制度执行力及其程度测量的辨析与澄明

黄爱宝（南京工业大学生态治理创新研究中心，江苏 南京 211816）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，各级党委和政府以及各级领导干部要“做制度执行的表率”“带动全党全社会严格执行制度”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》也强调，要推动全党“完善上下贯通、执行有力的组织体系”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》再次阐明，改革开放后党内还特别存在不少“对党中央重大决策部署执行不力”问题。党的十八来以来，“形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行”。如果说，制度的生命力在于执行，那么执行的生命线就在于执行力，而这又应当首先取决于我们对制度执行力及其程度测量的精准理解和全面把握。余世维在谈到到底什么是“执行力”时提到，大学教授一般都喜欢把一个简单的问题讲得很复杂，来表示他研究了很多东西和很有学问［1］。问题是：倘若我们只是将制度执行力概念作大而化之的简单领会，也势必引起理论上的歧义丛生和实践中的不得要领。目前，学界在关于“什么是制度执行力”以及“如何测量或评估制度执行力程度”等基本议题研讨中，观点已经不乏精彩纷呈和真知灼见，但依然存在诸多含混不清、似是而非和众说纷纭之乱象与困顿。本文力图基于学界已有研究结论的质疑，剖析与厘清制度执行力概念的基本含义，辨别与确立制度执行力程度测量的不同维度及其指标，以进一步明晰和夯实制度执行力理论与实践研究的逻辑起点和前提条件。

一、制度执行力及其程度测量的研究存疑

与“执行力”相比，“制度执行力”是近10 年来流行的概念，且具有比较典型的中国特色。根据目前学界普遍的考证，“执行力”概念早在20 世纪50 年代就应用于行政法学领域，20 世纪90 年代又广泛应用于工商企业管理领域，21 世纪初以来再次普遍应用于政策科学和公共行政学等领域。1995 年，我国首次出现以“公共政策执行力”和“法律执行力”为篇名的论文；2006 年，“执行力”首次写进中央政府工作报告后相关成果逐渐增多，同年前后出现以“政府执行力”和“制度执行力”为篇名的论文。2019 年，党的十九届四中全会之后，有关“制度执行力”研究又迎来一波新的热潮。当然，制度执行力不同于政府执行力、政策执行力等，但界定制度执行力通常与理解企业执行力、法律执行力、政策执行力或公共政策执行力、政府执行力或政府公共政策执行力等概念密切相关。

从现有文献来看，诸多学者界定“制度执行力”都申明着眼于“制度”和“执行力”或“制度执行”和“力”等概念的解释，但事实上，在众多有关“执行力”和“制度执行力”的定义中，不仅涉及这一概念在字面上的“制度”“执行”“力”的详细诠释，也涉及执行主体（或执行力主体）、执行对象、执行力程度（或执行力度）、执行力影响因素等诸多内容的各种解读，而且存在种种导致“制度执行力”界定难以共识的不同认知和令人生疑的论点论证。

在制度执行力主体或制度执行力的承载者问题上，一种较为普遍的观点认为，“制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力，以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力”［2］。“制度执行力既包括制度本身所具有的强制力、执行效力，也包括相关组织、领导干部在落实制度和执行任务时所表现出来的水平”［3］。类似观点都是将制度执行力视为既是制度执行主体所具有和产生的力，也是制度本身所具有的力。我们需要追问的是：制度本身所具有的强制力是体现为作用于制度管辖对象的一种力，还是反映制度执行本身状况的一种力。再者，虽然制度本身具有强制力，但如果制度执行主体执行不力，那么这个制度本身所具有的强制力又何以能够视为现实的制度执行力呢？还有学者认为，制度执行力“既取决于强制性执行主体的执行意愿与能力，也取决于执行对象自愿遵行的意愿强度”［4］237。此处两个“取决于”相并列所隐含的问题是：制度执行力是否既包括制度执行主体所具有和产生的执行力，也包括制度遵守主体所具有和产生的遵守力。进一步探讨的问题是：“制度执行力”和“制度遵守力”有何区别，二者之间究竟是什么关系。

在制度执行对象的认定上，有学者认为，“制度执行力是政府执行力的一种形态”“从执行对象角度看，政府执行力可分为制度执行力和政策执行力”［4］237，但该学者同时又认为，“从制度执行对象的角度来看，中国缺乏法治传统和习惯，造成了民众对制度的普遍漠视与怀疑，这是中国制度执行不力的重要原因”［4］243。显然，这里前后两种观点实质上是将制度执行力中的执行对象既认定为制度或政策，又断定为民众。问题是：制度执行力中的执行对象究竟是制度，还是特定的公众或群体。如果是制度，那么作为执行对象的制度与制度执行所针对的特定公众或群体又是什么关系。

在对于制度执行力中有关“制度”的理解上，诸多学者引用了美国学者诺思的观点，即制度由正式的规则、非正式的约束（行事准则、行为规范和惯例）以及它们相对应的实施机制等三个部分组成。与此相应，制度应被划分为正式制度、非正式制度以及制度实施的制度（或制度执行的制度）。有学者研究制度执行力中的“制度”“仅限于正式制度，是通过强制约束力保证实施，要求人们自觉接受并服从的正式规范”［4］236。也有学者将正式制度与非正式制度称为硬制度与软制度，并认为制度执行力中的“制度”应当包括硬制度与软制度，相应制度执行力也可以作广义和狭义的区分［2］。问题是：制度执行力中的“制度”究竟应该包括哪些制度，制度执行力中的“制度”与“制度执行的制度”究竟是什么关系。

在制度执行力中的“执行”含义解读上，有学者已经认定，学界对执行的认识基本是一致的，即都是把执行看作组织管理的一项职能，认为执行就是把目标、规划和决策落到实处，变成结果的行为过程，是一种发现现实问题并根据现实情况采取行动的系统化流程［4］11。有学者将制度执行力层次细分为“制度设定力、标准设定力、时间规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估力”，并认为制度执行监督考核也是“制度执行中的一个重要环节，是实现制度目标的重要手段”［5］。甚至有学者认为，“制度执行力通常包括制度建构能力、制度运行能力、制度创新能力三个层面”［6］。而我们需要追问的是：制度制定或制度设定、制度执行结果评估和监督考核、制度建构与制度创新等是否属于“制度执行”的范畴或制度执行的环节或内容。

在对于制度执行力中的“力”的内容界定上，目前学界观点最为丰富和最具争议。有学者在理解政府执行力概念时，将学界对于“执行力”内涵理解概括为三种主要观点：一是执行能力说，把执行力理解为“执行能力”，关注的依然是执行过程；二是执行效力说，把执行力理解为“执行效力”，关注的是执行结果；三是综合说，把执行力看作“执行能力”和“执行效力”的综合，也就是同时关注执行过程和执行结果［4］13。问题是：制度执行力中的“力”究竟包括哪些方面的“力”。笔者认为，“执行能力”关注的其实应该是执行起点或执行前提。问题是：究竟什么样的“力”才属于真正关注执行过程。

在“制度执行力”与“制度执行力程度”之间关系的理解上，有学者明确地指出，制度执行力的内涵主要是指“执行力量”或“执行力量度”（简称“执行力度”），即“制度执行主体执行某一具体制度上的执行力量的大小程度”［2］。“制度执行力是实现制度目标过程中的速度、质量和效能的综合体现”［5］。事实上，“制度执行力程度”或“制度执行力度”是指制度执行力的强弱、大小或高低，它与“制度执行力”在外延上是具有全异关系的两个概念。那么，问题是：我们何以认定“制度执行力”概念应当包括“制度执行力度”或“制度落实的程度”“实现制度目标过程中的速度、质量和效能”等内涵规定，又究竟如何理解“制度执行力”与“制度执行力程度”之间的关系。

目前，学界专门细释“制度执行力程度”的概念并不自觉，直接回答制度执行力程度测量、评估指标或标准的研究成果尚不多见，但有关“执行力程度”的理解及其测量或评估指标又已经在公共政策执行力、政府执行力等主题研讨中得以展现，且形成了多种既相互有别又相互重叠的角度和观点。

一是基于执行流程角度，如认为公共政策执行力程度的具体测度指标可以分解为领悟力、决策力、控制力、协调力、创新力等［7］20；或者构建以“决策力、发动力、运行力、监督力、反馈力、调整力”的动态过程政府执行力评价指标体系［8］。问题是：政府执行之后的“反馈力、调整力”等是否属于“执行过程”本身以及“执行力程度”的测量指标；同时，基于执行流程角度的测量指标主要侧重执行力中的“执行”维度而不是“力”的维度，如果不是真正地将“执行流程”与执行的“能力”“效力”等角度结合起来考量，它还能否成为一种完整意义上的“执行力度”测量指标。

二是主要基于执行力的影响因素（或执行力的资源支撑条件）角度，如认为公共政策执行力可分解为人力、物力、财力、权威力、制度力、环境力等［7］20；认为目前公共政策执行力定量评估指标体系主要基于T.B.史密斯的政策执行过程模型中的合法合理可行的政策方案、执行机关、政策对象和环境因素；霍恩和米特的政策系统模型中的政策目标和标准、政策资源、执行者属性、执行方式和系统环境；梅兹曼尼安和萨巴提尔的政策综合模型中的政策问题特性、政策本身的可控性变量和政策以外的变量［9］。问题是：执行力影响因素何以能够直接用来测量执行力本身；如何理解作为执行力外在影响因素的“影响力度”与作为执行力本身的“执行力度”之间的重要差异。

三是基于执行流程与执行力的资源支撑条件的综合角度，如认为公共政策执行力程度的具体测度指标可以分解为政策执行信息传播力、政策执行方案抉择力、政策执行资源调配力、政策执行行动协调力、政策执行过程监控力等［7］20。问题是：“政策执行过程监控力”能否属于“执行过程”本身以及“执行力程度”的测量指标；仅仅强调执行流程与执行力的资源支撑条件的综合，而没有同时强调其与执行力的结果等角度相结合，又何以成为一个完整意义上的公共政策执行力测量标准。

四是主要基于执行流程、执行力影响因素以及执行力的结果相结合的角度，如构建“以政策目标共识、学习与成长、政策执行流程、政策执行成效（3E+利益相关者满意）为测评维度”的地方政府公共政策执行力测评指标体系［10］；认为政府执行力的衡量指标为执行刚度（即政府执行主体执行各项任务时的决心程度）、执行力度、执行高度（即执行结果达到执行标准的高度）、执行速度、执行效度（即一是政府执行各项政府任务所收到的社会效益度，二是政府执行主体执行任务的各项执行活动的有效度）［11］。其中的主要问题是：“执行刚度”中的政府执行主体的决心程度作为政府执行力的重要影响因素，何以能够直接成为衡量政府执行力的指标；“执行力度”和“执行高度”在实质上是否仍尚未明确成为测量政府执行力程度的可操作性的具体指标；而“政策执行成效”中的“利益相关者满意”以及政府“执行效度”中的“社会效益度”，应当属于地方政府公共政策或政府执行的任务内容及其执行等因素共同作用于利益相关者或社会所获得的效益度，它又何以能够直接作为地方政府公共政策执行或政府执行本身程度的测量指标。

二、制度执行力及其相关概念的精准释义

从逻辑学来讲，界定“制度执行力”概念总体上需要运用说明语词定义方法，这是一种从概念的语词意义方面来揭示内涵的逻辑方法，当然还需要运用其他的定义以及划分等逻辑方法。同时，理解“制度执行力”概念，既需要重点说明“制度”“执行”“力”概念的含义，也需要具体明确有关“执行主体”“执行对象”等概念的含义。笔者针对目前学界研究进展和主要疑点，力图精准剖析与阐释制度执行力及其相关概念的基本意蕴。

（一）制度执行主体应是特定的个人或组织

制度执行力应是制度执行主体所具有和产生的一种力，制度执行力的承载者应当是制度执行主体，且这里的“执行主体”应当是特定的个人或组织。

首先，制度执行力不是制度本身所具有的强制力。因为制度本身所具有的强制力是指制度作用于制度管辖对象或约束对象的“力”，而制度执行力是指制度执行主体所具有和产生的执行行为本身的“力”，这明显属于两种不同的“力”。虽然制度本身所具有的强制力会对制度执行及其力度提升产生有利或不利的重要影响，但它必须通过制度执行主体的执行行为，才有可能成为现实的制度执行力。

其次，制度执行力也未必表现为制度遵守主体所具有和产生的制度遵守力。制度遵守主体不一定是制度执行的承载者，制度遵守主体的遵守力是制度执行力的重要影响因素，但制度遵守力并不能直接等同于制度执行力。因为制度执行是指将制度目标和制度手段（或举措）等制度内容变成现实结果的行为，制度遵守是指自觉自愿地接受制度管辖或约束的行为。一般来说，制度执行是以制度遵守为前提，制度执行主体必须首先是制度遵守主体。从这个意义上说，制度执行力也首先表现为制度遵守力，但制度遵守是针对制度管辖或约束的对象而言的，制度遵守主体未必具有将制度目标和制度手段等制度内容变成现实结果的权责或职能，即未必担当制度执行主体角色。从这个意义上说，“制度遵守力”并不等同于“制度执行力”，不过前者始终是影响制度执行力程度的重要因素。

最后，制度执行力也不应是制度执行监督主体所具有和产生的监督力。制度执行不同于制度执行监督，制度执行力也不应包括制度执行监督力。有学者认为，将“制度执行力”看作主要是制度执行主体的能力观点是片面的，因为制度实施的效果是制度执行主体、制度执行监督主体和制度管辖对象之间相互影响、相互作用的博弈结果［12］。其实，制度执行监督主体所具有和产生的监督力，以及制度管辖对象所具有和产生的制度遵守力或制度违反力，都是制度执行主体所具有和产生的制度执行力的重要影响因素，但它们本身并不能直接属于制度执行力的范畴。

（二）制度执行对象就是特定的制度

在“制度执行力”概念中，“制度执行”实为“制度被执行”或“执行制度”，顾名思义，制度执行对象即制度执行内容为“制度”。而制度执行所针对的公众或群体实质上并不是制度执行对象，而是被执行的制度管辖对象或约束对象。当然，制度执行对象与制度管辖对象或约束对象也存在某种相互影响、相互作用的辩证关系：越是好的制度，往往越有利于促进制度管辖对象或约束对象的遵守；而制度管辖对象或约束对象越是自觉自愿地遵守制度，就往往越能够验证或表明制度的合理性和先进性。

“制度”一直是包容性很强的概念，往往在不同语境中被赋予不同的内涵与外延。从广义的角度上说，制度包括正式制度和非正式制度、强制性制度和非强制性制度、法律规范制度和道德规范制度等，但在“制度执行力”运用的当下中国语境中，制度基本上是作为正式制度、强制性制度和法律规范制度，具体又包括国家的根本制度、基本制度、重要制度以及各种具体制度（包括发挥制度功能的战略、方针、政策、规则、规定、规划、条例等）。与此对应，“制度执行力”也包括政策执行力、法律执行力、规划执行力等。目前，我国学界以“制度执行力”为篇名的研究主要集中于有关反腐倡廉制度、执政党的制度、企业制度等；而以“政策执行力”为篇名的研究主要关注教育政策、“三农”政策、低保政策、体育政策、民族政策以及生态环境政策等。

从抽象的意义上说，制度执行力中的“制度”既包括作为执行对象的制度，也包括执行制度的制度。因为后者作为一种制度，也理应存在制度执行力及其强化的理论与实践问题，但从具体的语境来说，制度执行力中的“制度”不应包括作为执行制度的“制度”，而执行制度的制度（又称为“执行元制度”或“执行元机制”）是影响制度执行力及其程度的极其重要因素。

此外，作为制度执行力中的“制度”还隐含着“好制度”的前提要求。“好制度”在价值取向上应是向善的制度，是追求公平公正的制度，是遵循“人本精神”和体现“以人民为中心”的制度；反之，探讨制度执行力议题和强化制度执行力实践就失去了原本价值与根本意义。同时，“好制度”也应是相对科学化和完备化的制度；否则，制度的不切实际、供给不足、相互冲突等不仅会导致制度执行不力，甚至可能引发“人本精神”的缺失。“好制度”还应是能够实现变动性和稳定性相统一的制度，因为制度变换幅度过大或速度过快，甚至面目全非、朝令夕改、反反复复，必将损害制度权威和增加制度执行成本，进而引发制度执行困顿。当然，“好制度”也是相对的，也是需要在强化制度执行力的实践中不断达成的，即越是提升制度执行力程度，就越有利于检验与促进制度的人本向善性、科学完善性和恰当创新性。

（三）制度执行的能力、展力和效力

在“制度执行力”概念中，“制度执行”就是制度执行主体将制度目标和制度手段等制度内容变成现实结果的行为，它是一个包括如制度领会、计划制定、组织协调、创新完善等不同阶段的系统化过程，但“制度执行过程”不同于“制度过程”，后者应当类似于“政策过程”。按照政策科学的理解，政策过程可以被分解为一系列前后相继的阶段和功能，由此产生的阶段序列也被称为“政策循环”，其阶段依次可为议程设定、政策方案选择、政策决策、政策执行及政策评估［13］。如同“政策执行”只是“政策过程”中的一个阶段，“制度执行”也应是“制度过程”中的一个阶段。因此，我们不能简单地将“制度过程”中的制度制定、制度构建、制度执行监督、制度执行评估等都统统视为“制度执行过程”中的不同阶段或环节。其中，制度执行监督评估主体不同于制度执行主体，制度监督评估的制度也不同于制度执行的制度。当然，制度执行阶段与“制度过程”中的其他阶段也存在相互作用关系，后者也会成为影响制度执行力及其程度的重要因素，但它们本身并不能直接属于“制度执行”范畴。将“制度执行”同“制度过程”混为一谈，既会妨碍对于制度过程的完整认识，也会遮蔽制度执行以及制度执行力理念的独特价值。

从制度执行的起点或前提来说，制度执行力就是制度执行主体所具有的执行能力或执行潜力，属于执行起点力。能力一般是指能够顺利完成某项任务所必需的各种条件、本事、本领、个性心理特征（就心理学意义上而言），而制度执行能力就是指制度执行主体能够顺利将制度目标和制度手段等制度内容变成现实结果的所必需的各种条件、本事、本领、个性心理特征。相对于制度执行中和执行后的制度执行力而言，作为制度执行前提条件的制度执行能力应是执行前的一种执行潜力。制度执行能力包括制度执行主体的制度领悟能力、制度执行资源的调控能力、制度执行环境的利用能力以及制度执行的计划能力、预测能力、协调能力、应变能力、创新能力等，而外在于制度执行主体的各种人力、物力、财力、信息力、制度力、文化力、环境力等只能被视为制度执行力的“影响因素”，只有当它们为特定制度执行主体所掌握和利用时，才能成为制度执行力的现实“构成要素”。作为前提条件的制度执行能力应当是强化制度执行力的重要开端。

从制度执行的过程来说，制度执行力就是制度执行主体所产生的执行展力或执行展现力，属于执行过程力。制度执行展力既不同于制度执行过程发生前的制度执行能力，也不同于制度执行过程结束后的制度执行效力，它是制度执行能力与制度执行效力之间的中介环节。一般来说，制度执行能力越强，则越有利于提升制度执行展力和执行效力；如果制度执行主体执行意愿薄弱，执行能力越强，则执行展力和执行效力未必就越强；如果制度执行展力和执行效力强，则一般能够表明制度执行能力强。

从制度执行的结果或后果来说，制度执行力就是制度执行主体所产生的执行效力或执行效果力，属于执行结果力。制度执行效力就是指制度执行主体将制度目标和制度手段等制度内容在多大程度上以及多久时间内变成现实结果的状况，它强调的是制度执行内容以及执行时间本身变现的状况，而不是制度通过执行对制度管辖对象作用所产生的情况；它是制度执行本身的一种效果，而不是指制度执行所产生的某种社会效益。同时，制度执行效力也不同于制度执行能力，“有执行能力的执行力差可能是由于缺乏执行意愿所致”［14］。因此，从一定意义上说，制度执行效力等于“执行能力×执行意愿”。以结果为导向的制度执行效力应当是制度执行力强化的最终目标。

综上所论，笔者认为，制度执行力应是制度执行主体所具有和产生的将制度目标和制度手段等制度内容变成现实结果的能力、展力以及效力相统一的力的连续体。

三、制度执行力程度及其测量的不同维度

从哲学上说，任何事物都有质和量两个方面的规定。如果说“制度执行力”概念的含义体现了制度执行力的质之规定，那么“制度执行力程度”或“制度执行力度”概念则表明了制度执行力的量之规定，通常所谓的制度执行力的强弱、高低、大小等实则为制度执行力程度之意蕴。

这里特别需要辨别的是，制度执行力程度不同于制度绩效、制度执行绩效等概念。绩效即成绩、业绩和效率、效果之意，一般“既是指产出和投入之比的效率，也是指作为成果与目标相比的效果”“是各种不同‘投入’和‘效果’等系统运作过程因素所形成或所反映的因果关系的总和”［15］。制度绩效即制度制定、制度执行、制度评估、制度完善等制度建设和运行过程作用于相应的社会或制度管辖对象所产生的成绩、效率和效果，反映了制度运作过程中的各种投入和各种效果之间的因果关系。制度执行绩效是制度绩效的一个重要组成部分，是指制度执行活动作用于相应的社会或制度管辖对象所产生的成绩、效率和效果，是专指制度执行活动中各种投入和各种效果之间的因果关系。而制度执行力程度则是指制度文本（文字）内容转化为制度实践内容（即现实结果）的程度，它既反映制度文本内容与制度实践内容之间的相符关系，也反映制度文本内容转化为制度实践内容的时间要求。由此可见，我们不应该将制度绩效和制度执行绩效与制度执行力程度概念混为一谈，那种将制度执行所产生的社会效益或社会满意度等制度执行绩效作为测量或评估制度执行力程度的指标，恰恰就是这种概念混淆的表现。

一般来说，测量制度执行力程度的指标或标准应当主要取决于制度执行力程度的本质内涵，即取决于制度执行力的强弱、高低、大小之基本意蕴，并进一步主要取决于制度执行内容和制度执行时间维度上的“执行”力度之具体规定。

在制度执行内容维度上，测量制度执行力程度主要指标：一是制度执行全面程度（或全面度）；二是制度执行精确程度（或精确度）。制度执行全面度就是指制度执行主体对于制度目标设定、制度手段安排、制度管辖范围和时效等制度内容认知及其执行的广泛度和覆盖度。制度执行全面度越高，则制度执行力度越强，而制度执行中的打折扣、做选择等做法就属于制度执行全面度方面的执行偏差或执行不力之表现。制度执行精确度是指制度执行主体对于制度目标设定、制度手段安排、制度管辖范围和时效等制度内容认知及其执行的正确度和深刻度，制度执行精确度越高，则制度执行力度越强，而制度执行中的搞变通、走形式等现象就属于制度执行精确度方面的执行偏差或执行不力之表现。

当然，全面准确执行制度并不意味着机械教条执行制度。因为如前所述，“制度执行力”隐含着“好制度”的前提要求，而好制度应当是善于根据不同具体情况和乐于前瞻未来新情况的制度，是追求刚柔相济的制度，是能够在一定程度上应对各种复杂性和不确定性情形的制度。因此，创造性执行制度并不意味着可以随意改变制度内容；相反，这恰恰是制度本身灵活性或柔性的内在要求，也是全面准确执行制度的题中应有之义。显然，从这个意义上说，“一刀切”式的机械教条地执行制度是与全面准确执行制度相背离的表现。

在制度执行时间维度上，测量制度执行力程度主要指标：一是制度执行时间的快速程度（或快速度）；二是制度执行时间的持久程度（或持久度）。制度执行快速度是制度执行任务完成时间的快慢程度或及时程度。制度执行速度越快，则制度执行力度越强，制度执行中的各种拖延和停滞现象均属于制度执行快速度方面的执行阻滞或执行不力之表现。制度执行持久度是制度执行任务的坚持或持续程度。制度执行坚持越久，则制度执行力度越强，制度执行中的各种“虎头蛇尾”和半途而废问题均属于制度执行持久度方面的执行阻滞或执行不力之表现。

诚然，制度执行快速度也应是科学适当的快速度。因为制度执行条件的具备、执行步骤的开展以及执行结果的呈现等在客观上都需要花费一定的时间，都需要经历一个持续的过程，否则欲速则不达。制度执行持久度也不应是无条件的，因为诸多具体制度都有时效规定，制度执行持久度也必须是在一定制度时效范围之内。

有学者认为，现在比较流行以“时量、数量和质量”等三个要素作为从上到下安排任务的执行标准，“时量”主要是指完成任务的时间；“数量”是指完成任务的数量；“质量”是指产品和工作要达到的标准。这三个要素相互依存，如同三维空间中确定一点位置的三个坐标，缺少任何一个都会出现偏差，影响到精确性［16］。笔者认为，上述的制度执行全面度就是反映了制度执行任务的“数量”要求；制度执行准确度则体现了制度执行任务的“质量”要求；而制度执行快速度和持久度都是体现了制度执行任务的“时量”要求。概言之，测量和评估制度执行力程度应当主要基于制度执行内容和制度执行时间两大维度，其中又包括制度执行的全面度、准确度、快速度和持久度等四大维度，或包括制度执行任务的“数量”“质量”“时量”等三大维度。各种不同的维度应当相互依存和相互支持，共同而完整地构成测量和评估制度执行力程度的根本指标或最终指标。

如前所述，我们将制度执行力视为制度执行能力、展力和效力相统一的力的连续体。与此相应，测量制度执行力程度，就既不能构建基于能力、展力与效力不加区分地统一指标，也不能仅仅着重于或局限于测量制度执行能力程度、展力程度和效力程度某个方面的特殊指标。事实上，测量制度执行力程度的直接指标在制度执行能力程度、展力程度和效力程度方面存在潜力度与显力度等既相互关联又有所不同的维度，其中所包含的具体维度与直接指标均具有各自的确定依据，也不应简单地加以混同或相互取代。

制度执行能力作为制度执行的起点或前提而存在，表现为制度执行前的一种执行潜力，测量制度执行能力程度的指标属于一种制度执行潜力度维度。制度执行能力程度是制度执行力程度的重要形式，因而作为测量制度执行力程度根本指标，制度执行的全面度、准确度、快速度和持久度是测量制度执行能力程度的基本诉求与重要遵循，即在确立和应用制度执行能力程度具体指标时，也需要贯彻与适应测量制度执行力程度根本指标所表达的要求，但是上述测量制度执行力程度的根本指标内容只有在作为制度执行过程或执行结果中才能得以客观彰显。在制度执行过程或结果中所表现出来的制度执行力，虽然也能够在很大程度上展现或证实了制度执行能力，但显然已不再仅仅是制度执行能力的显现，同时也是制度执行主体的执行意愿等多种因素作用的体现。因此，测量制度执行能力程度的直接指标，不能依赖制度执行过程或执行结果客观表现出来的上述根本指标，而应体现为制度执行主体能够完成制度执行任务所掌控或所具备的各种条件，如制度执行主体的制度领悟能力、制度执行资源的调控能力、制度执行环境的利用能力等。

制度执行展力是制度执行过程中的执行力表现，测量制度执行展力的指标就属于一种制度执行显力度维度。由于制度执行展力是制度执行能力与制度执行效力之间的中介环节，测量制度执行展力程度的直接指标应当同时兼顾以下两个具体维度：一是制度执行主体在执行过程中所展示和所利用的各种条件，其中既包括制度执行主体能够顺利完成执行任务的各种能力条件，也包括制度执行主体愿意完成执行任务的执行意愿。在此需要强调的是：“执行意愿”不应属于“执行能力”范畴，虽然在制度执行发生前，制度执行主体的执行意愿既是制度执行的一个重要前提条件，也是影响制度执行力程度的一个重要因素，但它不应作为测量制度执行能力程度的具体指标。二是制度执行全面度、准确度、快速度和持久度的根本指标，因为制度执行过程虽然尚未结束，但这些根本指标内容在制度执行过程中不断得以客观显现，从而也能保障应用这些指标的测量行为的现实可能性得以实现。

制度执行效力是作为制度执行的结果而存在，测量制度执行效力的指标也明显属于一种制度执行显力度维度。与制度执行展力相同的是：制度执行效力也是制度执行主体的执行能力和执行意愿共同作用的结果。从这个意义上说，测量制度执行效力程度和测量制度执行能力程度的直接指标不应简单地加以等同或相互照抄照搬。与制度执行展力不同的是：制度执行效力是作为制度执行过程结束后的结果存在，测量制度执行效力程度应当侧重结果导向，而且制度执行主体在执行过程中所展示的能力条件和执行意愿等测量指标，最终也要服务于或满足于制度执行全面度、准确度、快速度和持久度的根本指标。因此，从与制度执行展力以及制度执行能力相区别的角度上，测量制度执行效力程度的直接指标应当定位于制度执行全面度、准确度、快速度和持久度的根本指标。