我国“向北开放”对接“冰上丝绸之路”路径初探

李 铁 陈明辉

（1.中国太平洋学会，北京 100029；2.吉林省开发区联络中心，吉林 长春 130051）

一、我国“向北开放”战略的提出与内涵

“一带一路”作为我国新时期对外开放总纲领，其内涵丰富，超越了传统意义上的丝绸之路线状思维，而是旨在建立“全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局”。自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议后，我国陆路向西与中亚、向西南与东盟，海路通过东南沿海港口，与世界各地的经贸往来更加密切。而“一带一路”北向区域，却一直被各界视为发展“短板”。

“向北开放”其实早在2011年国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》之中就已明确提出：“内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡。”因此，前几年有关“向北开放”的公开报道和研究成果多与内蒙古有关。由于内蒙古北与蒙古国、俄罗斯接壤，域内有中蒙边界线长3100 多公里、中俄边界线1000 多公里，加之国家率先赋予内蒙古“向北开放”重任，很大程度上已被渲染成“中国向北开放即是内蒙古向北开放”。直到2016年中蒙俄三国正式签署《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，黑龙江省提出全面参与中蒙俄经济走廊推动“向北开放”，从而进一步扩大了“向北开放”的区域范围。2019年8月，国务院批准设立“中国（黑龙江）自由贸易试验区”后，黑龙江“向北开放”的风头更加强劲。2019年12月，黑龙江省副省长程志明表示，中国（黑龙江）自由贸易试验区建设将以对俄合作为重点，以“向北开放”为指引，深度融入“一带一路”建设，进一步强化黑龙江“向北开放”的通道功能和门户作用。与此同时，吉林省也在我国“向北开放”大战略中寻求独特作用。2017年10月13日，长春国际港首次开通长春至德国汉堡的中欧班列。而在2018年的吉林省长吉图战略实施工作要点中，建设“向北开放重要窗口”“向北开放大通道”被多次提及。2020年7月23日，习近平总书记在吉林省视察时，要求吉林省“积极参与共建‘一带一路’，打造好我国‘向北开放’的重要窗口和东北亚地区合作中心枢纽，推进与京津冀协同发展等重大区域发展战略对接合作。”

按照2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，东北地区主要是“发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势，完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作，推进构建北京－莫斯科欧亚高速运输走廊，建设向北开放的重要窗口”。由此可见，“向北开放”不是事关一省一区，也不仅仅是东北地区，而是需要东北地区与京津冀齐心协力，共同作为；“向北开放”不仅是面向蒙古国和俄罗斯西伯利亚地区，而且涵盖着陆海联运通道与环日本海区域国家的合作；“向北开放”不仅旨在推动我国东北地区与东北亚区域各国深度合作，同时还要求“南北互动”，与国内重大区域发展战略对接，进而形成国内国际双循环相互促进的开放局面。

通过梳理黑吉辽蒙四省（区）“向北开放”的发展战略，可以清晰看出，“向北开放”是中国整体方位的“向北”，其内涵主要包括：我国“一带一路”与俄罗斯“欧亚经济联盟”、蒙古国“草原之路”、韩国“新北方政策”、朝鲜“经济建设大进军时代”以及日本发展“环日本海经济圈”等战略对接；共建中蒙俄经济走廊；推动黑龙江黑河、同江、绥芬河与俄罗斯互联互通；加强吉林省图们江地区和边境地区与俄罗斯、朝鲜、韩国、日本的陆海合作。因此，我国“向北开放”可理解为东北地区面向东北亚国家的开放，包括：以满洲里口岸、二连浩特口岸为窗口向蒙古国开放，以黑河、同江、抚远、绥芬河、珲春为窗口的对俄开放，以珲春、图们、龙井、和龙、长白、临江、集安、宽甸、丹东为窗口的对朝开放。其中，满洲里、二连浩特口岸通道的纵深较长，连接蒙古国和俄罗斯据点城市，可形成中蒙俄经济走廊；黑河、抚远方向是辽阔的俄罗斯远东腹地，人烟稀少，在我国战略方向选择中，存在明显短板和不足，但在俄罗斯“向东看”中可以成为“向北开放”的窗口；图们江流域的绥芬河市、延边朝鲜族自治州和鸭绿江流域的白山、通化、丹东，既形成对俄朝两国的陆域合作态势，又可对日韩形成陆海统筹的东北亚合作新局面。

可以说，“向北开放”是我国构建全方位、多层次、宽领域对外开放新格局和“一带一路”的重要组成部分，其主要目标方向是推动与东北亚区域国家合作，特别是参与北极合作，与欧亚大陆桥、“冰上丝绸之路”形成连接互动关系。

当前，东北亚地区地缘政治出现新变化。“俄乌冲突”长时间持续，美国和欧盟对俄罗斯步步进逼予以压制，俄罗斯不得不“向东看”进一步加大与东北亚区域友好国家的合作。与此同时，中美博弈状态短期难以结束，美国已分别与日本、韩国强化同盟关系，打造“印太经济框架”，试图以此围堵中国。在此形势下，我国“向北开放”既有机遇也面临诸多不确定性挑战。

二、东北地区在“向北开放”中的基础与优势

从地理区位上看，我国的“向北开放”，很大程度上是推进我国东北地区与俄罗斯远东地区的合作，是近北极区域和海域的合作。我国东北地区所处的近北极区域和海域主要涵盖东北亚区域，因此，东北地区借助现有区位、通道、机制等基础和优势，面向东北亚区域、海域相关国家和地区寻求开放合作，是我国“向北开放”的题中之义。

（一）东北地区具有“近北极区域”的地缘基础

东北地区是近北极区域，以北极合作为目标，一方面可以发挥我国作为北极观察员国的作用，以与之相适应的大国身份较好地参与国际治理，推动建立东北亚区域协调发展新模式和北极命运共同体；另一方面，借北极合作，可以更好地开展中国东北地区与俄罗斯远东地区的战略性合作，共同提升东北亚区域经济一体化进程。

2018年1月，国务院发布《中国的北极政策》白皮书，全面阐述了我国参与北极事务的政策主张。白皮书这样定义中国与北极的关系：“中国是北极事务的重要利益攸关方”，中国在地缘上是“近北极国家”，中国是陆上最接近北极圈的国家之一。中国是北极事务重要利益攸关方的一个直接体现是：北极的自然状况及其变化对中国的气候系统和生态环境有着直接的影响，从而关系到中国在农业、林业、渔业、海洋等领域的经济利益。

对于中国的近北极国家身份，一些国家却有不同看法，他们只承认“北极国家”和“北极域外国家”的划分。按照此划分，北极的领土主权属于北极八国：加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国，北极八国拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等管辖海域。除了北极八国，其他都是域外国家。但对于北冰洋的公海和国际海底区域，北极八国也承认，北极域外国家可依据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利，在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利。我国作为《斯匹次卑尔根群岛条约》缔约国，有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼、采矿等。

我国要参与北极事务，除了确定我国是近北极国家，还应有近北极区域，只有确定我国近北极区域才能真正落实“近北极国家”的战略意图，才能有内在利益需求，真正调动这个区域参与“冰上丝绸之路”和北极合作的积极性。

按照近北极区域的定义与范围划分，北极区域可分为北极圈区域和近北极圈区域。北极圈是北寒带与北温带的界线，北极圈区域是指按照在地理上纬度数值在北纬66 度34 分以北的区域。这个区域大部分是北冰洋，还包括格陵兰岛、北欧和俄罗斯北部，以及加拿大北部。近北极圈区域现在还没有规范性解释，是个泛化概念。按照地理划分，北温带是指纬度位置北纬66.5度到北纬23.5度之间的区域。照此，北温带区域皆倾向于北极。因此，近北极区域应当为：地理上靠近北极、纬度上处于北温带、地缘上有着历史人文联系、利益上直接相关的区域。而我国大部分位于北温带，地理上靠近北极圈，是“近北极国家”。

就国内区域来说，根据近北极区域的划分，中国近北极区域应当满足以下4 个条件：第一，地理上靠近北极；第二，海域上与北冰洋相连；第三，地缘上有内在关联，且有历史合作基础和通道；第四，利益上有内在经济需求和合作愿望。基于以上4 点，中国近北极区域主要指：以黑吉两省为主的毗邻俄罗斯日本海地区、以辽宁天津为主的环渤海地区、以山东江苏为主的黄海地区。

（二）东北地区“向北开放”的海域战略优势

东北地区作为中国近北极区域，在参与“北极合作”有一定的海域战略优势。据交通运输部发布的《2020年交通运输行业发展统计公报》，2020年全国港口完成货物吞吐量为145.5亿吨，完成集装箱铁水联运量687万TEU。而中国北方海域主要港口2020年货物吞吐量占全国港口货物吞吐量的30%多。具体来看，这些优势主要表现在三个方面。

一是以黑龙江和吉林为主的临日本海区域，对俄合作优势突出，有较好的对俄合作基础，与俄罗斯远东地区的互联互通日益紧密，有进入北极的陆路通道，也有通过绥芬河连接海参崴的陆海通道。吉林省与俄罗斯接壤，是我国陆域联通海路进入“冰上丝绸之路”的最近区域；在联接通道上，吉林省的图们江可直通日本海，并构建了多个与朝俄两国港口相连的陆海联运通道，可形成联通“冰上丝绸之路”的便捷通道。

二是以辽宁、天津为主的渤海湾区域，是中国北部沿海的黄金海岸，在这片以京津冀为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海经济区域中，主要包括了北京、天津、河北、山东、辽宁等省市。其中辽宁省毗邻朝鲜半岛，港口众多，海工设备制造优势突出。2020年9月26日，辽宁省政府出台《关于加快推进东北亚经贸合作打造对外开放新前沿的意见》，提出“以深度融入共建‘一带一路’为主线”，“以辽宁沿海经济带为支撑”，发挥大连、营口等港口和海工设备优势，加强对俄能源资源合作，参与“冰上丝绸之路”建设。而天津湾是环渤海大湾区的引擎，将有力促进京津冀协同发展，特别是天津湾建设的突破点——滨海新区，处于国家推进“一带一路”建设、京津冀协同发展等多重战略机遇的叠加区，依托京津冀、面向东北亚，将是环渤海经济圈对外开放贸易的重要节点，也是海上丝绸之路进出口的重要门户。

三是以山东、江苏为主的黄海区域，是我国与日韩合作的重点区域。2018年5月，山东省委、省政府印发《山东海洋强省建设行动方案》，提出将以“十大行动”为重点，打造“龙头引领、湾区带动、海岛协同、半岛崛起、全球拓展”的山东海洋强省建设总体格局。江苏省是海洋大省，全省海岸线长达954公里，海域面积3.75万平方公里，大小岛屿有26个。2018年，江苏省海洋生产总值达7618.8 亿元，同比增长9.8%，海洋经济的“蓝色引擎”作用更加明显。2018年8月4日，由中远海运集团建造的首艘针对极地气候的冰级船“天恩号”，满载货物，正是从江苏连云港启程，通过“冰上丝绸之路”前往欧洲，全程18520公里，比传统航线节约航程12天。

（三）东北地区“向北开放”的次区域合作机制基础

大图们江倡议（GTI）是迄今为止东北亚地区唯一的多边合作机制。我国“向北开放”加强东北亚区域合作，应当重点利用好这一机制。

大图们倡议合作机制经过30年的演变，目前组织架构日益完善。GTI的最高决策机构是中韩俄蒙四国政府间协商委员会会议，该会议由联合国开发计划署支持，中国商务部、韩国企划财政部、俄罗斯经济发展部、蒙古国财政部作为成员国主导部门，每年召开GTI政府间协商委员会部长级会议。GTI 在北京设立秘书处，并建立了6 个专门委员会：交通合作委员会、贸易便利化委员会、旅游委员会、环境委员会、能源委员会和农业合作委员会。为推动私有部门、地方政府、智库和金融机构更好地参与合作，GTI 还建立了地方合作委员会、进出口银行联盟、智库联盟、商务联盟。为加强项目研究服务决策，中国国际贸易学会、韩国对外经济政策研究院、俄罗斯对外贸易研究院、蒙古国国家安全委员会战略研究院共同成立了大图们倡议东北亚学术机构网络（智库联盟）。

大图们倡议合作于2009年从之前由联合国开发计划署主导改为成员国轮值主导，这使大图们区域合作焕发了新的生机与活力；但同时，由于大图们倡议秘书处没有独立的法人地位，难以拥有相关的权利和履行相关的义务，在一定程度上影响了合作的进一步推进。2014年，中韩两国在联合声明中强调：“将大图们倡议发展成为引领东北亚经济发展的经济合作组织。”同年在吉林省延边州召开的第十五次大图们倡议部长级会议上，发表“延边宣言”，明确提出要共同推动大图们倡议向独立的国际合作组织转型。

如果能够实现转型建立“东北亚经济合作组织”，那么将极大有利于东北亚区域经济一体化的发展；有利于图们江合作与“一带一路”倡议相融合；有利于建设“东北亚命运共同体”；也有利于东北亚区域国家战略对接。

（四）东北地区“向北开放”的重要平台和大通道优势

我国自1992年实施沿边开放以来，在东北地区已批准设立了若干开发开放平台，与俄罗斯、朝鲜、蒙古国等国家的口岸通道建设也快速发展，这为支撑“向北开放”奠定了坚实基础。

以内蒙古自治区东北部区域为例，目前有二连浩特重点开发开放试验区、满洲里重点开发开放试验区，有两个重要通道与蒙古国和俄罗斯对接，一是内蒙古二连浩特通向蒙古国乌兰巴托和俄罗斯乌兰乌德的铁路通道，二是内蒙古满洲里与俄罗斯赤塔相连的铁路通道。2022年7月初，蒙古国东方省省会乔巴山经呼特至毕其格图/珠恩嘎达布其口岸的新建铁路正式开工，该铁路工程全长415里，建成后，内蒙古境内将又新增一条欧亚大陆桥的枢纽节点，中蒙俄之间物流通道更加畅通，也可使蒙古国东部地区可以快速通向锦州港实现“出海梦”。

黑龙江省的平台和通道优势也非常突出。有绥芬河国家级边境经济合作区、重点开发开放试验区、黑河国家级边境经济合作区，国家于2019年8月批准建设中国（黑龙江）自由贸易试验区，并设立了三个片区：哈尔滨片区、绥芬河片区、黑河片区。其战略使命是“全面落实中央关于推动东北全面振兴全方位振兴、建成向北开放重要窗口的要求，着力深化产业结构调整，打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽。”2022年5月，中国与俄罗斯之间首座跨境铁路大桥——中俄同江铁路大桥竣工通车，随后的6月份，连接中俄两国边境的第一座公路大桥黑河—布拉戈维申斯克界河公路大桥也正式通车。至此，继绥芬河铁路口岸之后，黑龙江已有两条铁路与俄罗斯相连，全省共有27个国家一类口岸通道与俄罗斯相连。

吉林省获国家批准设立的对外开放平台众多，有中国图们江地区（珲春）国际合作示范区、珲春海洋经济发展示范区、珲春国家级边境经济合作区、和龙国际级边境经济合作区、中韩（长春）国际合作示范区等，这些对外开放特殊功能区，为吉林省开展与东北亚国家合作提供了政策支撑。同时，吉林省通过“长吉图”开发开放先导区建设，畅通了“珲春—俄罗斯扎鲁比诺港—韩国釜山、上海（宁波）”“珲春—朝鲜罗津港—上海（宁波）”等跨国陆海联运通道。

三、我国“向北开放”对接“冰上丝绸之路”遇到的问题与挑战

北极地区资源丰富，北极航道价值凸显，近北极地区特别是俄罗斯远东地区具有广阔的开发合作前景。2017年，习近平主席访问俄罗斯时提出中俄共建“冰上丝绸之路”，得到俄罗斯高层的积极响应，为有序“向北开放”提供了有力抓手和目标导向。也应该看到，虽然中国推动“向北开放”与“冰上丝绸之路”对接有着很大的优势，但也面临着一些需要解决的问题和挑战。

首先，在“冰上丝绸之路”建设方面，主要面临五个方面的挑战。一是来自北极国家的地缘政治挑战。北极地处亚洲、欧洲、北美洲最北端的弧顶位置，无论从地缘政治还是从地缘经济视角看都具有极为重要的战略价值。虽然北极的东北航道几乎不存在陆地领土争议（俄罗斯与挪威已经完成划界），但北极国家在北极海域问题上特别是大陆架延伸方面仍存在激烈争议。二是俄罗斯与中国共建“冰上丝绸之路”还有要协调的问题。俄罗斯与中国共建“冰上丝绸之路”在国家层面已达成战略共识，而且组织协调推进积极性较高，但在参与“冰上丝绸之路”的俄北冰洋沿岸地方区域和具体操作部门，包括相关专家学者，对此还有不同理解，俄罗斯方面也一直不认同“冰上丝绸之路”的表述，坚持用“北方海航道”的提法。三是港口物流支撑能力不足。随着北极冰川融化以及北极试航的日益频繁，北极航道实现常态化通航的可能性正不断增加。然而，从现实角度看，由于俄罗斯北极沿岸地区的港口支撑能力较弱，货运需求不足，北极航道最突出的还是战略价值，短期内无法形成巨大的经济价值。四是北极脆弱的生态环境。北极地区是一个统一的区域性生态系统，其主要特征是脆弱性和较弱的自我修复及调节能力，一旦受污染和破坏，不仅将给该地区的动植物、水源、空气造成不可挽回的损害，而且会给全球生态系统带来严重威胁。五是北极气候影响下全年通航尚需数十年。北极航线开通是“冰上丝绸之路”和北极合作的前提和基础，而北极航线的开通是一个长期的渐进过程，特别是有赖于全球气候变暖使北冰洋的冰加速融化，才能真正成为“黄金水道”。而目前的北冰洋，表面绝大部分终年被海冰覆盖，中央北冰洋的海冰已持续存在300万年，属永久性海冰，夏天也会有一大半被冰雪覆盖。美国科学家近年研究发现，大约到2030年或迟至2050年，北极地区将迎来没有冰的夏天。但也有专家认为，北冰洋一旦进入夏天无冰时代，世界将出现另一种灾难。

其次，北极地区生态环境脆弱，并受到全球气候变化的影响。由于全球气候变暖，导致北极地区环境问题日益突出，而北极环境变化又反过来影响全球生态系统。作为地处近北极区域的东北地区，其环境问题和碳排放，对北极地区的影响越来越受到各界的关注。中国近北极区域主要是黄渤海地区和东北地区，都属中国北方，每年有半年时间是取暖季，碳排放量较大。黄渤海地区的山东、江苏、天津等，是中国经济前列省区，对高耗能依赖严重；东北地区既是重工业基地，又是农业商品粮基地，秸秆焚烧、重工业所带来的碳排放问题，给北极环境和参与北极合作带来一定负面影响。

再次，建设“冰上丝绸之路”在国内还存在各种消极认识。归纳起来，主要表现在四个方面：一是“冰上丝绸之路”短期内不能实现常态化运行，没有可预期的传统航线稳定。二是“冰上丝绸之路”在理论上运距短和物流成本较低，但破冰费用较高。三是“冰上丝绸之路”虽然大部分海域经过俄罗斯，但不可知的潜在风险较大。四是“冰上丝绸之路”经过的北冰洋是常年无人区，天气预报海上信息覆盖等航行必需信息、加油供给物资和人员救助等方面，急需完善，难以给过往船只提供便捷的航行服务。另外，我国东南沿海地区对建设“冰上丝绸之路”反响不一，上海以南沿海地区习惯于传统的海上航线，相关企业对投资建设“冰上丝绸之路”兴趣不浓，信心不足。江苏连云港2018年8月曾组织货轮历时30多天通过“冰上丝绸之路”到达荷兰鹿特丹，这是我国近年来公开报道的一次“冰上丝绸之路”实践，一直未能常态化运行。

最后，我国“向北开放”中，还有一个独特的难点之处，就是如何在对朝合作上实现突破。要让朝鲜发挥重要的物流通道作用融入东北亚经济圈，需要有一个和平、合作、发展、稳定的朝鲜半岛。当前，朝鲜半岛问题是东北亚区域历史问题、现实问题相互交织最为复杂的国际热点，特别是朝核问题难解，长期影响着东北亚区域合作发展。

四、我国“向北开放”对接“冰上丝绸之路”的可能路径

（一）集聚优势：以中国近北极区域整体推进“冰上丝绸之路”

近北极国家的提出，对我国参与北极事务有着战略意义，而“冰上丝绸之路”又为近北极区域合作提供了有效载体。只有近北极区域积极行动起来，才能落实好“中国是近北极国家”，真正成为北极事务的参与者。由于近北极区域连着东北亚（环日本海）合作，事关东北振兴和华北深度开放，应当积极倡导中国近北极区域的整体合作，推动东北亚区域合作，为中国参与北极合作作出积极贡献。在中国近北极区域，可以发挥五个重点港口城市和临海区域的优势作用，“五路并进”融入“冰上丝绸之路”：一是面向环日本海国家的图们江区域；二是面向东北亚开放的大连及渤海湾区域；三是背靠京津冀的天津湾区域；四是以辽宁东南沿海、北山东半岛为主的北黄海区域；五是以山东青岛、江苏连云港为主的南黄海区域。通过加强陆海统筹，使中国近北极区域成为战略叠加区，成为中国“向北开放”对接“冰上丝绸之路”参与北极开发合作的先行区。

（二）海域突破：通过中俄陆海联运合作实现跨国陆海统筹新发展

中国对于日本海有着复杂的历史情结和特殊关系。一是历史渊源上的特殊性。日本海，中国古称“鲸海”，中国曾长期作为日本海主要沿岸国从事海上贸易和海洋资源利用，在公元前100多年的汉唐时期，我国就设有安东都护府，管辖日本海沿海地区。二是法理上的特殊性。中国享有“中国船只经图们江进出日本海不得阻拦”的权利，这使中国虽然目前现实中没有日本海海岸线，但却在日本海享有图们江出海权的诸多海上衍生权益。三是地理位置上的特殊性。我国吉林省珲春市龙山湖距日本海仅4公里，而珲春市“土字牌”起15公里图们江，可直通日本海。

日本海对于我国的战略性在当前日益凸显。一方面可为我国在国际和区域博弈中增加新的战略空间。另一方面随着“冰上丝绸之路”建设提上日程，日本海海上交通枢纽作用更加突出，已成为我国北方“海上丝绸之路”必经海域和重要组成部分，是“冰上丝绸之路”东北亚经济圈的合作区，也是我国进出东北太平洋的唯一通道和进出北太平洋、北冰洋的关键海域。另外，加强环日本海合作也有利于推动东北老工业基地振兴，有利于解决东北振兴中吉黑蒙三省（区）的“东出日本海难题”，带动整个东北地区贸易、物流、航运的发展。

由于“冰上丝绸之路”一端是东北亚经济体，另一端是北欧、北美经济体。东北亚经济体主要以中、日、韩三国为主，环日本海一些港口和我国北方沿海地区将是“冰上丝绸之路”东北亚端口的重要区域。日本海周边五国中，中日韩三国的资金、技术和市场优势较为突出，有较强的投资、产品、技术输出能力，同时又是世界重要的资源消费区域，有强大的资源需求。而北极八国都是资源富集国家，通过“冰上丝绸之路”的经济联系，可实现互补性发展，也有利于促进世界经济发展。

在环日本海国家中，要重点突出对俄合作。借助黑吉两省与俄罗斯毗邻优势开展对俄陆海合作。考虑到中俄共建“冰上丝绸之路”的复杂性、长期性，应率先突出环日本海区域的中俄远东与东北的陆海联运合作，为远期“冰上丝绸之路”北极合作打好基础。当前，俄罗斯正大力开发远东“向东看”，加强“滨海国际运输走廊”建设，“滨海1 号”自俄罗斯符拉迪沃斯托克（纳霍德卡），经乌苏里斯克至哈尔滨（绥芬河），通道建设项目主要包括修建铁路、公路，改造口岸、港口，新建界河桥（东宁）等；“滨海2 号”主要是俄罗斯与吉林省对接，走向为吉林（珲春）—克拉斯基诺/马哈林诺—扎鲁比诺港，通过新建和改造跨境运输长廊基础设施项目，提升过境运输通道竞争优势，带动和加强与相邻地区的经贸往来和国际合作。“滨海国际运输走廊”项目已纳入中俄蒙三国政府签署的《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》重点项目清单。

推进图们江区域对俄陆海通道建设一直以来是图们江区域合作的一项重要工作，但长期以来图们江区域陆海联运“通而不畅”。为此，黑吉两省进行了不懈探索，但依然面临重重困难，急需创新图们江区域出海新思路。一方面，应切实对接好俄方关切的“滨海1号”“滨海2号”陆海国际运输走廊；另一方面，主动衔接我国构想的图们江出海项目，尽快畅通我国进入日本海通道，循序渐进开展中俄海洋产业和海洋园区合作，支撑北极航线，共同开发北极资源。而且，中俄在日本海的合作应当多路并进，在铁路公路联通的同时，加大海路联通，实施“江海联运”，共同畅通图们江地区的出海大通道。

中俄共建“冰上丝绸之路”启动区的关键项目是中俄陆海联运、畅通中国进出日本海的通道，其中，利用图们江通航出海，具有特殊重大的战略和现实意义。2020年12月2日，中俄总理第25次正式会晤发表联合公报，其中提出，“双方商定恢复中俄合理利用和保护跨界水联合委员会的正常工作……，继续就中国船只经图们江出海航行事宜，包括航行规则制定、图们江下游生态环保和旅游合作等，同朝鲜民主主义共和国加强沟通”，这是双方合作的积极成果，为我国利用图们江通航加强日本海国家合作奠定了基础。

（三）区域突破：与环日本海国家共建“冰上丝绸之路”

尽管“冰上丝绸之路”常态化运营尚需时日，但以“冰上丝绸之路”为目标，可以先期加强“冰上丝绸之路”环日本海端口区的合作与建设。

日韩两国是北极理事会观察员国，地域上靠近北极，亦是“近北极国家”。一直以来，韩国希望“一带一路”与“新北方政策”对接，发挥韩国的港口枢纽作用，与俄远东连接利用远东和北极资源，促进韩国的外向型经济发展和产能转移。通过“冰上丝绸之路”可有效实现韩国的上述战略意图。日本对北极合作筹谋已久，早在上世纪90年代，日本学界就掀起北极研究热。2013年，日本政府在以海洋立国为基调的《海洋基本计划》中，提出了关于北冰洋的基本政策方针，指出政府应对此进行综合的、有计划的探讨。同年，取得北极理事会观察员资格。2020年12月，日本北海道大学北极研究中心网站公布，日本准备与北极国家合作建立11个北极科考站，以加强对北极合作的先期准备研究。日本与俄罗斯虽然有北方四岛之争，但未来不排除两国会在北方四岛开展合作，发挥其进入北极的区位优势，参与北极开发合作与“冰上丝绸之路”建设。

朝鲜参与“冰上丝绸之路”存在很大可能。朝鲜虽然一直实施“先军政治”和“拥核战略”，但金正恩上台后提出了“实行经济建设和核武力建设并行路线”，在开放型经济和对外经济合作上正逐步改善。加之朝鲜沿日本海港口的先天优势，一旦条件成熟，形势有利，特别是中俄朝三国在图们江区域合作的需求进一步加大，朝鲜局部地区和特殊地带的对外开放，只是时间问题。自2021年1月6日朝鲜劳动党召开八次党代会后，朝鲜已进入成熟的“金正恩时代”，正致力于开启全新的“经济发展新时期”。在这种内外形势向好的情况下，与中俄这两个作为朝鲜传统意义上的友好国家共建“冰上丝绸之路”就将成为朝鲜对外开放合作的战略性选择。而且，朝鲜积极呼应我国“向北开放”和俄罗斯“向东看”政策共建“冰上丝绸之路”，还将有利于朝核问题和朝鲜半岛南北长期对峙局面的缓和，也有利于当前复杂国际形势下通过强化中朝俄三国更紧密合作夯实东北亚地区的安全与稳定。

中朝两国以鸭绿江、图们江为界，沿江两岸人民有很好的友好交往和合作历史。按照国家沿边开放规划，建设鸭绿江沿边开放经济带和图们江沿边开放经济带是题中之义，因此，以“两江”流域经济带建设为依托，加强中朝经济合作，是我国“向北开放”的重要内容。尤其是要充分利用好中朝共同开发共同管理罗先经贸区这个平台，发挥好沿日本海的罗津港、清津港、金策港、咸兴港、元山港等港口的作用，构建图们江出海通道和港口，使之成为我国开展环日本海合作、建设“冰上丝绸之路”的重要对接港口。

（四）机制突破：借助GTI建立东北亚地方经济合作组织

大图们倡议转型升级计划从2014年开始操作，至今未能实现向东北亚经济合作组织的过渡。其原因是多方面的，主要在于以下几点：一是大图们倡议机制本身存有缺陷。中朝俄三国相关地区是图们江区域的核心，国际合作机制最早也由中朝俄三国发起，但2009年朝鲜退出GTI后，客观上割裂了图们江区域合作的整体性。而日本作为观察员国，只有欠发达地区的鸟取参与地方合作委员会，从而没有很好发挥日本作为发达国家在整体合作中的作用。二是GTI很大程度上“务虚”高于“务实”。图们江合作经过近30年发展，虽然取得了一定成绩，但距离图们江地区开发初衷目标甚远，近年来逐渐向务实方向迈进，解决现实问题，依然进展缓慢。每年召开的许多会议，外界认为空谈居多，真正合作运行带来实质效益的项目较少。三是GTI 地方合作委员会没有真正发挥作用。参与地方合作的各成员国省份中，我国吉林省、韩国江原道、蒙古国东方省较为积极，其他省域虽然是地方合作委员会成员，但参与的层次不高，无法形成地方整体合作局面。在转型升级的问题上，持不同观点的各方也陷入“蛋鸡之争”，一方认为只有转型升级才能解决目前遇到的问题，另一方则认为只有解决好目前面临的问题才能有更充足的理由做大做强。

鉴于以上问题，我国“向北开放”要利用好GTI平台，必须转变思路，重点谋划转向推动地方合作委员会转型为“东北亚地方经济合作组织”，强化各国地方的务实合作，以局部带动整体。在后疫情时代，经济全球化遭遇逆流，次区域合作和区域合作有望得到进一步强化。GTI 可借势突出地方间的务实交流合作，加强地方合作委员会的具体项目合作研究，完善运行机制，以此带动GTI整体机能提升。同时，积极引导朝鲜回归图们江国际合作机制，推动中朝罗先经贸区和朝鲜罗先特别市参与大图们倡议东北亚地方合作委员会，在不受联合国制裁限制的教育、文化、体育、旅游、青年、地方、民生等七个领域，先行开展与大图们倡议六个专业委员会和智库联盟的合作。

（五）平台突破：依托珲春海洋经济发展示范区开辟国际海洋经济合作新支点

2020年5月初，国家发展改革委和自然资源部联合复函支持珲春海洋经济发展示范区建设。这标志着我国面向日本海发展海洋经济迈出历史性步伐。

珲春海洋经济发展示范区是我国15个海洋经济发展示范区中唯一面向日本海且“非沿海”的海洋经济发展示范区，对我国与周边国家合作开发利用日本海资源、开创“一带一路”东北亚方向连接“冰上丝绸之路”，促进环日本海经济圈合作，加快吉林开放步伐实现“海洋梦”，均有重要作用。

日本海和北太平洋是世界上独一无二的冷水渔业高产区，珲春作为历史上与日本海有着密切联系的东北亚“古海上丝绸之路”节点城市，如何恢复昔日涉海繁荣景象，重振海事昌盛，应当立足于“珲春海洋经济发展示范区”这个平台，着力发展三大类传统海洋产业——海洋渔业、海洋旅游业、海洋交通运输业。据此，可在以下五个方面细致谋划，全力推进。一是推动陆海通道基础建设方面的合作。黑龙江对俄通道基础建设颇具优势，吉林省可与黑龙江加强合作，共同开展好对俄陆海交通道路基础建设，特别是对俄“滨海1号”“滨海2号”建设，要协调一致，合力形成陆海联通大物流。二是推进海工设备的合作。黑龙江哈尔滨工程大学和辽宁省大连理工大学在海工设备研究上处于国内领先地位，大连更是海工设备的重点地区。而俄罗斯的海工设备曾世界领先，但苏东剧变之后随着乌克兰的分离，现在海工设备急需加强。俄罗斯规划了海参崴自由港，强化海工设备是内容之一。珲春离俄海岸最近处只有4 公里，可联合黑龙江、辽宁海工设备技术和产能，共同在中俄边境邻海线上，建设海工设备基地，构成中俄跨境合作区的主要内容，创建海工设备产业，大力发展海工设备新技术，包括：海上灭火、可燃冰开发、海上风力发电等；同时，大力发展江海联通新技术，包括：建设航道疏浚船、科学考察船、旅游船、环保工程船、江海两用货船、远洋捕捞船等。三是海洋生物医药方面的合作。吉林省在医药产业发展上优势明显，辽宁省海洋生物医药有基础，可运用日韩海洋生物医药资源，共同开展海洋生物合作，通过国际合作形成新兴海洋生物医药产业。四是海洋旅游的合作。可开展滨海旅游，吸引黑龙江、内蒙古的旅游资源，运用大连港开展邮轮游的优势，逐步开展陆海跨国滨海旅游，开发东北亚国际旅游产业。五是冷水渔业养殖。依托我国图们江出海的渔业捕捞历史性权利、鱼源国身份、成熟的冷水渔业增养殖技术，开展冷水渔业增养殖捕捞合作，是当前最直接、最有效、最有可操作性的措施和手段。大连海洋大学对冷水区域日本海神蛤、褐藻、大麻哈鱼、中华绒鳌蟹养殖，已掌握多项发明专利，远超俄朝两国在此领域的养殖技术，可以大规模在图们江—日本海区域推广应用。同时，继续举办好珲春海食节，通过创新开展日本海海产品展示展销洽谈会等形式，发展图们江（日本海）区域冷水渔业。