。

3.经营性收费公路的日常核算

经营性收费公路主体获得的是附着在公路公共基础设施资产之上的无形资产——特许经营权，其日常核算及折旧摊销方式应当按照企业会计准则实施。改扩建的支出应当根据实际情况改变特许经营权价值。

（三）一些特殊情况的暂时处理

以上要求是项目所有程序都按照规范实施后收费公路资产价值管理应当遵循的规则。考虑到早期收费公路政策不完善时产生的一些特殊情况，《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号）中提出了采用备查簿暂时入账，待相关事项和规定明确后再做入账核算的原则。

1.有收费公路背景的资产处理

如二级路撤站后，债务尚未完全化解，还由企业管理的资产。这类资产如果相关债务已经由政府承担的，则资产应当及时从企业资产负债表中剥离，作为基础设施资产交由相应的管养主体入账；如果相关债务还归类为企业债务没有得到妥善处理，建议企业方仍按照原会计核算方式实施，同级政府方记入备查簿，待债务化解后再向政府管理主体移交。

2.没有按政府与社会资本合作程序实施的经营性公路

没有作为政府与社会资本合作模式实施的经营性公路，企业方已经入固定资产账的，由政府方设置备查簿进行登记，待后续相关规定明确后，再进行调整。

3.企业管理的政府还贷收费公路

按照《收费公路管理条例》的基本思路，政府还贷收费公路或政府收费公路应当是由不以赢利为目的的机构管理，债务由同级政府承担，收费收入实行收支两条线。但实践中，政府收费公路多由企业建设和管理，债务也没有认定为政府债务。企业将政府收费公路纳入资产负债表，做大了企业的总资产，提高了企业信用，并采取信用贷款的方式间接积累了债务。根据文件精神，对于这类资产，企业不改变会计核算方式，相应的政府方纳入备查簿管理。

四、新的记账要求对收费公路运营的影响

（一）我国收费公路的现状

1.收费公路政策的产生和重大贡献

自从1984年12月国务院第54次常务会议上将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的政策，此后1995年公路法和2008年收费公路管理条例的出台完善了收费公路制度。2010年的统计数据显示，在我国已建成的高等级公路中，所有的高速公路、80%的一级公路、44%的二级公路，都是依靠“贷款修路，收费还贷”政策得以实施的。公路收费政策有力地促进了我国公路交通的发展。

2.我国收费公路的构成

根据2021年全国收费公路统计公报，截至2020年末，全国收费公路里程17.92万公里，占公路总里程519.81万公里的3.45%。其中，高速公路15.29万公里，一级公路1.74万公里，二级公路0.79万公里，独立桥梁及隧道1068公里，占比分别为85.3%、9.7%、4.4%和0.6%。收费公路里程中，政府还贷公路里程8.26万公里，占比为46.1%；经营性公路里程9.57万公里，占比为53.4%。

（二）经营性收费公路入账方式发生根本转变

1.企业管理收费公路的政策依据

1994年原交通部发布的《关于转让公路经营权有关问题的通知》明确规定“国家允许外商或国内非交通管理部门独资、合资建设和经营公路”。1996年原交通部发布的《公路经营权有偿转让管理办法》，使公路经营权转让有了规范的法规依据。此后，公路法和收费公路管理条例明确了经营性收费公路由国内外经济组织建设运营管理。

2.经营性收费公路管理现状

目前全国经营性收费公路合计有9.57万公里。按1997、1998年颁布的《高速公路公司财务管理办法》和《公路经营企业会计制度》相关规定，如第一部分所述，典型做法有两种，一种是自建的收费公路，直接结转为固定资产；另一种是，在受让收费公路权时按无形资产入账，或者自建的收费公路按照会计准则的要求作为无形资产入账。根据各方披露的信息和调研了解的情况，经营性收费公路按固定资产入账的比例较高，仅有少量以无形资产入账。

3.需要做的调整

按照当前的会计制度要求，经营性收费公路实物性资产的入账需要按基础设施资产科目记入到政府或政府所属的单位账下，而经营企业对基础设施只有特许经营权，因而无论投入多少资金，只能依据BOT或PPP协议以特许经营资产入账。这就意味着现行的经营性公路管理企业如果按规范办理，就需要做大量的调账工作。

4.更复杂的影响

会计信息的变化当然不仅仅在于调账。更复杂的影响：首先，资产价值是否会发生改变。由于固定资产和无形资产的价值认定依据并不一致，如果调账，是否需要重新资产评估并认定价值依据就将是对收费公路行业影响最大的因素。其次，有些国有公路经营企业为了降低资产负债率，对收费公路固定资产进行了重新评估并产生了资产增值，如果调账是否认可资产增值部分。第三，相对于以前的固定资产，无形资产的记账规则就有可能发生变化，如折旧方式和资本化的方式都会发生重大变化。以上三点都将在很大程度上影响经营性收费公路企业的运营，如果处理不好，也可能会影响行业融资的环境，因此，目前政府方作为备查簿记录是较为妥当的一种做法。

（三）从根本上影响了政府还贷路的管理模式

1.政府还贷路的政策依据及变化

1984年收费公路制度建立之初的基本理念就是“贷款修路收费还贷”，而在当时经济背景下修路的主体只有政府。随着社会主义市场经济体系的不断完善，政府还贷路的政策环境也不断变化。1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，要求政府还贷收费公路的收费收入作为政府性基金，应当执行收支两条线。2015年新的预算法实施，规定政府不能直接通过金融机构贷款形成债务。政府还贷的理念已经与市场经济财税体系不兼容。此后在《收费公路管理条例》的修订稿中将政府还贷路修改为政府收费公路，按规范是政府主导的采用自有资金和专项债投资建设的收费公路。

2.政府还贷路的管理现状

虽然2004年颁布的《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路应由不以营利为目的的经济组织负责建设与收费管理，但实际上由于企业管理政府还贷路有较多的税收和融资优势，为了融通资金发展公路事业，各省的政府还贷路绝大多数还是采用国有企业管理的模式，其中有些省份还是按收支两条线将收费收入预算给国有企业。对于政府还贷路的资产，绝大多数企业作为固定资产核算，仅有极少部分企业将建成的政府还贷收费公路核销后没有入账。

需要说明的是，虽然近几年在收费公路管理条例修订的背景下，一部分政府还贷收费公路采用专项债实施，但多数专项债都转由企业投资收费公路并进行管理了，因而资产也不是行政事业单位入账。

3.需要做的调整

根据财政部和交通运输部联合发布的《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号）相关要求，对于车辆通行费纳入政府性基金预算管理且相应的债务由政府偿还的政府收费公路（包括存量的政府还贷公路），由负责编制车辆通行费支出预算的交通运输行政事业单位作为记账主体。这实际上对规范的政府还贷路提出了要求，管理主体和入账主体都是行政事业单位，入账的资产是行政事业性资产，而相应的债务也纳入政府偿还。

4.更复杂的影响

考虑到我国政府还贷路管理的实际状况，事实上的影响至少还会波及到如下几方面：第一，全面影响政府还贷路的管理模式。按照当前全国的发展趋势，各省政府还贷路的管理基本上全部都由企业实施，并且由企业承担相应的债务。如果按以上规则，管理主体移交回政府，债务也相应移交。第二，大量的非债券类债务难以定性。那些按政府还贷路审批并贷款而产生的，由企业承担的债务，也由于涉及政府债的严格监管而难以定性，更难化解。第三，大量的其他债务难以落实。国有的政府还贷路管理企业借助大量的资产规模和每年产生的现金流，提高了信用等级，进一步举借债务发展交通行业。如果按照文件的要求将企业的政府还贷路进行剥离，其结果可能是企业的债务规模难以承受。

（四）对未来收费公路管理的影响

1.企业用政府专项债建设政府收费公路是否可行

考虑到基础设施资产全部作为“基础设施资产”核算，而这一科目仅在行政事业单位的会计目录中核算，理论上来说，企业用专项债建设政府收费公路就不符合政府会计管理体系。

2.存量的其它收费公路需要明确资产属性

《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号）规定，除按PPP、BOT等经营性收费公路以及政府还贷收费公路情形外的收费公路，已由企业方入账的，地方交通运输主管部门应当设置备查簿进行登记，待后续相关规定明确后再进行调整。也就是说，没有进行规范的PPP或者特许经营操作的且企业已经将资产入账，还有相关债务需要处理的，由政府设置备查账进行过渡性入账，待相关规定清晰后再明确账务处理方式。未来收费公路资产管理的一个重点将是确认收费公路属性，以往打政策擦边球的方式将无法入账。

3.不收费公路的债务要尽快清理

现实中存在着一些由企业举债形成的非收费公路，或者由原来收费公路撤站形成的非收费公路，其债务并没有由政府承担，而是由企业承担，考虑到资产债务相匹配的原则，资产虽然是不收费公路，但也无法纳入政府或者所属部门的资产负债表中，比较妥善的做法还是设置备查账进行过渡处理，待相关债务解决后再按不收费公路的一般做法入账。

结束语

收费公路会计核算是一个历史背景复杂、工作头绪众多的事项，为了统一标准、明确规范，各级政府部门都有大量的基础工作需要完成。财政部、交通运输部要继续完善收费公路相关财税和行业管理政策，省级政府要合理处置权益关系、化解债务等历史问题，而基层和企业需要通过精细化管理落实好各项要求。此项工作任重而道远，需要各方同仁共同努力，才能实现规范管理，良性发展。