地缘政治因素对区域经济合作的影响：以朝鲜半岛问题对GTI的影响为例

葛小辉

（中国社会科学院中国边疆研究所，北京 100101）

地缘政治与地缘经济之间的关系密不可分。地缘经济上的合作或对立将“强化政治上的合作或导致政治、军事上的冲突”，反过来“国家、地区间的地缘经济关系在很大程度上取决于地缘政治关系”。［1］持续已三十年但进展缓慢的图们江区域合作进程可以说清晰地展现了这一点。回顾过去三十年的图们江国际合作历程可以发现，东北亚地区的地缘政治形势对图们江合作进程有着举足轻重的影响。作为区域内唯一的多方经济合作机制，它在过去三十年里经历了许多风雨坎坷。而当前世界正经历百年未有之大变局，东北亚地区近年出现了诸多新的地缘政治变化，中美博弈使东北亚地区合作面临更多不确定性。现以朝鲜半岛问题为例，回顾其过去三十年对GTI（Greater Tumen Initiative，大图们倡议）合作产生的阻滞作用，并展望新的地缘政治变化未来可能对GTI 合作产生的影响。

一、三十年来图们江合作中的朝鲜半岛地缘政治瓶颈

1991年10月，联合国开发计划署（UNDP）正式提出东北亚各国共同开发图们江三角洲的设想。图们江地区开发计划刚提出时，曾受到世界广泛关注，甚至一度在全球出现了“图们江热”。当时人们对开发前景充满了期待，时任国家科委中国科学技术促进发展研究中心主任的孔德涌先生，以及著名的系统工程专家于景元和周元曾发文认为，“开发图们江三角洲可以说是‘天时’‘地利’‘人和’，乃天赐良机”［2］，在该地区建立跨国经济合作区从政治上来说具有较强可行性，因为在全球冷战结束、和平与发展成为时代主题的大背景下，该地区的政治局势也趋向缓和，域内国家都表现出对经济发展的重视，而图们江地区相邻各国也都在努力推进改革与开放政策，中国、朝鲜、俄罗斯均把各自与图们江地区接壤的区域宣布为经济特区或开发区，这些因素看起来都为建立跨国经济合作区提供了重要的政治基础。

但是，之后三十年的发展历程表明，当初的这些判断似乎过于乐观了，或者说时移势易超出了人们所能预料的范畴。除了其他各种因素外，从地缘政治角度来看，朝鲜半岛问题对图们江国际合作产生了较为明显的阻滞作用。从地理上看位于东北亚几何中心的朝鲜半岛，“在政治上是实现东北亚和平与安全的关键区域，在经济上是实现东北亚各国互联互通的必经通道，是东北亚实现区域合作的重要枢纽”，［3］也因此是大国角逐的核心区域。作为东北亚地缘政治博弈场的朝鲜半岛，2009年朝鲜退出大图们江倡议和2016年韩美部署“萨德”反导系统使图们江地区国际合作开发事业先后两次遭遇较大挫折。

（一）2009年朝鲜退出大图们倡议

图们江地区开发从1991-2005年的“图们江地区开发项目”（TRADP）转变为2005年后的“大图们倡议”（GTI）的过程中，覆盖地区也从“增长三角”［4］下的“小金三角”和“大金三角”［5］，扩展到更广大的东北亚北方大部分地区，但“图们江”这个名称始终不变，这也说明朝鲜的罗津-先锋、俄罗斯的远东哈桑、中国的珲春等位于图们江出海口的三国接壤地区这个“黄金三角洲”的共同开发是GTI合作的核心所在。而图们江入海口地区是中、俄、朝三国的接壤地区，图们江地区开发必然离不开三国的共同参与和合作。然而，由于朝核问题，图们江开发不幸经历了朝鲜从最初积极参与到2009年宣布退出的重大挫折。

1991年10月，UNDP宣布把图们江地区开发列为重点支持项目后，朝鲜政务院很快就于1991年12月28日通过《关于设立自由经济贸易区》的74号决定，设立了面积达621平方公里的罗津-先锋自由经济贸易区，作为参与图们江合作的主要窗口，以“加快国家的经济建设，进一步扩大和发展与其他国家的经贸关系”。［6］由此可见图们江地区开发项目被提出初期朝鲜参与开发的积极性。

1992年10月，UNDP图们江地区开发项目管理委员会在北京组织召开的第二次会议上，形成了图们江地区开发的三种模式，一是中、俄、朝三国各自建立自由经济区；二是建立整体统一的跨国经济区；三是在中、俄、朝三国各划定区域建图们江自由经济贸易区。1995年12月在UNDP纽约总部举行的图们江地区开发项目第六次管理委员会上，中俄朝三国代表签署了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，中、俄、朝、蒙、韩五国政府签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《关于图们江经济开发区及东北亚开发保护谅解备忘录》。不论是1992年10月提出的图们江地区开发的三种模式，还是1995年12月签署的两项协议和一项谅解备忘录，朝鲜都是“中、俄、朝”三角中的重要一角，是“中、俄、朝、蒙、韩五国”的重要一员。换言之，在20世纪90年代初期图们江地区国际合作开发项目的前期研究论证阶段，以及90年代中期从前期研究论证阶段转入合作开发实施阶段的过程中，朝鲜一直是积极的参与者。

但进入21世纪后，随着美国“反恐战争”开始和伊拉克战争爆发等国际形势的变化，朝鲜对国际安全环境的不安感日渐增强，核导研发速度因此加快。2006年10月，朝鲜进行了第一次核试验，联合国安理会随后通过了第1718 号决议，对朝鲜进行制裁。2009年4月5日朝鲜发射人造卫星后，联合国安理会发表主席声明，谴责朝鲜的发射活动，朝鲜随即作出反应，宣布退出朝核问题六方会谈，并宣布将按原状恢复已经去功能化的核设施；同年5月朝鲜宣布成功举行第二次核试验，联合国安理会于6月通过第1874号决议，进一步强化对朝制裁。这些情况使得朝鲜与联合国关系急速变冷，朝鲜参加大图们江开发计划的积极性也因此受到影响。2009年11月，也就是我国国务院正式批准《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》三个月后，朝鲜退出了已持续十余年的图们江地区开发项目。

在制约图们江地区开发的诸多因素中，对外通道不畅一直是比较突出的一个。由图们江南下入海本来是该地区在对外通道方面的天然优势，但是控制着入海口的朝鲜在这个问题上缺乏明确且一贯的政策、立场，在没有朝鲜合作的情况下，这一计划可以说无从谈起。尽管朝鲜以图们江入海口附近的罗先经济区等为依托，在双边或三边框架下与中国、俄罗斯、韩国等开展了一些实际上也能视为图们江地区开发内容的合作，但它在大图们倡议中的缺席却使该机制的发展和升级受到了根本性的限制，因为朝鲜的退出极大地影响了对GTI的认同性、合作的方向性和项目的可持续性等。

（二）2016年韩国部署“萨德”使GTI升级进程受阻

朝鲜退出大图们倡议后，由中韩俄蒙四国主导推进相关合作。在四国的推动下，大图们倡议的组织架构逐渐完善。因合作的重点领域在于交通、贸易便利化、旅游、环境、能源和农业等，四国建立了相应的交通合作委员会、贸易便利化委员会、旅游委员会、环境委员会、能源委员会、农业委员会等。大图们倡议还陆续建立了地方合作委员会、进出口银行协会以及研究机构网络等，以推动地方政府、私有部门、智库和金融机构等更好地参与合作，在中央和地方之间、公共部门和私有部门之间形成良好互动。

2009年以后，经过长期协调和磋商，大图们倡议各成员国就建立独立的政府间国际组织达成共识。2010年9月在长春举行的大图们倡议第十一次协商委员会部长级会议通过了《长春宣言》，宣言明确提出把大图们倡议“过渡到独立的实体”。2013年，各成员国讨论了法律过渡的具体方案和时间表，并在同年举行的大图们倡议政府间协商委员会第十四次部长级会议上决定在2016年完成法律过渡。2014年7月习近平主席访问韩国期间，中韩两国还在联合声明中强调，要把大图们倡议发展成引领东北亚经济发展的经济合作组织。2014年9月，在中国吉林省延吉市召开的第十五届大图们倡议政府间协商委员会部长级会议批准通过了大图们倡议的法律过渡概念文件以及相关路线图，确定了新机制的级别、组织框架、过渡时间表以及人员管理等各项基本原则。此后各方又进行了多轮磋商，逐步完成了有关法律过渡的诸项准备工作，甚至已经开始积极讨论新国际组织的命名问题。各成员国原本计划在2016年下半年“完成内部审批程序，建立独立的政府间国际组织”，并热切期待“这一历史性转变”将“为图们江合作开发提供坚实的组织保障”，“也将增强朝鲜重返和日本加入的吸引力”，“图们江区域国际合作从此将步入一个崭新的历史发展时期”［7］。

2016年4月27日，在首尔举行的第16 次大图们倡议部长级会议上，韩国企划财政部次官崔相穆热情呼吁，“中国有这样一句古诗‘满园春色关不住，一枝红杏出墙来’，我们应致力于书写区域合作的新篇章，使其超过欧盟和北美地区的发展速度”［8］。2016年7月4日在北京举行的《图们江区域合作蓝皮书：图们江区域合作发展报告（2016）》发布会上，各方还在乐观展望，未来随着图们江区域合作机制的升级完善，图们江区域合作将迎来新的机遇。2016年7月6日，由中韩蒙俄四国智库联盟中方牵头人、中国国际贸易学会副会长李铁先生主持，在延边召开的以“积极抢抓大图们倡议转型为区域性国际经济合作组织机遇，深入对话图们江区域国际合作的方向、目标、政策及主要任务”为主题的图们江国际合作战略对话上，专家学者们还在讨论如何抓抢大图们倡议转型为区域性国际经济合作组织的机遇，并就大图们倡议转型升级为新国际经济合作组织后的发展建言献策。

然而，就在《图们江区域合作发展报告（2016）》发布会四天后，图们江国际合作战略对话两天后，2016年7月8日韩美突然宣布正式部署“萨德”反导系统。“萨德”的部署损害了东北亚地区的战略平衡，损害了中韩关系，给东北亚地区的稳定与合作蒙上了阴影。受“萨德”事件影响，东北亚地区形势骤然紧张，中韩关系也因此恶化，双边合作与两国共同参与的多边合作都受到阻滞，大图们倡议也不可避免地受到影响。各方曾期待大图们倡议于2016年下半年正式升级为政府间国际组织，但这一目标未能实现，各方合作框架至今仍是过去的大图们倡议。

二、近年朝鲜半岛地缘政治新动向及其对图们江合作的可能影响

无论是朝鲜因联合国制裁而退出大图们倡议，还是“萨德”事件使大图们倡议升级为政府间国际组织的进程受阻，其背后都绕不开美国因素：美国的朝鲜半岛政策和更广泛意义上的亚太战略。近年来朝鲜半岛问题出现的新动向，也同样与美国密切相关。

2008年全球金融危机加速了美西方的衰落，也由此引发全球尤其是东亚地区力量对比的变化，美国因此调整其全球战略目标和重心，把阻止中国快速发展、维护美国霸权地位作为其在东亚地区的首要关切。奥巴马政府决意“重返亚太”，推行所谓“亚太再平衡战略”。而到了特朗普时期，美国从以往宣称中美关系合作与竞争并存的立场上更退一步，变得更强调对华关系中竞争乃至遏制的一面，“这似乎预示着一个中美竞争时代的来临”，而“大格局的变化将不可避免地引起地区小格局的联动效应，东北亚即是首当其冲的地区，域内国家或将在中美关系这一转折性变化中不断重组、碰撞、融合”。［9］作为“冷战活化石”的朝鲜半岛，本身就一直处于动荡不安的状态中，中美竞争时代的来临将使它面临更多的不确定性，进而给包括大图们倡议在内的东北亚地区经济合作带来冲击。

（一）朝核问题与朝鲜对外合作

1.半岛无核化与和平进程：曙光乍现又再度搁浅。2018年前后朝鲜半岛局势一度出现鼓舞人心的缓和趋势。2018年元旦，朝鲜最高领导人金正恩发表新年贺词时称，朝方有意就派代表团参加平昌冬奥会等事项与韩国举行会谈，由此释放出改善南北关系的信号，得到文在寅政府的积极回应。2018年4月、5月和9月，金正恩与文在寅先后在板门店韩方一侧的“和平之家”、朝方一侧的“统一阁”和平壤接连举行了三次首脑会晤。尤其是9月18日至20日文在寅总统到访平壤时，朝方给予极大礼遇，按最高规格进行接待，而且双方签署了《9月平壤共同宣言》，同意早日推动半岛无核化进程、加强南北交流与合作、努力把半岛建成永久和平地带等。在签署宣言后举行的共同记者会上，金正恩表示《平壤共同宣言》使南北关系更上一个台阶，将使半岛稳固的和平繁荣时代更早到来；文在寅也表示今后将迎来没有战争的朝鲜半岛，同时还称韩朝第一次就无核化方案达成协议，是非常有意义的成果。

与此同时，在韩国的积极斡旋下，金正恩与特朗普也分别在2018年6月12日、2019年2月27日至28日、2019年6月30日实现了三次会晤。2018年6月的新加坡会晤在一波三折后最终实现，它是长期敌对的朝美两国举行的首次首脑会晤，双方就朝鲜半岛无核化与和平机制构建等问题进行了磋商，是在政治解决朝鲜半岛问题上迈出的重要一步。会晤后双方发表联合声明，朝鲜承诺朝着半岛完全无核化努力，双方约定建立新的关系回应两国人民对和平繁荣的期盼，而且双方同意史上首次朝美首脑会谈是极其重要的划时代事件，朝美将克服几十年来的紧张局势和敌对行为，并约定为开创新的未来而完全、迅速地履行联合声明所列事项。对朝美关系这些历史性的积极进展，国际社会给予了高度评价，并猜想朝鲜半岛也许能够由此逐步克服冷战时代遗留的对立结构，迎来真正的和平。在2018年9月举行的韩朝首脑平壤会晤中，朝鲜也表示如果美国根据当年6月签署的《朝美联合声明》精神而采取相应的措施，那么朝鲜也有意采取比如永久废弃宁边核设施等追加措施。但是，与外界的期待相反，2019年2月的朝美首脑会晤以“无协议”告终。尽管双方为未来的接触和谈判留下了余地，并且金正恩和特朗普还于2019年6月在板门店韩方一侧“自由之家”举行了第三次会晤，但曙光乍现的半岛无核化与地区和平进程最终却再次搁浅。

实际上，从朝美关系历史来看，双方自1988年通过各自驻北京大使馆进行非正式会晤开启双边接触通道开始，在迄今为止的三十多年里双方的接触和谈判时断时续。在这三十多年里，国际格局和国际形势经历了巨大的变化，朝美两国的对内对外环境也已今非昔比。朝鲜经历了三代领导人的更迭，美国也经历了多位领导人和多届政府的更替，但是总体来看，这么多年来朝美关系“表现出一种在具体环节上看似有进有退而整体来看却无甚进展的特征”。因为“朝美关系的改善会引发韩美同盟和日美同盟关系的重大调整，进而有可能导致其在东北亚地区的失势，因此美国并没有也不会以改善对朝鲜政策来解决朝核问题”。［10］韩国学者对韩美同盟性质的阐释也能间接说明这一点，即“韩美同盟关系就其存在基础而言，从大的层面来说是为了应对国际上的冷战，从小的层面来说是为了应对朝鲜的威胁”，在冷战结束后，对于维系韩美同盟的存在来说，来自朝鲜的威胁显然就具有了更加重大的意义，因此“南北关系如果走向冲突和对立，韩美同盟的重要性就会相应增加；而如果朝鲜国力下降或南北关系改善，来自朝鲜的威胁因此减弱的话，韩美同盟以及韩美关系的相对重要性就要下降”。［11］所以，从美国的立场来看，朝鲜的核导开发活动实际上为美国巩固美韩同盟、美日同盟提供了借口，为强化其在东北亚的军事存在并据此牵制中国和俄罗斯提供了“正当性”。由此而言，对于美国来说，朝鲜也许就在某种程度上具有了可媲美韩日的战略价值。为充分发挥朝鲜的战略作用，朝核问题和朝美关系正常化问题就被无限期推迟。尽管中间偶有缓和与进展，但对于改变大的趋势而言，不过是杯水车薪。而随着美国所谓“印太战略”的实施，尤其是目前中美博弈态势难见缓和的情况下，美国正在极力拉拢日韩等盟国，试图进一步强化同盟关系，出于战略考虑，美国就更不可能放弃对朝鲜这一准战略资产的利用。

由此判断，未来朝鲜半岛无核化、朝美关系正常化与半岛和平机制建设等问题，仍有可能重复过去走走停停、偶有缓和却缺乏根本性进展的模式。朝鲜对此也应该是有所认知的，而且它对韩国在朝美之间所能发挥的斡旋作用的局限性似乎也有着比较清楚的判断。在2020年7月10日发表的谈话中，朝鲜劳动党中央委员会副部长金与正表示，朝鲜不是不搞无核化，而是现在不能搞无核化，真正想要实现朝鲜半岛无核化，需要他方的很多变化，即与朝鲜的行动并行采取必要的不可逆转的重大措施。2021年3月15日金与正发表谈话称，“我们向在大洋彼岸为给朝鲜半岛散发火药味而丧心病狂的美国新政府奉劝一句，若想在今后的四年里平平安安地睡个安稳觉，就要一开始慎之又慎，而不要盲目行事，制造麻烦事”，又警告韩国“不管南朝鲜当局听从主子做什么事，你们梦寐以求的三年前的温暖之春很难重现。”［12］

在朝鲜半岛和平进程再次搁浅后，2021年朝鲜半岛呈现出了军备竞赛攀升的态势。根据相关专家的梳理，朝鲜方面，3月、9月、10月陆续试射了新型战术指导导弹，远程巡航导弹、铁路机动导弹、防空导弹、高超音速导弹，以及新型潜射弹道导弹。韩国方面，先是4月份宣布第一架隐形战机下线，同时称将于2026年量产；后于8月份报道其自主研制的首艘3000 吨级常规潜艇正式服役；又于9月宣布首次成功进行了潜射弹道导弹试射；最后则在10月试射了国产运载火箭。“韩国国防实力的提升和投入的加大也加深了朝鲜的不安全感，同时它认为美国对朝韩采取了双重标准。”［13］进入2022年后，半岛紧张局势不降反升。随着主张对朝强硬的尹锡悦当选韩国新一届总统，半岛局势变得更加不容乐观。

2.朝鲜将工作重心转向社会主义经济建设但困难重重。从朝鲜国内情况来看，2018年4月朝鲜劳动党召开七届三中全会，宣布经济与核武并进的战略路线已经完成历史使命，接下来的中心任务是集中力量进行社会主义建设、提高人民生活水平。也正是在这一背景下，朝鲜在该时间节点前后采取了一系列措施改善中朝关系、南北关系、朝美关系。尽管后来半岛无核化、朝美关系正常化与半岛和平进程再次触礁，但朝鲜集中力量进行社会主义经济建设的战略重心并没有改变。2019年12月，在朝鲜劳动党七届五中全会上，金正恩所做报告长达七个多小时，其中2/3 以上的篇幅都聚焦于经济建设问题。由此可见朝鲜领导人对发展经济、解决民生问题的高度重视。“朝鲜宣布进入以经济建设为主的转型期，给东北亚区域合作带来新的机遇。”［14］

另一方面，2018年后，随着金正恩访华，中朝关系快速回暖。2018年金正恩委员长分别于3月、5月和6月连续三次访华，2019年1月再度访华。2018年3月的首次访华，日期早于他与文在寅总统在4月举行的首次会晤。2019年6月20日至21日，习近平主席也应邀对朝鲜进行了国事访问。新华社社论称，“站在新的历史起点，推动两国关系在新时代得到新发展，不仅能够更好造福两国人民，也将促进地区乃至世界和平、稳定、繁荣”，“作为好同志、好邻居，无论国际风云如何变幻，中国党和政府巩固发展中朝友好合作关系的坚定立场都没有变也不会变”。［15］

随后2019年8月在长春举行的大图们倡议政府间协商委员会第十九次部长级会议通过了《长春宣言》，宣言及时传达了大图们倡议各成员国对当时朝鲜半岛局势所发生变化的关注和期待，称“我们认识到韩朝领导人于2018年在平壤召开首脑会议并达成《平壤宣言》的重要意义，肯定韩朝双方对于促进东北亚和平与繁荣的不懈努力。我们注意到2019年6月30日在板门店召开的首脑会谈对推动半岛和平与繁荣的积极贡献”，并明确呼吁“我们希望朝鲜民主主义人民共和国尽早考虑重新加入大图们倡议合作机制的立场没有发生变化”。［16］

但朝鲜的国内经济发展和对外经济合作因联合国安理会的制裁而困难重重，再加上新冠肺炎疫情的影响，更可以说是举步维艰。

2021年8月，中国国务委员兼外长王毅出席东盟地区论坛外长会时呼吁早日启动安理会涉朝决议可逆条款，缓解对朝制裁。他表示，中方将一如既往地支持按照“双轨并进”思路和分阶段、同步走原则，平衡推进半岛无核化进程、建立半岛和平机制，以早日实现半岛问题的政治解决。2021年10月底，为巩固半岛问题政治解决的正确方向，并为有关各方早日启动对话营造氛围，中俄两国在联合国安理会共同散发了一份涉朝决议草案，呼吁安理会应适时启动涉朝决议可逆条款，调整经济民生领域部分制裁措施，这也是安理会有关决议的应有之义；改善南北关系，推进和解合作是大势所趋，国际社会和有关各方应予以支持。

但就像前文所分析的，在美国无意从根本上改变对朝政策、改善美朝关系的情况下，中俄为营造对话氛围、推动半岛问题政治解决而做出的努力恐怕很难得到美方的响应，启动涉朝决议可逆条款、缓解对朝制裁的提议恐怕也是难以实现的。尤其是2022年3月25日，朝鲜宣布已于3月24日成功试射新型洲际弹道导弹“火星-17”后，美国又在尝试推动对朝施加新一轮制裁。在这种情况下，限制朝鲜经济发展的制裁枷锁何时能够缓解乃至解除，至少目前是难以看到转机的，朝鲜从更高层次、更广范围参与大图们江倡议的前景也因此显得比较黯淡。

（二）韩国“选边站”问题与对外经济合作

在美国开始“重返亚太”后，韩国日益面临在中美之间“选边站”的压力。其实2016年爆发的“萨德”问题，就有韩国专家认为它是“预料中的结果”，它不过是中韩之间“未来要面临的诸多问题中的一个”，中韩关系以此为标志进入了一种“新常态”。［17］而中美关系的整体恶化会“不可避免地对本来就脆弱的东北亚合作产生影响”，中美竞争将“削弱东北亚区域合作的动力”。［18］

1.韩国国内整体舆论态势不容乐观。以2021年8月阿富汗危机在韩国国内引发的对美韩同盟关系的讨论为例，随着阿富汗危机中美国的威信再次受到重创，其盟友都在反思美国安全承诺的可靠性，韩国也不例外。8月中旬到9月的一个多月里，韩国保守势力和进步势力围绕美韩同盟进行了激烈的舆论攻防战。保守势力虽然也承认美国国力衰退、美国对外政策从本质上是以自身国家利益为最高标准的，但他们认为正因如此更要通过扩大韩国在韩美同盟中的作用，来巩固韩美同盟，把美国军队留在韩国。进步势力则认为，阿富汗危机的最大教训是，一味依赖美国有可能重蹈阿富汗加尼政府覆辙，自立自强才是根本之道，收回军队战时指挥权、由韩国军队担负起保卫韩国的主要责任是当务之急，但进步派也并不否定韩美同盟在韩国对外战略中的重要性。

从韩国舆论场上保守派与进步派的力量对比来说，保守派明显处于强势地位。美军撤出阿富汗后，具有浓厚保守色彩的韩国传统三大报纸《朝鲜日报》《中央日报》《东亚日报》，以及同样持保守立场的财经类媒体《韩国经济》《每日经济》《金融新闻》等，争相发表社论，其中保守媒体之首《朝鲜日报》更是连发三篇社论与专栏《阿富汗告诉我们的现实：若不符合美国利益，美国随时可能撒手离开》《看着离开阿富汗的美国，想到韩国的处境》《美国撤出阿富汗给韩国的信号》，为韩美同盟背书。属于保守势力的各在野党、下届总统大选热门候选人等，以及带保守色彩的研究机构和学者等，也都纷纷发声，以阿富汗危机为抓手，呼吁修复和强化韩美同盟，批判文在寅政府的所谓“亲中亲朝”政策，要求韩国放弃目前在中美之间不选边站的“战略模糊”，加入美国围堵中国的战略，比如参加“四方安全对话”、对华半导体出口禁令、“全球民主峰会”等等。进步媒体和学者也发表了一些社论，但主要是对保守派前述观点的回应和批判，在舆论阵势上远远弱于保守派。当时出自影响力较大的进步媒体的评论，笔者仅看到两篇。这两篇评论均出自《韩民族》，一篇是2021年8月20日的社论《在“美国撤出阿富汗”问题上那些不负责任的、自私自利的主张》，另一篇是2021年9月5日韩国著名政治学者文正仁的专栏《喀布尔另有其教训》。也就是说，阿富汗危机在促使韩国保守派反思美国安全承诺可靠性、调整亲美立场方面，作用是极为有限的，它反而使保守势力更加坚定地维持其原有立场。

近来另外一个引人关注的问题是，2021年上半年韩国的多项舆论调查均显示，韩国人尤其二三十岁的年轻人对中国和中国人的好感度偏低，甚至低于对日本的好感度。比如4月韩大企业联合组织“全国经济人联合会”委托民调机构（Mono Research）进行了“美中冲突下韩国人的选择”的舆论调查，结果显示，好感度满分为10分的情况下，韩人对中国好感度为3.5分，只有对美好感度6.8分的一半。其中20-29 岁和30-39 岁年轻人对中国好感度分别为2.8 分、2.6 分，低于平均水平；对美好感度则分别为6.9 分、7.0 分，高于平均水平。在“总体而言对韩国重要的国家”上，77.7%的人认为“美国更重要”，认为“中国更重要”的人仅有12.7%。［19］5月韩媒Sisain与民调机构Hankook Research 联合进行深度的“韩国人反华意识调查”，问卷包含200 多道题，涉及中美日朝好感度对比、进步派和保守派对华认知对比、对华负面认知的原因等多方面内容。结果显示，当感情温度最高为100度时，对美、对日、对朝感情温度分别是57.3度、28.8度、28.6度，对华感情温度则为26.4度，低于日本。其中，20-29岁年轻人对华感情温度仅为15.9度，远低于40-49岁的28.3度和50-59岁的30.8度；30-39岁年轻人对华感情温度为21.8度，也低于平均水平26.4度。换言之，20-39岁年轻人是形成反华情绪的核心群体，反华比例高于反日。而且，共同民主党支持者的对华感情温度为27.7 度，与平均数值26.4 度相差不大，意味着无论保守派还是进步派，对华感情温度都处于很低水平，打破了“进步派更亲华、保守派更亲美”的一般观念。［20］

韩国国内强大的亲美保守舆论和低至堪忧水平的对华好感度，对中韩关系的负面影响也许会随着时间的推移而通过官方与民间等各种方式显现出来，比如未来有可能降低个人或企业对华投资和进行贸易的意愿，进而影响到中韩双边经济合作与涉及中韩的多边合作，包括大图们倡议。

2.政权交替后韩国对外政策走向不确定性增加。为探索中美矛盾加剧以及新冠肺炎疫情肆虐背景下韩国外交的应对之策，2020年7月28日，韩国外交部举行了第三次“外交战略调整会议”。韩国时任外长康京和在发言中指出了韩国未来在安全、经济、科技和价值规范4 个领域的外交原则，表示韩国要以这些原则为基础，努力为构建包容性的、合作性的国际秩序做出自己的贡献。亦即“韩国总体的原则是在中美之间采取中立和不偏不倚立场”，中国学者认为“‘不选边站’是韩国的外交智慧”［21］，赞赏韩国迄今为止坚持“不选边站”的立场。可以说，属于进步派的文在寅政府迄今为止采取了“战略模糊”的立场，一直努力在中美之间保持平衡，避免明确的“选边站”。

但是，在当前的中美关系背景下，韩国作为美国盟友，其高层数次表示“不选边”，可能恰恰表明它在承受着被迫“选边”的极大压力。所以，即使是属于进步派的文在寅政府，它的一些外交举措也会在有意无意间增加东北亚地区形势的动荡性。2021年5月文在寅总统访美期间，美韩双方达成协议，废除了1979年签订的《美韩导弹协定》，过去四十余年间韩国弹道导弹研发在弹头重量和射程方面所受到的限制由此得以完全解除。文在寅政府将其视为对美外交的一项重大成果，但从美国的角度来看，它很可能因此获得一箭三雕的效果：一是能以这一让步为筹码诱使韩国进一步支持美国的印太战略，事实上，双方在首脑会晤后发表的联社声明中首次提及了台湾问题；二是由于韩国军队的战时指挥权掌握在驻韩美军手中，在未来的形势演变中，美国在需要时可以利用韩国由导弹解禁而得以开发出的新武器；三是美国为韩国研发弹道导弹“解绑”，会加重朝鲜对安全环境的担忧，刺激它进一步推进核导研发活动，同时日本也可能以此为由强化国防力量，由此可能加剧东北亚地区的军备竞赛，使地区形势更加不稳定，美国则可借机强化自己的同盟体系。

2022年3月10日，属于保守派的尹锡悦当选韩国下一届总统，这进一步增加了未来韩国对外政策走向的不确定性。过去几年韩国保守力量对文在寅政府的对外政策一直十分不满，尹锡悦及其团队作为保守势力的代表，则把这种不满充分地表达了出来，即认为文在寅政府把外交力量主要投放在朝鲜问题上，而且在“萨德”问题上“屈从于中国”、坚持“三不”政策等，从而“矮化了韩国”、削弱了韩美同盟。因此，尹锡悦及其团队强调，要强化韩美之间的全方位战略同盟关系，基于相互尊重发展韩中关系，打造面向未来的韩日关系，推进朝鲜不可逆转地弃核；同时强调，韩国外交不能再局限于朝鲜半岛，而要以“自由民主价值观”为基础，通过“实质性的合作”，把韩国建设成在国际社会中有作为、有担当且受人尊敬的国家。①参见2022年2月8日尹锡悦在美国《外交事务》杂志上发表的署名文章：Yun Suk-yeol． South Korea Needs to Step Up:Seoul Must Embrace a More Expansive Role in Asia and Beyond[J]． Foreign Affairs, 2022-02-08． https://www．foreignaffairs．com/articles/south-korea/2022-02-08/south-korea-needs-step．另外可参考3月10日尹锡悦胜选后在韩国国会图书馆举行的首次记者发布会上的演讲。

在对华关系上，尹锡悦及其团队一直强调，韩中关系的发展应该建立在“相互尊重对方国家利益和政策立场”的基础上。这里的“相互尊重”是指，部署“萨德”是韩国的“主权事项”，中国应该尊重韩国的主权；韩国不反对中国的“一带一路”倡议，中国也不应该反对韩国参与美日韩三方合作、“四方安全对话机制”等美国主导的意在围堵中国的多边合作机制。在尹锡悦的对话政策上还有非常重要的一点，那就是虽然认为发展韩中经济合作很重要，但需要降低对华依赖。尹锡悦在3月10日首次记者发布会上发表胜选感言时强调要“构建全球合作网络，强化保障经济安全的外交活动”，这既是为了应对全球供应链重组带来的不稳定因素，也有降低对华依赖的意图。当然，这种强化经济安全的政策方向并非尹锡悦及其团队首次提出。实际上“萨德”事件之后，韩国从2017年文在寅政府上台后就已经开始进行相关布局，文在寅执政期间重点推进的“新南方政策”和“新北方政策”即是其例证。前者要把东盟和印度提升至与传统“四强”即中美日俄相同的地位，后者是要努力扩展与俄罗斯、中亚五国、高加索三国、蒙古以及中国东北三省的经济合作，所有这些都有促进经贸关系多元化、原材料供给与市场多元化的考虑。另外，2021年12月底韩国外长郑义溶在亲自主持的年末盘点与展望记者会上称，2022年初韩国外交部将新设“经济安全外交”部门，以应对供应链不稳等经济安全问题。属于进步派的文在寅政府尚且如此，属于保守派的尹锡悦政府只可能会进一步强化经济安全，降低对华依赖。

“萨德”问题之后，尤其是中美竞争长期持续的势头下，在文在寅政府执政的过去五年里，韩国保守阵营在批判文在寅政府对外政策的同时，一直有着强化美日韩三边安全合作、加入“四方安全对话”的强烈呼声。他们声称，这既是为了避免韩国被美国主导的安全同盟体系边缘化从而面临严重的安全问题，也是为了借由这些机制强化韩国与美国及其盟友在高新技术、供应链等方面的合作，避免在美国主导的经济合作中被边缘化，同时还可以利用所谓集体力量来应对未来来自中国的可能的经济报复。经济合作本来是中韩关系的重要基石，甚至是压舱石，但美国正试图重组全球产业链，构建针对中国的排他性科技联盟，持续加大对中韩经济合作的干扰和破坏。从这些态势来看，未来中韩双边经济合作和包括图们江开发在内的多边合作都将面临更多的不确定性。

三、余论：地缘政治与地缘经济相互作用

从国际政治经济学的视野来看，区域经济合作从其基本内容而言在于地区市场对生产要素在地区范围内的重新配置，但在民族国家政治体系下，它在很大程度上会受制于各参与国的政治目的、对外政策目标和地区国际关系态势等，即地缘经济受制于地缘政治。但反过来，区域经济合作的深度和广度也会反作用于各国的利益界定、政策导向和参与国之间的政治关系等，亦即地缘经济反作用于地缘政治。从过去三十年的图们江地区开发历程来看，地缘经济受制于地缘政治的一面较为突出，地缘经济在积极意义上反作用地缘政治的一面则远不如人意。

从地缘经济受制于地缘政治的层面看，过去三十年的图们江地区开发历程表明，近来的东北亚地缘政治新形势及其未来走向仍有可能对图们江地区开发产生较大制约。冷战时期，朝鲜半岛是两大阵营对立的前沿地带；世界范围内的冷战结束后，朝鲜半岛却仍然保持着冷战式的对立结构，一直被视为“冷战活化石”。“旧冷战”尚未完全消弭，美国又肆意挑起“新冷战”，将其强加到中国等国头上，并波及东北亚地区的稳定与合作。大图们倡议能否实现升级、实现从“务虚型”向“务实型”转变，在很大程度上可能还是要看未来东北亚国际局势如何演变。目前对开发前景和速度似乎不宜过于乐观。我们要避免急于求成，要做好打“持久战”的准备。

但从地缘经济可以反作用地缘政治的层面看，笔者认为，在当前并不乐观的新形势下，我们也许恰恰可以转换思路，即反其道而行之，在准确认识所面临挑战的前提下，思考如何在这种制约因素下稳步扎实地推进相关合作。我们可以积极考虑把大图们倡议升级为政府间国际组织一事重新提上日程。图们江区域经济合作可以“推动东北亚多边合作”、“维护东北亚自身利益”［22］，如果能促成大图们倡议升级为政府间国际组织，将有利于促进中国、韩国、俄罗斯、蒙古等东北亚国家在经贸关系上进一步融合，在东北亚地区形成积极的合作与交流氛围；如果能够创造条件让朝鲜回归，还能为半岛双方的和解合作提供一个新的平台。这些都会有助于缓解东北亚地区的紧张局势，维护地区稳定大局。