法治政府建设之体系化探讨——评江国华教授“法治政府要论”系列丛书*

肖北庚,郝国敬

(1.湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081；2.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

一、法治政府建设是全面依法治国战略的核心和重点

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法治国与法治政府建设。2014年10月，党的十八届四中全会发布《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为全面推进依法治国描绘了清晰的路线图；2017年10月，中央全面依法治国领导小组成立；2018年3月，中央全面依法治国委员会正式组建。就其核心与重点而言，保证法律严格实施是全面推进依法治国这项伟大工程的“牛鼻子”(1)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.96.，而牵住牵好这个“牛鼻子”需要抓住政府这一最重要的执法主体。在此意义上，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程(2)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.4.，是全面依法治国战略的核心与重点。

(一)法治政府建设助力“实现国家治理体系和治理能力现代化”这一全面依法治国的宏伟目标

依法治国是中国共产党人在总结历史经验教训基础上选择的科学治国理政方式，其在价值追求上致力于实现国家治理体系与治理能力现代化。中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势就在于坚持全面依法治国(3)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.272.，国家治理体系和治理能力现代化的实现离不开法治的作用。国家治理的现代化以国家制度的执行能力为重要评判标准，切实提升执法的公正、高效、权威水平，发挥法治在国家治理中的效能。因此，法治政府建设对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。一方面，法治政府建设推进过程中所采取的诸如行政执法三项制度改革、综合执法体制改革等具体措施，有效规范了行政执法活动及其流程，提升了行政执法的公正性和效率性，成为提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手。另一方面，法治政府建设的根本保证是坚持党的领导，在以法治思维和法治方式加强对政府及其工作人员约束、努力建设法治政府的过程中，党的领导方式与执政方式得以进一步优化，国家治理体系和治理能力现代化的组织与领导保障得以加强。

(二)法治政府建设贯彻“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这一全面依法治国的基本方针

法治政府建设始终贯穿“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这一全面推进依法治国战略的新十六字方针(4)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.229.，全过程助力全面依法治国战略的深入推进。在科学立法方面，法治政府建设不仅注重提升立法质量，及时填补新兴领域立法空白，弥补关系国计民生的重大领域存在的立法漏洞，实现政府机构、政府职能、政府权限、行政程序、政府责任法定化；而且注重充分发挥立法咨询、评估论证、基层立法联系点等机制的作用，在立法过程中广泛吸收专家和民众的智慧，努力使相关立法更加契合社会发展水平和人民生活需要。在严格执法方面，法治政府建设在日常监督和执法巡查等规范行政执法程序的基础上，注重创新行政执法方式，努力使行政执法的结果兼顾法理与情理之双重要求。在全民守法方面，法治政府建设严格落实普法责任制，在普法过程中区分存在违法行为的人员与其他社会公众，对前者主要采取教育、劝导、告诫等方式引导其尊法守法，防止其再次违法甚至犯罪；对后者则主要通过送法下乡、舆论宣传方式营造学法信法氛围，从而预防其行差踏错，最大限度避免其走向违法犯罪。

(三)法治政府建设联结“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一全面依法治国的宏观布局

面对全面依法治国这一内容庞杂的系统工程，以习近平总书记为核心的党中央始终坚持辩证思维，将法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设作为一个整体统筹推进。(5)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.113.“重点论”是马克思主义辩证法的内在要求之一，法治政府建设是法治国家建设与法治社会建设的枢纽，发挥着举足轻重的引领带动作用。一方面，各级政府是推进全面依法治国战略的主导力量，只有政府自身在权限配置、权力行使、执法程序、责任落实等方面严格遵守相关法律规范之规定，才能使有关行政决策及其具体执行满足合法性之要求，进而与以法律条文为表现形式的国家大政方针保持一致，实现法治国家所追求的“法律面前人人平等”之美好愿景。另一方面，在以实现社会治理法治化为目标的法治社会建设过程中，政府执法构成一个重要的法治环节。由于政府对社会公众具有服务、引导、管理职能，因此政府在社会治理中占据主导地位(6)方世荣.论我国法治社会建设的整体布局及战略举措[J].法商研究,2017,34(2):3-14.，政府制定的一系列行政立法、作出的一系列行政决策、进行的一系列行政管理都深刻影响着社会风尚的培育和形成。

(四)法治政府建设促进“建设中国特色社会主义法治体系”这一全面依法治国总目标的实现

全面推进依法治国的总目标和总抓手在于建设中国特色社会主义法治体系(7)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020.4.，建设法治政府正是推动我国法治体系向着系统完备方向发展的重要举措。第一，国务院制定的行政法规及地方各级政府制定规章是我国法律规范体系的重要内容，法治政府建设注重推动行政立法的科学化民主化发展，有利于使各项行政法规和规章更好回应人民群众的需求与期盼，更好适应现代社会快速发展的需要。第二，行政机关进行的立法活动在法律性质上大多属于执行性立法，其以细化相关法律规定、增强相关法律的可操作性为主要功能。同时，各级行政机关拥有法律赋予的行政执法权，是最主要的法律执行与实施主体，在法治实施方面作用明显。第三，在当前的反腐高压态势下，更好贯通我国现有监督体系十分必要。建立健全政府法治监督体系、加强对政府行政活动的专业监督应当成为我国法治监督体系的未来发展方向。(8)杨海坤.“四个全面”战略布局下如何全面推进法治政府建设[J].法学评论,2015,33(5):10-21.第四，全面推进依法治国，需要高素质的法治工作队伍、良好的法治社会文化和社会理念、完备的法律服务和纠纷解决机制等一系列保障措施。法治政府建设以制度约束行政执法人员、以普法形成良好社会氛围，大力发展政府法律顾问制度和矛盾纠纷化解体制机制，助力法治保障体系之形成。第五，我国各级行政机关在党委领导下开展工作，党委与政府之间存在密切联系。法治政府建设通过对行政机关各项工作进行严格的合法性规制，可以对党委的领导工作产生积极的辐射带动作用，进而推动党内法规体系的建立与健全。

二、法治政府建设亟待创新法治政府理论研究

鉴于法治政府建设在全面依法治国战略中占据重要地位，党中央从战略高度加强法治政府建设布局，在履职尽责、依法决策、规范执法、权力监督、信息公开等六大方面提出了一系列具体要求(9)根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设纲要(2021—2025)》之相关规定,法治政府建设的基本要求主要有全面依法履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的监督和制约、全面推进政务公开六大方面。，这就亟待学理上加强创新研究力度，提供更高质量的创新研究成果。

(一)法治政府建设亟待法治政府建设基本原理创新

在当前经济社会快速发展的时代背景下，唯有在传统法治政府建设理论的基础上加强创新研究力度，才能为法治政府建设提供有力理论支撑。首先，应从本源意义上深入挖掘法治政府的渊源与价值。万变不离其宗，法治政府概念实际上早在古希腊哲学中即有萌芽。(10)苏格拉底提出的“哲学王”统治观点具有“人治”意味，柏拉图则追求建设法治之邦，强调法律的正义性与权威性。而亚里士多德认为，法律可以避免统治者执政时的偏向，法治的核心意涵在于良法获得普遍服从。参见刘靖华,姜宪利.中国法治政府[M].北京:中国社会科学出版社,2006.17；唐士其.西方政治思想史[M].北京:北京大学出版社,2008.63-64；张中秋,杨春福,陈金钊.法理学——法的历史、理论与运行[M].南京:南京大学出版社,2001.168-169.此后，历经中世纪和近代资本主义时期，西方法治政府理论逐渐成熟并完成现代化转型，我国也于1997年首次提出依法治国概念。(11)1997年，江泽民同志在十五大报告中指出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”参见新华社.江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[EBOL].( 2008-07-11 )[ 2022-04-12 ].www.gov.cn.如何在借鉴发轫于西方的法治政府理论有益成果基础上，立足中国国情、优秀传统文化与时代变迁形成科学的法治政府建设基本原理体系，是法治政府建设领域永不过时的理论命题。其次，应立足于更加开阔的视野，着力统筹法治体系、法治国家、法治社会、党的领导等法治政府建设的关联场域。新时代的法治政府建设必须正确处理自身与依法执政、法治体系、法治社会、法治国家之间的关系，凝结出共同服务法治国家建设大局的磅礴力量。最后，应立足经济社会发展实际，努力使法治政府建设符合现代行政法治发展要求。随着人民日益增长的美好生活需要，现代政府逐渐从“管理者”向“服务者”转型，其行政理念由管理转向治理，行政方式由强制转向合作(12)江国华.行政转型与行政法学的回应型变迁[J].中国社会科学,2016,(11):129-142.。法治政府具体制度设计与机制构建均应对此作出回应型变迁，以更好地满足经济社会发展需要。

(二)法治政府建设亟待行政组织理论创新

我国目前的行政组织法体系呈现出“一部半”格局，严重滞后于社会经济发展现状，在立法语言上模糊不清、缺乏可操作性，在内容上过分偏重政府的机构设置与职权划分，未能全面反映法治政府建设的基本要求。行政组织立法的不足使得我国对行政组织法这一行政法学重要内容的学术研究长期处于缺位状态(13)叶必丰.行政组织法功能的行为法机制[J].中国社会科学,2017,(7):109-130+206-207.，行政组织领域的理论研究和法治实践均严重滞后，具体表现在：一是当前行政组织法领域的理论与实践已无法适应我国国家机构改革的需要。从1982年和1992年的政企分开，到2008年至今延续的大部制改革，妥洽调整政府、市场、社会之间的关系一直是我国国家机构改革的主线。但当前的行政组织法律规范未能适应新形势的要求，不利于政府全面依法履行职能。二是当前行政组织法领域的理论与实践已无法满足政府协商、合作行政等新型政府活动的需求。一方面，《地方组织法》并未赋予各级政府缔约权力，政府之间以协议方式进行协商无法可依；另一方面，当前的行政组织立法在调整对象上仅涉及国家行政的公共部门，在调整重心上没有为公私合作主体预留空间，在调整界限上没有顾及政府的财务与公物，政府与社会资本合作没有足够的法律支撑。

(三)法治政府建设亟待行政行为理论创新

长期以来，“行政行为”构成中国行政法学领域的核心概念，中国行政法学的研究范围局限在由具有行政职权的行政主体为实现特定行政目标做出的单方法律行为，行政事实行为、双方行政行为、不具有行政职权的社会组织所作之行为等均不属于行政法的规制范围。然而应当看到，受20世纪70年代开始的全球公共行政改革浪潮影响，我国公共管理职能也出现了逐渐向社会组织转移的发展趋势，国家不再是公共事务的唯一管理者(14)王青斌.公共治理背景下的行政执法权配置——以控烟执法为例[J].当代法学,2014,28(4):29-36.，许多超出行政行为范畴的非正式行政活动在“民营化、自由化、合作化、竞争化”的时代背景下被激发出来。(15)江玉桥,梅扬.行政任务外包的正当性及相关纠纷解决[J].中州学刊,2014,(4):54-57.那么，合作或参与行政过程的非行政主体所作之行为如何安放？行政指导、行政协商、行政契约等新型行政手段如何规制？行政内部行为、行政事实行为对相对人合法权益造成的损害如何更好得到救济？这些问题无疑暴露出“行政行为中心论”存在的缺陷，也急切呼唤行政法学理论的转型。

(四)法治政府建设亟待行政程序理论创新

在我国传统的“重实体轻程序”思维定势下，我国行政程序法治发展依然存在较大提升空间，这也为行政程序理论创新研究指明了方向。一方面，我国当前已有的程序规范大致可以分为四类：《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等关于抽象行政行为的程序立法；《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等关于具体行政行为的程序立法；《政府信息公开条例》等关于政府信息公开的程序立法；《湖南省行政程序规定》等各地颁布的关于地方政府活动的程序立法。此种行政程序立法模式较为分散，极易导致重复立法以及法律条文之间的相互冲突。另一方面，我国当前相关程序立法不够全面，难逃“管理法”窠臼，对相对人合法权益保障等内容关注不够，且在政府间协商等新兴领域存在立法空白。例如，虽然《水法》《海洋环境保护法》《行政区域边界争议处理条例》等法律规范中规定可以政府协商方式解决跨区域水事、环境、边界争议，但我国整体上缺少关于政府协商的程序规范，难以适应新时代背景下区域经济协同发展的需要，且不利于维护当地群众的正常生产生活。

(五)法治政府建设亟待行政救济理论创新

在我国行政法学理论体系中，行政救济法通常与行政组织法、行政行为法并列，在维护公民合法权益方面发挥着重要作用。救济法治是法治政府建设的重要维度，我国行政救济法的基本模式呈现出双轨并立、内外兼济、公私交织的特点(16)江国华.法治政府要论——救济法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.131-135.。所谓“双轨并立”，即我国行政救济法既包括行政调解、行政裁决等狭义上的行政救济，又包括属于司法救济的行政诉讼。其存在的突出问题在于，当前我国相关制度设计使得行政诉讼的负担过于沉重，完备的多元纠纷解决机制尚未形成，行政复议亦未真正发挥其作为“化解行政争议的主渠道”之作用。所谓“内外兼济”，即我国行政救济法既包括行政申诉等内部救济，又包括行政复议、行政信访等外部救济。其中的不足在于，信访工作法治化水平有待提高；行政申诉制度因特别权力关系的存在而未能切实保护相对人合法权益。所谓“公私交织”，即我国行政救济法既包括行政赔偿、行政补偿等公法救济，又包括针对行政私法行为的民事诉讼等私法救济。此方面的缺陷表现为：相关规范对行政协议等新兴领域的国家赔偿问题尚无精细化规定；行政法与民法之间的相关规定衔接性较差；统一的行政补偿制度尚未真正确立。

(六)法治政府建设亟待行政责任理论创新

现代民主社会中，政府必须对人民负责。(17)陈国权.论责任政府及其实现过程中的监督作用[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2001,(2):24-30.加强行政责任理论创新研究是我国法治政府建设的必然要求，其以明确我国责任政府建设的不足之处为前提。一方面，我国尚未形成统一的政府责任立法，行政责任的内容、行政责任的主体等均不明确。宪法的根本性决定了其难以对政府责任作出明细规定；各部门法囿于“行政行为中心论”，对政府责任并未以预期责任形式系统地加以正面规定，而是在具体法律条文中以违法的具体行政行为为规制对象，相关规定的体系性较为欠缺。同时，当前立法对政府责任的规定并不全面，政府政治责任、法律责任、道德伦理责任和政府内部责任之间存在交叉与混用，政府内部责任因政府组织法的欠缺而极易推诿扯皮。另一方面，对我国行政机关的外部制约监督机制缺乏实效，对政府行政责任的追究难以落到实处。人大监督疲软(18)潘国红.提升人大监督刚性力量[J].人大研究,2020,(3):28.，各级人大在实践中极少对政府启动事后问责机制，审议政府工作报告时也未能积极行使对政府的质询权；监察体制改革后，成熟完备的监察法律规范体系尚未形成，监察机关对行政机关进行监督时缺乏操作性强的规范依据，监察监督衔接政府监督体系、完善严密法治监督体系的功效也尚未充分发挥。(19)马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报,2016,(6):15-21+125.

三、“法治政府要论”系列丛书是法治政府建设创新性理论研究成果

(一)丛书型构了系统完备的法治政府建设理论体系

就其一般意义而言，概念构成人文社会科学研究的逻辑起点，对概念内在结构的把握构成人文社会科学研究的逻辑主线，二者共同构成某项学术研究的完整逻辑体系。“法治政府要论”系列丛书从法治与政府之间的逻辑关系出发，对“法治政府”这一贯穿整套丛书的核心概念进行了深入剖析，将其作为丛书研究的逻辑起点，并在此基础上形成了一条完整的逻辑主线。具言之，丛书认为，法与政府的关系始终是法治政府理论向前发展的“助推器”，其可以抽象为政府与“上位”的关系以及政府与公众的关系。在法治政府建设初期，前者可以概括为法律至上原则，即法的统治；后者则可以概括为依法行政原则。(20)杨小军.论法治政府新要求[J].行政法学研究,2014,(1):42-47.而在法治政府已经基本建成并将继续发展的新时代，法与政府的关系可以细化为职权法授、程序法定、行为法限、责任法究与救济法治。(21)江国华.法治政府要论——基本原理[M].武汉:武汉大学出版社,2020.30.基于此种对法治与政府关系的理解，“法治政府要论”系列丛书共分为《法治政府要论——基本原理》《法治政府要论——组织法治》《法治政府要论——行为法治》《法治政府要论——程序法治》《法治政府要论——救济法治》《法治政府要论——责任法治》六卷本，对我国的法治政府建设进程进行了全景式回顾与展望，系统勾勒了新时代法治政府建设的主要方面及其基本要求。

其一，基本原理。法治政府是现代行政理念影响下的一种人本主义政府形态，在我国内化为职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信(22)新华社.中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》[EBOL].(2021-08-11)[2022-04-12].www.gov.cn.等具体要求。在法哲学层面，法治政府意图通过法治手段规范政府的政治过程及相关制度建设，促进社会正义的实现，进而达成“政府正义”(23)史瑞杰.当代中国政府正义问题研究[M].天津:天津人民出版社,2013.32.，其核心在于对行政权及其运行过程实现有效的合法性规制。“法治政府要论”系列丛书将法治政府建设置于法治国家建设大背景下，全面分析了法治政府在中西方的意涵、渊源与价值，特别是从行政权力运行的机理出发，着重提及了公共行政理论从古典管理主义到新公共管理主义再到新公共服务主义之发展历程，进而得出法治政府建设具有良法政府、科学政府、履责政府、文明政府、诚信政府、服务型政府等多元目标。基于此，丛书在基本原理方面分别探讨了法治政府建设的原则、法则与伦理，制度、体制与机制，权力、权能与权限，行为、程序与责任，授权、委托与职能转移，协助、协商与联合行政，委外、合作与协同治理等内容。通过上述系统阐述，新时代法治政府建设得以顺应现代行政发展之势，更好地服务于全面依法治国战略布局。

其二，组织法治。组织法治是法治政府建设的重要指标，关涉行政机关人员组成、机构设置、权责划分、相互关系、权力运行、救济保障等诸多方面的内容，(24)江国华.法治政府要论——组织法治[M].武汉:武汉大学出版社,2020.453.在未来的法治政府建设与发展过程中大有可为。“法治政府要论”系列丛书在组织法治方面的亮点有三：一是在分析我国行政组织法治现有规范和研究的基础上，拓展了行政职权运行的不同形态，将行政组织的研究范围扩大到财政和公产公物等多个方面。(25)江国华.法治政府要论——组织法治[M].武汉:武汉大学出版社,2020.452.二是大胆打破宪法学与行政法学之间的藩篱，统筹介绍了中央政府组织结构与地方政府组织结构，弥补了当前行政组织法律规范中缺少央地权限划分相关内容的缺陷。三是立足法治政府建设的最新要求，提出修改《国务院组织法》以及制定《国务院部门组织法》、国务院部门组织单行法、《直辖市法》《省政组织法》《县政自治章程》等诸多原创性的行政组织立法建议。

其三，行为法治。我国公民社会生活的各个领域几乎都有政府的参与与作用(26)周飞舟.政府行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变[J].中国社会科学,2019,(3):21-38+204-205.，这决定了法治政府内在要求对政府的行为进行全面规范，政府的行为必须符合法治之要义。随着我国行政法治实践的发展，非国家行政机关可以基于授权或委托管理社会公共事务，而国家行政机关也可以对非社会公共事务进行一定程度的管理或非管理性行为。(27)江国华.法治政府要论——行为法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.2-3.立基于此，“法治政府要论”系列丛书将中国行政法学的元概念由“行政行为”转向“政府行为”，将中国行政法学的立论中心由“行政行为”转向“行政方式”，并创造性提出行政创制行为、行政执法行为、政府规制行为、公共服务行为、政府间合作行为、协同治理行为、行政内部行为和行政司法行为等行为法治的八个维度，从合法性与合理性两个角度深入阐释了政府行为法治的一系列问题。

其四，程序法治。无程序即无正义，当代行政法的发展呈现出由程序控权取代实体控权的主流趋势。(28)江国华.法治政府要论——程序法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.32.“法治政府要论”系列丛书在程序法治方面首先明确了相关基本原则与基本制度，进而分别论述了创制性行政程序、执行性行政程序、督导性行政程序和裁断性行政程序，最后提出“迈向统一的程序法治时代”(29)江国华.法治政府要论——程序法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.412.之愿景与目标。可以说，丛书适应当前经济社会发展需要，从学理上理顺了我国程序法治的整体框架，为未来行政程序的规范化、精细化发展提供了有益指导。

其五，救济法治。无救济即无法治，行政救济是通过法律手段实现“给每个人他所得”(30)[英]A.J.M.米尔恩.人的权利与人的多样性[M].夏勇,张志铭译.北京:中国大百科全书出版社,1995.58.之校正正义的重要途径。“法治政府要论”系列丛书站在建设人本主义法治政府的高度，将畅通公民救济自身合法权益的渠道作为“国家一切权力属于人民”背景下以权利监督权力、建设法治政府的应有之义，系统论述了行政复议、行政诉讼、行政申诉、行政信访、行政调解裁决与仲裁、国家赔偿、行政公益诉讼等行政救济的途径与方式。这有利于加快构建和完善我国多元纠纷解决机制，适应当前行政纠纷数量众多、性质复杂的现实背景，更好地保障人民合法权益。

其六，责任法治。现代行政理念认为，政府的权力与责任具有一致性，政府一方面应当“自负责任”，对公务人员作出的侵犯相对人合法权益之行为承担无过错责任(31)沈开举,王珏.行政责任研究[M].郑州:郑州大学出版社,2004.156.；另一方面，政府责任也具有代位责任之性质，公务人员存在故意或重大过失时，也需要就自己作出的行政行为向相对人承担相应责任。(32)陈新民.中国行政法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,2002.247-249.“法治政府要论”系列丛书在剖析政府责任的原理与法理、法源与机理、要件与原则之基础上，逐一对政府政治责任、政府侵权责任与违约责任、政府失职责任与渎职责任、政府伦理责任进行了阐释，并强调要逐步形成完备的政府责任内外监督体系和政府责任全方位追究体系，着力优化各项政府责任制度间的衔接机制，加强政府责任问责、追责、担责机制建设。如此，我国行政责任立法的基本框架得以明晰，政府预期责任与回溯责任得以明确。(33)江国华.法治政府要论——责任法治[M].武汉:武汉大学出版社,2020.537-540.

(二)丛书形成了周全严密的内在逻辑

整体来看，“法治政府要论”系列丛书以基本原理为基础，以政府责任为落点，融合责任政府与服务型政府理念，形成了一套周全严密的内在逻辑体系。

其一，以基本原理为基础。“法治政府要论”系列丛书站在我国已基本建成法治政府这一崭新历史起点，提纲挈领地从学理层面系统回答了新时代法治政府建设的一系列基本命题。一是“为什么建设法治政府”？政府权力一方面具有维护社会秩序、实现公平公正、保障人民当家作主等价值追求，另一方面又极易被滥用，是一种“必要的恶”。法治政府建设正是为了将行政权力关进制度的笼子，促进矫正正义的实现。二是“建设什么样的法治政府”？新时代的法治政府建设必须立足现代法治政府的新任务新课题，以人本主义为核心价值追求，借助行政方式和行政过程对行政权力进行有效控制。“法治政府要论”系列丛书秉持“人是万物的尺度”这一理念，因应时代发展为法治政府建设提出的新要求新挑战，以行政方式而非行政行为作为立论中心，实现对行政指导、行政协议、行政参与等行政活动的合法性控制；以公共性而非国家性作为行政主体的划分标准，兼顾政府间合作行为、协同治理行为等日益多样的政府活动，兼顾社会组织、企业等日益多元的行政参与主体；以行政机关、私行政主体、相对人三方结构为着眼点，实现对府际关系、行政内部关系的合理关照；以动态的行政过程为立足点，强化对行政权力的连续性、阶段性管控。三是“怎样建设法治政府”？法治政府建设需要跳出问题本身，立足更宽阔视野，灵活运用多学科知识。法治政府建设是一个宏大的综合性命题，不仅跨越行政立法、行政执法、行政救济与监督等不同权力运行环节，而且涵盖政治、经济、社会、管理等不同专业学科领域。(34)江国华.法治政府要论——基本原理[M].武汉:武汉大学出版社,2020.5.“法治政府要论”系列丛书注重法学理论的革新，在政府责任追究、行政证据制度等问题的论述中融合了《监察法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等多部门法规定，在政府伦理责任等内容中回溯到宪法中的“为人民服务”思想，打通了宪法与行政法之间的壁垒。同时，“法治政府要论”系列丛书综合运用了哲学、行政学等多学科知识。例如其认为，行政救济之原理根植于人性，中国古典哲学中人性本善的观点表明，通过行政救济扬善维权具有必要性；而人性之恶则催生了通过行政救济抑恶控权的现实需要。(35)江国华.法治政府要论——救济法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.32.基于此种多元综合的研究方法，“法治政府要论”系列丛书没有将视野局限在法治政府建设本身，而是将其与全面依法治国战略紧密结合，提出处理好法治政府建设与法治体系建设、法治政府建设与法治国家建设、法治政府建设与法治社会建设等十大关系。(36)江国华.法治政府要论——基本原理[M].武汉:武汉大学出版社,2020.460-510.

其二，以政府责任为落点，实现法治政府与责任政府之融合。辩证唯物主义认识论昭示人们对真理的认识总是存在偏差，国家机关工作人员亦不例外。因此，政府责任应当成为法治政府建设的重要内容，以便有效平衡个人利益与公共利益。“法治政府要论”系列丛书以政府责任作为法治政府建设的落脚点，在体例上将《法治政府要论——责任法治》作为整套丛书的收官之作，在内容上系统阐明了政府责任的原理与机理、类型与内容、追责与担责方式，为落实政府责任提供了全方位学理与规范阐释。正是在此意义上，丛书真正将法治政府与责任政府融为一体，认为法治政府因内在要求需对人民负责、为自己的行为负责而决定了责任政府建设蕴含于法治政府建设之中；责任政府因以法治政府建立的权力制约制度、权利保障制度和责任追究制度为基础而构成法治政府建设的条件；法治政府建设与责任政府建设因在依法行政、违法必究等方面存在共性而统一于法治国家建设。(37)江国华.法治政府要论——基本原理[M].武汉:武汉大学出版社,2020.487-491.由此，法治政府建设贯穿各级政府履职全过程，落实为各级政府沉甸甸的责任。

其三，以服务政府为定位，实现法治政府与服务政府之融合。我国经济发展水平的提升和社会主要矛盾的变化要求新时代法治政府建设必须站稳人民中心立场，通过“良法”与“善治”实现一种与理想化的社会治理状态所匹配的政府状态，(38)王勇.法治政府建设[M].北京:国家行政学院出版社,2010.9.努力建设服务型政府。“法治政府要论”系列丛书将政府的角色定位为“服务者”而非“管理者”，并在责任法治、程序法治、救济法治等诸多制度设计中均体现了法治政府与服务政府之融合。具言之：一是在对行政信访制度的论述中，立足“伸冤”这一信访制度的初心与使命，提出行政信访必须以保障公民权利为目的，从行政信访人、行政信访机构和行政被访人三大板块完善具体的制度构造。(39)江国华.法治政府要论——救济法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.254-272.二是在对信赖保护原则制度的论述中，深入挖掘了信赖保护原则在程序方面的意义与价值，提出程序信赖保护原则(40)江国华.法治政府要论——程序法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.132-134.，最大程度减少因政府程序异动给相对人合法权益带来的损害。三是在对政府违约责任的论述中，指出行政违约责任不能完全照搬民事合同领域的归责原则，而应当在适当借鉴民事违约归责原则之基础上，形成以侧重保护处于弱势地位的相对人之合法权益为宗旨的独立制度设计。(41)江国华.法治政府要论——责任法治[M].武汉:武汉大学出版社,2020.304-326.

(三)丛书对法治政府建设的诸多关键性问题进行了理论提炼

当前，我国法治政府建设已取得瞩目成就，学界持续深耕法治政府基础理论研究，为推进我国法治政府实现更高水平和更高质量发展不断贡献智慧与力量。(42)相关研究成果主要有：胡建淼.法治政府建设：全面依法治国的重点任务和主体工程[M].北京:人民出版社,2021；杨登峰.当代中国的法治政府建设[M].北京:法律出版社,2017；应松年.法治政府[M].北京:社会科学文献出版社,2016；关保英.法治政府概论[M].北京:中国法制出版社,2018；马怀德.习近平法治思想中法治政府理论的核心命题[J].行政法学研究,2020(06):21-24；姜明安.中国依宪治国和法治政府建设的主要特色[J].政治与法律,2019(08):2-16；江必新,黄明慧.习近平法治思想中的法治政府建设理论研究[J].行政法学研究,2021(04):3-19；等等。“法治政府要论”系列丛书立足我国法治政府建设取得的历史性成就，集成现有法治政府建设理论研究成果，对法治政府建设的诸多关键性问题进行了理论提炼，突出体现有以下两个方面。

其一，行政方式中心论的提出及其运用。理论体系的颠覆与重构并非易事，立基于当前行政行为理论所显现出的弊端，国内外学者均尝试进行了不懈探索，澳大利亚的“新行政法”(43)为调整朝着更加民主化、科学化方向发展的现代行政关系，澳大利亚自20世纪70年代以来制定了一系列法律规范，形成了“新行政法”的法律机制。参见姜明安.澳大利亚“新行政法”的产生及其主要内容[J].中外法学,1995,(2):66-70.、美国在公私合作背景下提出的新行政法体系(44)美国行政法学界通过打造替代性行政观念、形成替代性责任机制、提出正当性评价标准等方式，努力构建公私合作治理日益深入背景下新的行政法体系。参见[美]朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海,陈标冲译.北京:商务印书馆,2010.314-335.、我国的“行政法律关系论”等即为例证。上述观点虽各有千秋，但难免与传统行政法学体系太过割裂，且缺乏对未来社会发展的足够前瞻。“法治政府要论”系列丛书对上述观点进行了逐一比较分析，最终得出我国行政法学体系的调试以“行政方式中心论”最为适宜的结论(45)江国华.法治政府要论——行为法治[M].武汉:武汉大学出版社,2021.23-27.。概言之，一是行政方式更具延展性。行政方式在统摄范围上对行政行为与非行政行为进行了同等关照，既避免了对传统行政行为概念的重新界定，也为未来社会的发展预留了制度空间。二是行政方式更具整体性。行政权力的运行具有包括配置、行使、救济等环节在内的一套完整流程，行政方式可以完全囊括上述方面，将具有交往性、连续性和整体性特征的现代行政充分纳入法治轨道，实现对行政权力的全流程管控。三是行政方式更具实践性。不同于行政行为对“命令-服从”的过分强调，行政方式以“协商-合作”作为核心内涵，更加关注私法和软法在现代行政法治中的地位与作用。这不仅符合当前社会的最新发展态势，而且契合实质法治的价值追求，具有鲜明的实践导向和较强的可操作性。综上可以说，丛书率先提出行政方式这一概念，并对其适用于我国的必要性、正当性、可行性进行了充分论证，为我国行政法学体系的发展和法治政府建设的推进提供了全新思维视角。“行政方式”这一概念与日本行政法上的“行政过程”有着密切联系，行政方式是行政过程的基本构成要素，行政方式的差异决定了行政过程内容的差异。(46)江国华.中国行政法(总论)[M].武汉:武汉大学出版社,2012.203.基于这一认识，丛书动态考察行政权运行的整个流程，充分考虑现代政府实现行政目的的各种方式与手段，将政府的行政方式划分为行政创制行为、行政执法行为、政府规制行为、公共服务行为、政府间合作行为、协同治理行为、行政内部行为和行政司法行为八种类型，并将对每种行政方式的合法性控制向前拓展至行政权限配置，向后延伸至政府责任承担和公民权益救济。如此，行政方式理论得以在法治政府建设领域灵活运用，更多政府活动及其关联环节被纳入法治轨道。

其二，行政组织法典的探索及其证成。随着我国法治水平的不断提升，“法典化”已经成为各领域立法的大势所趋，行政立法领域亦不例外。面对这一庞大工程，选择合适的着手点和切入点至关重要。目前，学界大致形成了两种行政法典编纂的进路——一种主张对应学理上的行政法学理论体系，将行政法学中的所有内容均纳入法典范围，推动行政立法领域实现彻底的、完全的法典化。另一种主张以行政活动所须遵循的法定程序为逻辑主轴，适当兼顾行政组织法、行政实体法和行政救济法，部分实现法典化。(47)王万华.我国行政法法典编纂的程序主义进路选择[J].中国法学,2021，(4):103-122.上述两种进路看似符合当前相关文本规定的精神(48)2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》，提出“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”。2021年4月21日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。，但实际上并不具有绝对的科学性。上述文件使用“行政程序法”和“行政基本法典”概念的语境为行政法的法典化，并未从规范意义上限定法律的基本定位与核心内容，而仅仅明确了制定约束行政权力的基本法律之意。而且，在我国制定行政程序法典的探索与尝试已有十余年之久，至今却仍未实现法典化之目标，这是否在某种程度上证成了程序主义进路的可行性存在不足？基于上述考量，“法治政府要论”系列丛书敏锐地指出，鉴于当前行政实体法的法典化和行政程序法的法典化均未取得实质性进展，应当转换思考角度，考虑出台统一的行政组织法典，初步实现我国行政法的法典化。就其内容而言，丛书对行政组织法典的设想涵括了行政组织、行政权力、行政编制、公务员、公产公物、行政程序等诸多方面，不仅拓展了行政职权运行的不同形态，将行政组织法的研究范围延伸至财政和公物，实现了对行政机关“财”和“物”的有效法律规制；而且妥善兼顾了整个行政法律体系，将行政程序法作为行政组织法典的一部分进行总则性规定。(49)江国华.法治政府要论——组织法治[M].武汉:武汉大学出版社,2020.452-460.应当说，这一观点之优势有四：一是有利于较好弥合我国机构改革与法律条文之间产生的张力，提升相关规范的现实可操作性；二是有利于有效协调中央政府组织法体系与地方政府组织法体系，加强法律规范之间的整体性与统一性；三是有利于通过行政法律手段妥善处理央地关系，深化对相关宪法条文的理解与适用；四是有利于涵括目前由“三定方案”调整的各机关权限与编制配置问题，以及相应的行政程序问题，实现法典的综合性与包容性。

“法治政府要论”系列丛书立足中国二十余年的法治政府建设实践，从深入推进全面依法治国战略的高度出发，形成了内容丰富、系统完备的法治政府理论创新研究体系，是新时代服务法治政府建设战略的创新性研究成果，必将对我国未来的法治政府建设与发展产生深远影响。