论刑事不起诉的扩张与规制

韩红兴,王然

(北方工业大学文法学院,北京 100144)

一、问题的提出

惩办与宽大相结合的宽严相济的思想观念[1]，为我国不起诉制度发展打下了坚实的思想基础。随着附条件不起诉与特殊不起诉入法，不起诉制度自2010年开始的10年间又散发出蓬勃向上的生机与活力，对不起诉的适用态度也由“缩限”逐步调整为“扩张”态势。与此同时，“少捕慎诉慎押”政策着重强调了“慎诉”的理念，要求检察机关应当从严把握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准，慎重行使起诉权，充分运用起诉裁量权，对于综合案情认为不起诉更为适当的，尽量适用不起诉终止诉讼。[2]从最高人民检察院公布的近年全国不起诉率的数据来看，不起诉适用的数量呈现了较大比例上涨的态势，且上升趋势目前来看仍未减弱。(1)2013年至2015年间，我国不起诉率只有5.1%、5.4%、5.2%。2018年、2020年、2021年我国不起诉人数分别是15.2万人、25.4万人、34.8万人，分别占比8.9%、16.2%、19.9%。可以预见，未来不起诉的扩张适用是我国刑事司法向前发展的趋势，扩张不起诉具有必要性和合理性。

我国目前对不起诉的制约方式分别有公安机关复议复核、被害人申诉与自诉、被追诉人申诉以及检察机关内部监督四类，自我国《刑事诉讼法》在1996年修改时规定了较为详细的不起诉的制约方式后，后续的《刑事诉讼法》的修改并未根据已改变的司法状况作出应有的调整，制约方式的改进仍然停滞不前。在扩张不起诉已成未来方向的前提下，检察机关自由裁量权的强化会不会引发扩张不起诉适用后的乱象？已有的制约方式能否足以应对未来不起诉扩张带来的种种新问题？为此，笔者尝试从不起诉扩张的原因分析入手，探讨扩张不起诉规制的必要性，剖析目前我国制约机制的不足，并指出未来发展的方向。

二、扩张的合理性与必要性

(一)扩张不起诉是犯罪治理的国际趋势

从国际领域来看，国际检察官的不起诉权一直在不断地扩展与完善。1990年联合国第8届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》第18条强调，“检察官应在充分尊重嫌疑者与受害者的人权的基础上适当考虑免予起诉、中止诉讼程序或转由其他方法处理，各国应充分探讨改用非刑事办法的可能性”。1998年联合国大会通过的《国际刑事法院规约》第53条第1款、第2款明确地赋予了国际刑事法院检察官诉讼裁量权，要求检察官考虑犯罪的严重程度、被害人利益以及其他因素来决定调查或者起诉是否有助于实现公正。严格奉行起诉法定主义的国家也在实践中逐步发展了不起诉权，给予检察官自由裁量的空间。法国大革命时期采取“一切违反刑事法律的行为都必须受到追诉”的原则，不给司法官留下任何自由裁量的机会。19世纪，法国的起诉法定主义有所松动，起诉便宜主义已出现萌芽，但尚未有法律的明文规定。直到1985年法国《刑事诉讼法典》明文规定追诉适当原则，在对受害人得到赔偿以及有助于罪犯重返社会等因素进行综合考量后，法国检察官可以决定对犯罪不予追究，作出不予立案的决定。日本同样在明治初期出现了裁量不起诉的情形，1927年生效的《刑事诉讼法》中才明确规定起诉便宜主义，且不起诉的扩张呈现出稳步发展的趋势。2006—2015年间，日本全国的起诉犹豫率从40.7%稳步上升到50.4%。在2015年间，法国未进入追诉程序而采取替代刑罚方式、替代刑事审判程序或不予立案的案件数量占到全年刑事案件总量的54.1%。[3]

我国学界和实务界也在不断探讨不起诉的扩张适用问题。有的学者提出，附条件不起诉与认罪认罚从宽制度在价值功能方面具有契合性，认罪认罚从宽制度为附条件不起诉扩大适用于成年人案件提供了制度空间。[4]一些有志于进行合规不起诉改革探索的检察机关在现行《刑事诉讼法》设定的制度框架下，将合规机制引入公诉制度之中，使之具有了“附条件不起诉”的制度形式。[5]由此可见，扩大不起诉的适用是世界法治国家治理犯罪的整体趋势，是顺应时代发展潮流的，也是建设社会主义法治国家的重要一环。

(二)扩张不起诉具有审前分流的作用

不起诉的合理运用可以实现案件繁简分流，优化司法资源配置与减轻诉累，有助于推动庭审实质化的改革进程。我国当前的司法改革与环境为扩张不起诉制度，实现审前分流、繁简有别的功能提供了契机。第一，法官、检察官办案压力大。我国的司法系统一直无法回避“案多人少”的矛盾，司法机关的办案压力不断增大，基层机关的人员配置捉襟见肘，不堪重负。2021年全国法官人均办案238件，较员额制改革前有了较大幅度的上涨，而审理的案件较多集中在基层法院，基层一线法官的办案数量远在此之上，法官的办案压力倍增。在不改变员额法官比例的前提下，对刑事案件做更大比例地分流处理，对法官的审判工作进行减负，使法官有足够的精力专注于复杂的刑事案件便是扩张不起诉的重要价值所在。第二，我国刑事案件结构已然发生改变，具有犯罪轻刑化的特点。我国严重的暴力型犯罪占比逐年下降，被判处3年以下有期徒刑及以下刑罚的刑事案件占比达到80%以上。2021年全国检察机关起诉案件涉及最多的是危险驾驶罪、盗窃罪、帮助信息网络犯罪活动罪等罪名。以危险驾驶罪为例，其最高刑罚是判处拘役并处罚金，在实践中更多的是以判处缓刑来审结案件。审前分流此类社会危险性较低、损害公共利益较小的犯罪可以实现节约司法资源的目的，达到刑事诉讼收益的最大化。第三，认罪认罚从宽制度的广泛推行。认罪认罚从宽制度是实现刑事诉讼审前分流的重要方式，是不起诉合理扩张的重要先决条件。自认罪认罚从宽制度设置以来，适用该制度审结案件数占到每年审结案件总数的80%以上。从实际情况看，适用认罪认罚从宽制度作出不起诉处理的仅占认罪认罚案件总数的5%左右，不仅案件总量少而且占比低，而起诉的认罪认罚案件中法院判处缓免刑的比例达到近40%。[6]可见，认罪认罚从宽制度与不起诉之间的有效配合仍有改进的空间，对符合条件的认罪认罚案件作出不起诉处理，是实体从宽的重要体现，也是审前分流的重要方式。[7]结合我国刑事司法的改革契机，检察机关扩大适用不起诉可以实现案件处理的轻重分离和快慢分道。案件的审前分流可以使法院有足够的人员与精力专注于庭审的实质化，也有助于推进我国以审判为中心的司法体制改革。

(三)扩张不起诉有利于发挥司法的社会治理作用

司法是社会治理体系的有机组成部分，合理的司法运作机制是可以为良好的外在治理目标的实现提供程序、制度和机制保障的。[8]不起诉的合理扩张可以为发挥司法的社会治理功能提供有力的支撑，能够满足社会对司法的时代期待。

第一，不起诉的扩张可以克服短期自由刑的弊端。有学者将短期自由刑的范围界定为3年以下有期徒刑与拘役，并指出短期自由刑具有惩罚能力弱、不利于犯罪分子改过自新以及回归社会困难等弊端。[9]我国判处3年以下有期徒刑的案件占比达到8成以上，大部分犯罪分子除了接受刑罚外还需要承担额外的不利社会后果，可能因留有记录在就业、升学或家庭教育方面承受不良影响，回归社会困难也可能诱使其再次踏上犯罪的道路。而现代刑法的功能从过去的注重报复与惩罚向注重刑罚的教育功能转变，强调刑罚的教育改造与一般预防功能，非犯罪化、非刑罚化是当代世界性刑法改革的一大主题。对犯罪轻微、社会危害性不大的犯罪嫌疑人的追诉会使犯罪嫌疑人长期背负着刑罚带来的不利后果，对犯罪嫌疑人判处刑罚也不是维护公共利益与恢复社会秩序的唯一手段，对初犯或轻微犯罪的犯罪分子依法作不起诉决定更有利于挽救罪犯与修复受损的社会关系，可以使犯罪分子不受歧视地回归正常社会生活，发挥不起诉的社会治理效果。

第二，适用不起诉可以强化对民营企业的司法保护，有效发挥社会综合治理职能。为健全支持民营经济发展的法治环境，全国各地检察机关纷纷展开对涉案企业合规考察的试点工作，并且高度重视刑事合规的中国化探索。如果对涉案的民营企业全部进行追诉，将会给社会的整体利益带来一定的不利影响，侦查活动会给企业带来生产经营方面的困难，而这些企业的生存状况直接关系到地方经济的发展，关系到民众的就业问题。[10]检察机关对涉案企业适用不起诉恰恰可以缓解这种不利局面，通过对涉案企业不起诉的方式进行合规整改，调动企业修复受损法益的积极性，保护了企业员工、合作伙伴等各方的利益，引导其回归到合法经营的轨道上。

第三，扩大适用不起诉并不代表不考虑被害人的合法权益。犯罪嫌疑人的认罪认罚情况是决定是否作不起诉处理的一项重要的考量因素，犯罪嫌疑人及其家属为了使认罪认罚利益最大化一定会尽力争取被害人的谅解，否则认罪认罚的效果也将大打折扣。以中国检察网公布的不起诉决定书看，犯罪嫌疑人均进行了积极的赔偿与赔礼道歉并取得被害人的谅解。通过刑事诉讼制度之间的协调配合，实现各方当事人的利益共赢与社会和谐稳定的发展，这也符合我国正在推行的以公力和解与私力和解为核心的诉讼制度体系建设。[11]

三、同步扩张不起诉规制的必要性

(一)规制不起诉是兼顾公正与效率的价值所在

公平公正是司法的永恒追求，效率是公平正义的低位价值，没有效率的司法也不是真正的公正。[12]扩张不起诉可以通过发挥其审前分流功能来应对由有限的司法资源与无限扩张的司法功能的矛盾带来的“诉讼爆炸”问题，从而提高诉讼效率。公正与效率之间时刻存在着矛盾，如何保持不起诉提升的诉讼效率与公正之间的适当平衡是程序公正的一项重要标准。我国自1996年完善不起诉制度时便紧跟国际趋势，决定以起诉法定主义为主，以起诉便宜主义为调和。起诉法定主义致力于确保起诉的公正性，排除与案件无关因素的干扰，保证起诉的准确、得当，其在法治社会起着无可替代的重要作用。而起诉便宜主义主要是从效益价值观上考虑的，“便宜”意味着不仅要“便宜”犯罪嫌疑人，也要“便宜”有限司法资源的有效配置和最大利用。[13]起诉法定主义与起诉便宜主义的结合代表着对正义与效益的取舍与兼顾。我国始终将起诉法定主义置于主导地位，强调在保证司法公正的基础上，以适当的效率追求为目标。随着不起诉的适用增多与范围扩大，起诉法定主义从客观角度看会受到一定程度的削弱，赋予检察机关过多的自由裁量权使检察机关在刑事诉讼中的地位不断攀升，检察机关在案件的审查起诉阶段拥有了更多终止刑事诉讼程序的权力与机会，可能会给公正带来隐患。世界其他法治国家也有类似的困扰。滥用不起诉会使刑事诉讼所强调的公平正义发生松动，在扩张不起诉的同时，强化扩张不起诉的规制手段，以防范起诉便宜主义的地位上升可能带来的对起诉法定主义的动摇，实现“实体公正与程序公正并重”“公正与效率相兼顾”的目标。

(二)规制不起诉是确保权力准确行使的重要支撑

要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。自认罪认罚从宽制度入法以来，目前我国绝大部分刑事案件都可适用认罪认罚制度，犯罪嫌疑人的认罪认罚态度成为了适用不起诉的重要考量因素之一。在适用认罪认罚从宽制度的刑事案件中，尽管法院对检察院提出的量刑建议一般应当采纳，但在例外情形下仍具有提出异议的权力。不起诉裁量权的膨胀致使进入法庭审理的案件占比降低。尽管适用不起诉有利于推动我国的审前分流，为法庭审理减轻负担，但鉴于我国目前没有建立不起诉的司法审查制度，此举也阻断了法院对不起诉案件监督的一条渠道。与此同时，认罪认罚从宽机制与不起诉的契合不可避免地加强了检察机关在刑事诉讼中的主导地位。在被追诉人已构成犯罪的前提下，认罪认罚从宽制度赋予检察机关既可以提起公诉，又可作出一罪或多罪不起诉的权力。[14]而扩张不起诉权强化了检察机关在审查起诉阶段的话语权，若不能加以必要的限制，检察官在审前阶段的的权力有可能被滥用。“有权就有责，用权受监督”，设立与不起诉发展相匹配的规制机制一方面可以为各方主体提供维护自身权益的途径，另一方面可以防范检察官对不起诉权的滥用，利用严格缜密的配套机制对检察官的自由裁量实现有效控制，确保检察机关的不起诉行为始终处在正确、合理的轨道内。

(三)规制不起诉是防范不起诉潜在风险的有力武器

权力就像一把双刃剑，科学、合理地运用权力有利于维护整个社会的公共利益，而不受控制地滥用权力则会使潜在的风险浮出水面，加剧社会的矛盾与冲突。因此，构建具有公开性、透明性的多层级的制约与监督机制以防范不起诉扩大适用后的风险具有必要性。

第一，完善的规制机制可以减少适用不起诉可能带来的贪污腐败乱象。司法工作的特殊性主要体现在裁量权的客观存在，对枉法裁判与依法判决的分辨在理论上是清晰的，但在实践中却是艰难的。[15]大量适用不起诉可能带来不正当的权钱交易与司法腐败。目前我国检察机关作出不起诉决定采用的是“三级审批制”，即由承办检察官提交不起诉报告，公诉部门负责审核，最后由检察长或检察委员会来决定。在如此复杂的审批机制下，某些检察官仍有可能收受他人贿赂、滥用手中权力，以争取对犯罪嫌疑人适用不起诉。在腐败的侵蚀下，权力沦为了少数人的提款机。[16]由此可见，未来不起诉权进一步扩大或逐步下放到检察官手中之时，贪腐所需要的成本将会降低，就可能引来更多的投机者。构建行之有效的规制机制是司法公正原则的重要体现，也是实现不起诉的内在价值的关键所在。

第二，妥当的规制机制可以防止社会矛盾进一步激化。在不起诉裁量中，检察官的诉讼地位相当于一个“小裁判者”：主持不起诉和解、听取被害方与加害方双方意见，依双方表现及案情变化，最终作出诉讼终结——不起诉的决定。[17]在实践中，几乎不可能存在案情绝对一致的情形，起诉裁量的最终结果也会各有不同，易出现“同案不同诉”的情况，这无疑会引起公众的疑虑以及对检察机关的不诉裁量不认同。而我国现有的不起诉制约机制虽然设置了被害人向检察院申诉或者向法院提出自诉两种救济途径，但在实践中所能发挥的实效仍不理想。当被害人已穷尽救济手段却仍无法维护自身合法权益时，便会采用其他方式来实现自身的诉求，进一步激化被害人或普通民众与检察机关之间的矛盾。完善的救济途径可以给予当事人在面对不起诉决定时有作出更多选择的空间，通过多方救济渠道积极维护自己的合法权益，这也是提高司法公信力，实现法治国家、法治社会、法治政府建设的必然要求。

四、我国不起诉制约机制的不足

我国《刑事诉讼法》在1979年制定时设置了与免予起诉相配套的制约机制，公安机关对不起诉案件的复议与复核制度、被害人申诉制度以及被免予起诉人的申诉制度形成了我国不起诉制约机制的雏形。此后又相继规定了被害人向法院提起自诉的方式与不起诉案件公开审查的听证制度。近些年我国不起诉制度发展迅速，增设了新型的附条件不起诉与特别不起诉，并且仍在致力于扩大酌定不起诉的适用，但不起诉的制约机制却未能进一步完善。尽管对不起诉的制约已经兼顾到各方权益，但是已有的制约措施在实践中还有不足，仍有一些问题亟待解决。

(一)不起诉缺少司法审查模式

现代法治国家也被称为“司法国家”或“裁判国家”，而司法国家的核心内容是司法审查原则的确立，即法院充分发挥司法的能动作用，对国家强制权的合法性进行审查，以保障个人的权益，防止国家强制权的违法侵害。[18]世界大多法治国家均采取司法审查模式来限制强势的侦查权与公诉权。德国检察官认为行为人罪责轻微且不存在追诉的公共利益之时，在经管辖法院同意后可以不予追诉，而对于最轻本刑未提高且后果轻微的轻罪，不需要经过法院同意即可作出不起诉的决定。在法国私诉原告人制度中，对不起诉决定不服的被害人可以向预审法官提供证明其控告的全部证据材料，预审法官可以进行侦查或听取检察官意见，当其认为取得的证据材料达到起诉标准时，可以要求检察官将案件提起公诉进行审判。不起诉领域的司法审查目前在我国仍是空白，不起诉的决定权仍掌握在检察机关的手中，为了促进我国不起诉制度的良性发展，构建不起诉的司法审查就具有了合理性与必要性。第一，确保不起诉监督的中立性。我国《刑事诉讼法》在不同阶段分别赋予了检察机关不同的角色：在侦查过程中检察机关充当着监督者的角色，以监督侦查行为的合法性；而在移送审查起诉之时，检察机关成为了一个决定起诉与否的裁判者；在提起公诉时，检察机关又具有了肩负控诉职能的当事人地位。不同身份之间的切换造成检察机关自身对不起诉决定进行监督缺乏中立性与超然性，检察机关的监督就有了“既当裁判员，又当运动员”的意味，难以令当事人信服，也难以获得社会的认同。第二，强化审判机关对检察机关的制约作用。刑事案件经过侦查机关立案侦查后移交检察机关审查起诉，当检察机关决定提起公诉时，刑事案件才能进入法院审判环节。除非被害人提出自诉，否则法院对不起诉的刑事案件几乎毫无参与。我国无罪判决率一直在世界上处于极低的水平，审判权对检察权的制约总体上逊于检察权对审判权的制约。我国《宪法》规定，公检法三机关相互配合，相互制约，三机关之间的制约应当具有双向性，而不应只是单向行使。未来我国的不起诉率还会进一步上升，单单靠被动启动审判程序进行制约还远远不够，建立审判机关对不起诉权的主动制约既符合我国《宪法》与《刑事诉讼法》对三机关关系的准确定位，又有利于落实我国“以审判为中心的刑事诉讼制度”的理念。不起诉的司法审查蕴含着“裁判者保持中立，确保与案件无利害关系，居中听取双方的意见”的自然正义原则的理念，也是正当程序原则要求的“以程序制约权力”的良好体现，更是我国法治化的刑事诉讼程序所应当具有的特征。

(二)当事人权利救济遭遇困难

当事人对不起诉决定的监督制约是对不起诉进行规制的关键一环。被害人作为刑事案件的直接利害方，其往往站在自身利益角度看待不起诉问题，也是对不起诉决定最具情绪和意见的主体。目前来看，被害人在对不起诉决定行使监督时会遭遇困难。例如，根据《刑事诉讼法》第180条之规定，被害人行使救济权主要有2种方式：向检察机关申诉或直接提起自诉。向检察机关提出申诉后，相关法律及司法解释并没有对上一级检察院复查的期限进行规定，这可能造成被害人在等待复查结果时需要经过一个漫长的周期。囿于上下级检察院的整体关系，上级检察院对下级检察院的监督难以保证准确得当、公平公正，对被害人也不具有足够的说服力。由公诉转为被害人自诉的机制看似一定程度上有利于被害人强制推动刑事诉讼程序进入审判环节，但实际上存在一定的弊端。被害人提起自诉的门槛过高，刑事案件中的证据大多由侦查机关负责收集，被害人对证据的认知与收集能力相较于侦查机关具有极大的差距，取证与举证存在很大的困难。如果法院接受了被害人的自诉，那么被害人将作为控诉者与被告人对簿公堂，但被害人做不到对证据的全面收集与固定，其结果显然也是不利于被害人的。被害人实施自力救济所要达到的要求在绝大多数的情况下超过了被害人应有的能力，从而无法发挥这一制度的真正效果，被害人对不起诉决定的制约也缺乏相应的保障。从另一方面来讲，倘若检察机关作出的不起诉决定不适当，检察机关自身本应负有纠正错误之职责，这是其应当履行的义务，而不应当再由被害人苦心尽力地利用自诉来维护自身的合法权益。

此外，被酌定不起诉之人的救济方式只有事后向作出不起诉决定的检察机关进行申诉，方式单一。被不起诉人及其辩护人无法充分参与不起诉程序，只能单方面等待检察机关的宣布却无法提出自己的意见，整个过程并没有完全体现对当事人的权利保障。这不仅导致非刑罚化的立法初衷不能实现，甚至还有可能使被不起诉人认为自己受到不公正待遇。[19]

(三)人民监督员的不起诉监督未落到实处

“公众参与司法监督”的理念也被世界许多国家或地区所倡导。例如，日本的检察审查会的主要作用就是使普通民众对垄断的检察权进行制约。人民监督员制度是我国检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重大制度设计。[20]该制度于2003年设立，在2019年改革之前，人民监督员只负责监督检察机关自行侦查的职务犯罪案件。2019年最高人民检察院印发实施《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(以下简称《规定》)，将人民监督员的监督范围扩大到4大检察的10种情形，其中包括对检察机关不起诉的监督。但改革后的人民监督员制度没有发挥出对不起诉制度预期的监督效果，究其原因有以下几点：(1)人民监督员的监督没有得到有效落实。人民监督员制度的本意是由普通民众对检察机关的工作进行外部监督，解决“谁来监督监督者”的问题。人民监督员本应作为监督者，对不起诉工作进行全面的审查、评议，但实践中人民监督员的角色定位出现一定偏差，人民监督员在不起诉公开审查中更多的是扮演了旁观者的角色，成为了不起诉审查的“配角”。有的检察机关为了实现贯彻推进检务公开的目的，忽略了论证案件争议点以及分析各方代表的意见，反而更关心宣传是否到位等。进行公开审查的案件大多案情并不复杂，其结果往往也是作出不起诉决定。在这种模式下，事后的、无实质性的监督不能让人民监督员深入监督工作中，难以真正履行“监督者”之职。(2)人民监督员无法主动监督。根据《规定》第9条的规定，人民监督员进行监督的前提是案件必须进行公开审查，而不起诉案件是否公开审查的决定权掌握在检察院手中。若检察院不对案件进行公开审查，人民监督员就不能有效履行对不起诉案件的监督职能。可见，人民监督员目前对不起诉案件进行监督具有被动性，相关的监督工作是建立在检察机关的安排之下进行的，无法体现作为第三方进行监督的中立性。(3)人民监督员评议缺乏实质效力。根据《规定》第18条与第19条的相关内容，人民监督员对不起诉案件的意见目前只能作为一种没有实质性效力的参考意见，意见的听取与否完全取决于检察机关的态度。可作为比较的是日本的检察审查会制度，检察审查会在第一次审查将案件认定为“起诉适当”后，检察官仍作出不起诉决定的，可以召开第二次审查会议。审查结果维持后，检察官应当提出公诉，检察审查会的二次审查结果对检察官具有强制力。可见人民监督员的意见因缺乏强制力而无法引起检察机关的足够重视，无法倒逼检察机关认真评议不起诉案件。

(四)公、检机关内部监督力度有限

现行法中公、检机关对不起诉的制约与监督机制主要是检察机关内部制约以及公安机关对不起诉决定不服的复议复核制。公、检、法三机关之间相互配合、相互制约的宪法设置并未能在实践中充分体现。侦查机关与检察机关之间本是一种配合与制约的关系，但在实践中，二者之间更多是配合有余而制约不足。究其原因在于，检察机关希望形成一种良好与和谐的检警关系，以便在其他案件中获得公安机关的协助，从而会选择考虑或者照顾公安机关的利益。[21]在较低的不起诉率对公安机关的考核影响不大以及公安机关内部对起诉率的考核占比较以往有所降低等多种因素的共同作用下，公安机关立案侦查取证后，将案件移送检察机关之日已是公安机关自身的任务结束之时。在还有大量刑事案件需要侦办的压力下，侦查机关没有动力再去计较个别案件是否不起诉，甚至基层公安机关鲜有提出要求对不起诉案件进行复议复核，即使侦查机关对不起诉提出异议，也会通过其他方式加以处理。

《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《高检规则》)第385条规定，被不起诉人对检察机关作出酌定不起诉处理不服的可以提出申诉，而负责复查的部门是本级检察院的捕诉部门或控告申诉部门。我国不起诉奉行的三级审批制要求最终作出不起诉决定的是检察长或检委会，捕诉部门与控申部门的复查难以直接改变其作出的决定，这种内部监督方式较难发挥救济权利的作用。我国检察机关内部实行“检察一体化”，上级检察机关与下级检察机关之间是领导与被领导的关系。检察机关作为刑事追诉机关，统一追诉标准和法律适用，包括防止起诉便宜主义的滥用，当然亦为一体化的重要理由，[22]频繁改变下级检察院的不起诉决定一定程度上反映了上级检察院没有发挥好对下级检察院的领导与监督作用。此外，上级检察机关缺少对下级机关不起诉的主动审查机制。在未来不起诉率持续上升的趋势下，上级检察机关的监督单靠事后被动性的介入监督是完全不够的，因为上下级检察机关属于一个职能整体，若出现不起诉决定有错误但当事人未能提出的情形，检察机关应承担内部纠正的职责。但也要注意，不能为了保证不起诉的准确性而束缚基层检察机关适用不起诉的手脚，从而陷入不起诉难的泥沼中。

五、我国不起诉监督制约机制的完善

任何公权力的执行都应以合法正当的方式为之，但不可避免的是，任何公权力都有可能被滥用。因此，就检察官在执行检察事务中的滥权行为，有必要加以正视以及规范。

(一)构建法院介入不起诉的司法审查模式

我国未对检察机关的起诉裁量权建立起完善的司法审查机制，而且现行法对不起诉裁量权的纠错机制，要么是一种内部自纠机制，要么是以公民的诉权对抗公诉权的抗衡机制，而不是一种真正的司法救济程序。为了保证权力的正确行使，为了对权利实施救济，必须针对不起诉裁量权建立起真正的司法救济程序。[23]笔者认为，我国的不诉裁量司法审查模式主要包括以下内容。

1.关于审查主体

首先，鉴于不起诉还没有广泛适用，现阶段对其进行司法审查的压力也较小，可以先由法院刑庭法官轮流兼任司法审查职责。例如，每人轮值1个月，在规定的期限内对人民检察院移送的不起诉案件进行审查，参加司法审查的法官不允许成为审理该案件的审判法官，避免出现“未审先断”的情况。未来可以考虑通过适当增加员额法官数量来缓解目前法官的办案压力，然后逐步改进到由专门的法官负责司法审查。其次，“以审判为中心”的诉讼制度改革为重塑刑事庭前审查程序提供了契机[24]。庭前审查程序的审查范围不仅包含不起诉案件，还可以囊括审前羁押的审查、起诉是否合理的审查以及非法证据的审查等。

2.关于审查对象

建立司法审查并不是要对所有不起诉案件大包大揽，而是要进行有所区分的审查，最终仍要为检察机关的自由裁量权留有较大空间。首先，可以设定，对故意伤害等较为严重的犯罪、具有所实施犯罪行为的加重情形以及具有严重意见分歧和重大社会影响的不起诉案件，由检察官与法官共同同意后，不起诉决定才能生效，其余轻微刑事案件由检察机关自行作出决定的范式模式。此外，有学者提出，将未成年人附条件不起诉的刑期范围扩大至3年有期徒刑后，对成年人案件，可以考虑将可能判处1年有期徒刑以下刑罚作为附条件不起诉适用的刑期范围。[25]还有学者针对我国的刑事合规不起诉问题提出，公安机关在对涉嫌犯罪的企业作出立案决定之后，发现案件符合适用合规不起诉制度条件的，就可以将案件及时移交检察机关，检察机关经审查确认后，可以启动合规不起诉程序。[26]对未来成年人的附条件不起诉与企业合规不起诉，可以考虑由法院与检察院共同审查决定。

3.关于审查机制

首先需要探讨的是司法审查的启动问题。笔者认为启动方式可以有两种：(1)检察机关主动送审。对上文提到的应当由法院进行审查的刑事案件，检察机关在作不起诉决定之前应主动送交法院进行审查，在法官与检察官共同同意后，不起诉决定生效。(2)被害人提出申请。在已建立司法审查的基础上，应当给予被害人以及家属申请司法审查的权利，并引入公正的第三方进行监督。在法院作出不起诉不适当的裁判后，应强制检察院提出公诉。此举可以缓解我国“公诉转自诉”模式下被害人寻求救济难的困境，减轻被害人的举证责任与诉讼压力，有助于法院作出公正、全面的裁判。但是要注意被害人随意申请司法审查的问题，可以借鉴法国司法审查模式中的赔偿机制，如果被害人中途撤回申请或者人民法院经审查而驳回其申请，法院可以裁定被害人承担由此给法院、检察院及被追诉人造成的损失。[27]其次，法官还要审理不起诉决定的适当性，既要考虑是否符合相关法律法规，又要结合当事人的社会危险性以及侵害的公共利益作综合考量。

(二)强化当事人的救济手段

第一，检察机关拟不起诉前应听取被害人意见，并告知其有申请公开听证的权利。《人民检察院审查案件听证工作规定》第9条明确赋予了当事人及其辩护人向人民检察院申请召开听证会的权利。因此，检察机关在作不起诉决定之前，应先听取当事人及其辩护人的意见，并告知其作不起诉决定的依据以及拥有申请公开听证的权利，以此来保障犯罪嫌疑人与被害人所享有的各项权利。

第二，规定上一级检察机关受理申诉时的审查期限。《刑事诉讼法》第180条以及《高检规则》中并没有详细规定上一级检察院受理申诉的审查期限。《高检规则》第379条规定，公安机关对不起诉决定提请复议复核时，人民检察院要在30日内作出决定。参照此条，上一级检察院受理申诉后，应当在30日内将审查结果告知被害人，给予被害人一个时间预期，避免长时间的悬而不决迫使被害人不得不选择其它手段来维护自己的权益。

第三，取消被不起诉人的申诉权，赋予其审判选择权。在检察机关对被追诉人作出酌定不起诉之前，应当先行询问被追诉人意见。被追诉人可以选择接受检察机关的不起诉决定，也可以坚持自己无罪，选择由法院进行审判。赋予事先的审判选择权可以有效地防止检察机关对被追诉人滥用不起诉权，错误的酌定不起诉有可能侵犯被不起诉人的合法权益，事先选择是否由法院进行审判可以减缓事后救济带来的不便与困难。

(三)强化人民监督员的监督力度

“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是司法工作不断改革发展的重要目标之一，加强民众对刑事案件的认识与监督也是实现司法改革目标的应有之义。

首先，继续扩充人民监督员的数量，限缩从公务人员中选拔的范围。2022年实施的《人民监督员选任管理办法》(以下简称《办法》)要求，每个区县人民监督员名额不少于3人。笔者认为，可以进一步地提升至不少于5人或7人，增大人民监督员的基数。通过各检察机关召开的公开审查听证会来看，检察机关一般邀请3名人民监督员列席，在人数上没有检察机关列席的人数多，难以有效实现人民群众群策群力、广泛监督。《办法》第9条规定了人大常委会成员与相关的司法机关成员禁止参加选任，笔者认为还应当继续限缩，禁止其他行政机关人员参加，更多地从不同行业的民众中选拔。

其次，给予人民监督员主动监督的权限。《规定》的第8条与第9条表明，人民监督员对不起诉案件的监督程序是由检察院安排启动的，在未来应当给予人民监督员主动进行监督的权限。应强化人民监督员的独立自主性，对不起诉案件做到主动及时的监督。人民监督员可以应邀请参加听证，也可以主动要求审查不起诉案件的合理性，从而赋予人民监督员更加广泛的监督权利。各地区的人民监督员应当定期对辖区内的不起诉案件进行审查，如每3个月集体审查1次，对于作出不起诉决定有异议的案件，人民监督员应主动向检察机关提出意见，由检察机关负责阐述理由。此外，市级与省级人民监督员可以对辖区内的不起诉案件进行定期抽查，对案件有异议的，直接向对应的同级人民检察院提出。由于检察机关上下级的领导关系，此举更有助于加强上级检察机关对下级检察机关作出不起诉决定的整体把控。只有调动人民监督员的主观能动性，才能强化人民监督员对不起诉案件的监督力度，使之成为一种有效的群众监督方式，确保不起诉在扩大适用后在正确的道路上前进。

最后是关于人民监督员决议的效力问题。根据《规定》第19条的规定，人民检察院未采纳监督意见，人民监督员有异议的，报请检察长决定。由此可见，对人民监督员的异议的审查始终没有脱离作出决定的本级人民检察院的审查范围。在对不起诉决定有异议时，可以给予人民监督员向上级人民检察院提请复议的权利，以此保证异议结果的准确性与合理性。

(四)完善检察机关的内部监督

为了保障不起诉的适用与发展，部分不起诉权逐渐下放到检察官手中将是大势所趋，完善检察机关的自我纠错程序，增强检察机关内部的监督力度确有必要。上级人民检察院可以对下级检察院作出不起诉决定的案件进行抽查。在认罪认罚从宽制度已在刑事诉讼中大量适用的背景下，酌定不起诉的适用将会不断增多，上级检察院的定期或不定期的抽查会使下级检察院适用不起诉时严格标准，防止犯罪嫌疑人及其家属利用非法手段获得不起诉的机会。

从现状看，我国刑事法治的程序化不足，不起诉决定作出具有单方性、行政化、封闭性，中立、公开、交涉的法律程序规制还不健全。[28]检察机关应正确理解与运用不起诉听证制度，继续扩大不起诉听证的适用，认识到其保障各方当事人利益以及公正公开的价值。此外，从中国检察网目前公布的不起诉决定书来看，其内容大多固定、机械地罗列法律条文，没有详细的说理部分。检察机关应当对符合不起诉要件的原因进行解释说明，结合实际案情阐述不起诉的理由，并在互联网上做好宣传普法工作。

随着人工智能、大数据等高新技术在刑事诉讼中的运用，检察机关可以考虑研发针对酌定不起诉的评估系统，利用人工智能分析犯罪嫌疑人损害的社会公益以及所实施的犯罪行为的危险性程度，由系统给予检察官一个是否适合采用不起诉的评估意见，改变检察官一直以来利用主观判断的方式决定不起诉的状况。