高水平市场经济建设下市场监管领域的包容审慎机制探讨

邓金容

(成都市药品检验研究院 四川成都 610045)

1 包容审慎的来源

包容审慎是我国新经济领域政府自由裁量权监管权行使的重要原则，《法治中国建设规划(2020—2025)》就明确将“探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式”作为构建职责明确、依法监管的行政治理体系的重要内容。包容审慎最开始是为解决快递行业、共享经济、网约车、电子商务等新兴业态监管困境而生，当前已成为推进“四新(新技术、新产业、新业态和新模式)” 市场监管及产业高质量发展的重要原则之一。

2 包容审慎的定义

2017年两会《政府工作报告》提出：“加快培育壮大新兴经济，本着鼓励创新包容审慎的原则，制定新兴产业监管规则”。其后国务院总理李克强多次强调确立包容审慎原则的必要性，并从“创新包容”与“安全底线”的辩证角度阐释包容审慎的核心要义，即“探索既有必要的安全阀和红线，又能包容创新发展的审慎监管体制机制，使新动能健康成长”。“包容”一词出于《汉书·五行志下》：“上不宽大包容臣下，则不能居圣位。”意指容得下不同，眼界辽阔一些，视野宏观一点。审慎一词出于《汉书·于定国传》：“其决疑平法，务在哀鳏寡，罪疑从轻，加审慎之心。”意指守得住底线，尊重新动能，了然新方位。目前在新经济领域提出实行包容审慎监管，实际就是要求对新经济的监管应有鼓励并规范的态度和周密而慎重的方式。

审慎监管有几个显著特征，“监管的对象是新经济，秉持的态度是包容，监管的方式是审慎，监管的目的是平衡发展。”其意义在于以更加包容审慎和鼓励创新的治理理念，“推动新经济发展从微观意义上的细则式条文式监管转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理”，管理形式更加灵活，管理效能更加高效。包容审慎监管不等于不监管，也不等于包办监管，而是采取比传统监管更审慎的有效监管、科学监管模式，更重的监管责任，在坚守底线思维前提下允许创新试错、市场自我纠偏，创新引导新兴业态产业高质量转型发展。

3 包容审慎的理论基础

3.1 政治学领域

在新业态治理中坚持包容审慎原则，是一种最大限度鼓励创新创造和激发市场活力的价值导向，是符合经济社会发展规律的。“从微观层面来说，新业态行业仍处于资源跨界调配期；从宏观层面来说，我国经济社会正处于结构调整期；从产业治理层面来说，有关新业态的监管体制机制仍处于方案调试期。”在新旧治理方案调试阶段，推行包容审慎有助于破解监管资源和监管对象供给需求不匹配的矛盾，实现监管与产业发展间的动态平衡，是抓住了事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，符合“矛盾论”。

3.2 经济学领域

包容审慎监管原则的出现是符合经济成本收益理论的。站在市场主体的角度看，传统经济运行模式要求以最小的成本实现最大化的收益，这是资本逐利的必然；新经济领域的包容审慎，是市场主体在不断适应监管模式，防范风险，追逐利润最大化，进行自我革命和创新的必然选择。站在政府监管部门的角度看，在一切新事物出现的同时，允许无论市场主体抑或监管主体探索“试错”的可能，是政府部门不断适应经济发展态势，实现价值最大化，采取新措施推进有效监管和社会共治的时代要求。

3.3 市场经济领域

中国特色社会主义市场经济理论“其本质是更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强企业的活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建成小康社会提供强有力的体制保障”。包容审慎监管原则的提出是符合中国特色社会主义市场经济理论的，新经济业态的发展，对市场主体提出了更高的要求，要不断增强自身的新活力和新动能，符合经济社会发展规律，在市场经济中优胜劣汰；而政府要不断提升自身的监管效能，提升尽责履职水平，践行国家对经济发展的宏观调控和有效引导。

3.4 行政法学领域

2019年10月22日，包容审慎监管被写入行政法规《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)，这表明，“包容审慎监管原则”已成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，成为一项法定行政法基本原则。从“权利说”来看，行政法意义上的包容审慎监管内涵分为“包容创新”“审慎监管”“有效监管”三方面，即容忍“四新经济”在发展初期的轻微“非法状态”，坚持比例原则，动态权衡。从“义务说”来看，将包容审慎对新经济的发展提升到行政机关的附随义务、注意义务高度上来，是对行政机关依法行使自由裁量权的限制。

4 包容审慎监管在市场监管领域的应用

4.1 目的意义

(1)培育新经济增长点的产业需要。统观当今中国，“十四五”规划已正式开局运行，各项决策部署面临落地落实，新经济发展形态已经成为引领“十四五”产业发展的核心力量，“十四五”时期国家进入新发展阶段，新发展阶段最重要的特征就是更加注重高质量发展。加之后疫情时代，在全球新一轮科技革命和产业变革机遇期，在时代之变和世纪疫情相互叠加的动荡变革期，坚定不移推动产业高质量发展，创新引领经济发展，培育新经济增长点，有助于实现经济发展新旧动能顺畅持续转换，实现全球经济复苏和人民共同富裕，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

(2)深化“放管服”改革的政策需要。按照《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(国办发〔2020〕24号)、《国务院办公厅关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》(国办发〔2020〕29号)文件精神，党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作，这就需要在包容创新和审慎监管中寻求平衡，培育壮大市场主体，更大激发市场活力和社会创造力。《条例》第55条明确指出：“政府及其相关部门应以鼓励创新为原则，对新技术、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对特征的不同属性并结合实际情况，分门别类制定相应的监管规则及标准，留足试错空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或不予监管。”

(3)建立服务型政府的管理需要。当代我国市场监管的多元化、新型化、复杂化的阶段性特征，特别是在后疫情时代，要求市场监管“在多元目标取向上做好统筹、均衡把握，尤其要在统筹活力和秩序、发展和安全、有效市场和有为政府上突出把握统一性规律”。我国创造性地提出了“包容审慎监管”理念，创新性依靠经济社会行政法律等多种手段和全链条监管工具，满足服务型政府建设需求，着力提升监管效能。

(4)创新驱动发展的时代需要。习近平总书记多次强调“创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”。创新是经济社会发展的内动力，无论是市场主体抑或行政主体，面对新经济新形势新领域，只有不断创新行为模式，才能在危机中孕新机，在变局中开新局，创新驱动经济社会良序发展。

4.2 具体举措

(1)事前：营造宽松开放的市场准入环境。深化行政审批制度改革、实行“容缺登记”机制和跟踪服务、降低准入门槛、放宽企业名称登记、支持企业使用新兴行业用语表述经营范围、支持企业多元化方式出资、服务企业融资发展等，助推“四新经济”企业发展。

(2)事中：探索动态包容审慎监管制度。探索实行“包容期”管理、设置合理的“纠错期”允许市场主体自我纠错、推行分级分类监管、规范涉企“双随机 一公开”检查、审慎行使行政处罚裁量权、优化“经营异常名录”管理、制定推行首错免罚清单及三张清单(《不予处罚清单》《减轻处罚清单》《从轻处罚清单》)，引导和督促企业依法经营，激发市场主体活力。

(3)事后：完善规范高效的风险防控体系。严守执法监管底线、优化风险管理机制、探索“沙盒监管”和触发式监管试点、建立“信用监管沙盒”、柔性执法、健全信用约束机制、推进诚信体系建设、加强信息数据监管、不纳入行政处罚信息公示范围、实施市场主体一定条件信用恢复等，切实提高风险防范能力。

(4)构建全链条：多方参与的治理体系。明确市场主体和政府机构的监管责任，建立政企合作事中事后监管新模式，同时调动多方主体力量，统筹“政治经济文化法律科技”等多种手段，着力破解新业态下监管供给需求新矛盾，促进监管机构和社会力量相互协作，完善新产业新业态治理结构。

4.3 遵循的原则

(1)合法性原则。包容审慎监管并不是游离在法律之外，一切都必须在法律允许的范围内活动，是在法治大前提下对市场在资源配置中起决定性作用和行政机关自由裁量权的有效限制。“清单的设立、运行须依据法定职权，符合法律要求，遵守法定程序，不能与法律、法规、规章等相抵触。”

(2)合理性原则。尊重经济社会发展规律，综合权衡经济与社会效应，动态考虑成本收益理论，遵守比例、便民、合作共利原则，避免给企业增加不必要的负担，也避免不当监管遏制创新。

(3)严守安全底线原则。对食品、特种设备、重大工业产品质量安全等领域的违法行为严格适用。“对严重危害人身安全、财产安全、公共安全，扰乱社会管理秩序和市场经济秩序等违法行为的，坚决依法予以查处。”

(4)处罚与教育相结合原则。充分考虑市场主体的行为特点和行业特征，“按照宽严相济的思路，坚持过罚相当和综合裁量”，坚持柔性执法，鼓励和引导违法行为当事人主动纠错，预防和改正轻微违法行为。

4.4 发展方向

现实生活中推行包容审慎监管，需要放宽市场准入、在约束上审慎包容，维护市场安全，激发市场活力；维护市场秩序、促进经济发展行稳致远还需要加强规范，强化重点领域、重点环节事中事后监管；探索建立“信用监管沙盒”，分类量身制定适应新经济新业态发展的监管规则和标准。目前包容审慎还存在着“措施不全面、标准不明确、指导不清晰、执行不到位等问题”。在具体实践中需要正确处理好政府与市场、发展与安全、底线与比例、合法与合理的关系。

当前疫情不确定性及其衍生影响依然复杂，全球产业链供应链紊乱，大宗商品、部分农产品价格波动的传导、连带影响有所显现，平台经济竞争格局仍在深刻演化，各种风险相互交织加剧了经济复苏进程的不确定性。这些因素传导到市场运行中，对中下游企业成本和消费品价格、市场主体恢复发展、保供稳价、市场秩序及安全监管，都将产生不同程度的影响，对整个社会主义市场经济抑或全球经济发展都会产生影响。新时代新发展对未来新经济工作提出了新要求，要求进一步提高对新经济业态潜在风险的敏感性和警惕性，增强风险意识和主体责任意识，有效运用“数据决策、数据管理”的监管模式，深入领会和贯彻落实新经济发展规律，及时采取针对性监管措施，确保经济社会平稳有效运行。

5 结语

综上所述，在市场监管领域、新经济业态发展中全面推行包容审慎，是市场大环境、经济发展供给需求、市场经济主体和监管部门的共同选择，是时代发展的必经之路和必然要求，是以问题思维为导向，在充分释放经济活力和效能的前提下，树立共同体意识和系统观念，加强宏观政策调整和科学合理监管，积极探索全链条监督和责任建设的共管共建共治之路，可营造良好市场大环境，推动社会主义市场经济不断向纵深推进，实现经济社会健康稳定有序发展。