论作为重大行政决策依据的风险评估结果*

王 君,陈 光

(1.大连海洋大学马克思主义学院,辽宁 大连 116020；2.大连理工大学马克思主义学院,辽宁 大连 116024)

为了提高和保障重大行政决策的科学性、民主性与合法性，国务院于2019年4月20日正式通过了《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，以法律的形式将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等确定为重大行政决策的法定程序。风险评估作为一项重要的程序性机制，在增强重大决策科学性与民主性方面，发挥着重要而特殊的功能。《暂行条例》的颁布也在中央立法层面为风险评估确立了法定的地位。鉴于社会稳定风险是《暂行条例》所规定的评估所针对的最主要风险类型，本文主要以社会稳定风险评估为例来讨论重大行政决策中的风险评估问题。本文从《暂行条例》关于风险评估结果运用的相关规定切入，总结分析重大行政决策框架内风险评估制度存在的问题及其原因，最后就如何改进风险评估制度以增强评估结果的有效性提出相应建议。

一、风险评估结果：重大行政决策的或然性依据？

任何理性决策主体在作出决策之前，都会对特定决策方案可能带来的影响或结果进行预测或评估，以选择收益最优或风险最小的决策方案。我国在2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中就强调“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。”2019年的《暂行条例》在延续这一原则性规定的同时，从操作层面完善了重大行政决策风险评估机制，并构建了较为系统的程序性规则。

对于风险评估机制，《暂行条例》在第二章“决策草案的形成”中专设一节共3条内容加以规定，分别涉及风险评估的内容(第22条)、风险评估的方法与工作机制(第23条)和风险评估结果的运用(第24条)。这三条规定在架构起重大行政决策风险评估机制的同时，也明确了风险评估机制在重大行政决策过程中的功能与地位。虽然从理论上讲，“重大行政决策风险评估制度构建的目的是将风险治理关口前移，实现源头治理，确保重大行政决策的安全性”(1)梅扬.论重大行政决策风险评估制度[J].甘肃政法学院学报,2018,(4):147.，但是在《暂行条例》所规定的决策程序中，公众参与、合法性审查和集体讨论决定属于必经程序，风险评估和专家论证则属于选择性程序。根据《暂行条例》第22条第1款的规定，“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响时，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。”对此规定，我们可做如下两个方面的理解与分析。

一方面，作为一种选择性程序，风险评估不会出现于每一项重大行政决策的过程之中，这也意味着风险评估结果并非每项重大行政决策的必然性依据，而只是一种或然性依据。通过比较可知，作为必经程序的公众参与、合法性审查和集体讨论，同作为选择性程序的专家论证与风险评估，在所指向的重大行政决策范围方面存在差别，而且必经程序与选择程序本身的功能及所承载的价值也有所差异。《暂行条例》再次明确了重大行政决策所应遵循的三个基本原则：科学、民主和依法，相关程序性机制也主要是围绕和落实这三个基本原则来设定。其中，公众参与和集体讨论主要是为了确保重大行政决策过程的开放性，体现了决策所应遵循的民主原则或价值。合法性审查遵循的是依法决策原则。无论何种类型或内容的重大行政决策事项，都必须经过公众参与、集体讨论和合法性审查。相比较而言，专家论证主要针对那些“专业性、技术性较强的决策事项”，体现的是对科学决策原则的遵循，而风险评估主要针对那些“决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的”事项，表面上强调的是对社会稳定和安全价值的维护，并没有直接指向民主、科学和依法三个原则之一，但实践中社会稳定风险评估包含着对决策三原则的遵循，甚至还承载着其他一些潜在的制度功能。然而，无论怎样分析和评价风险评估程序或机制内在的价值或原则遵循，既然《暂行条例》已经将其在一定事项范围内规定适用，而且关于“决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的”这一规定涵义的解释权主要掌握在决策机关手中，那么社会稳定风险评估即使已经作为一种法定程序而存在，仍然没有改变其被决策者选择或裁量适用的属性或地位。因此，风险评估在重大行政决策中的这一属性及定位，也决定了风险评估结果对于重大行政决策的作出只能产生或然性影响。

另一方面，《暂行条例》将风险评估作为重大行政决策的一项选择性程序，与一些政策性文件中的相关规定及精神，存在一定程度的差异或者抵触，这也影响了风险评估机制在重大行政决策中制度功能的发挥。在我国，政策往往是立法的先导，对于立法原则和规则的确定具有方向指引和经验积累等作用，重大行政决策程序的法治化构建领域同样如此。在《暂行条例》正式制定实施之前，中央层面曾经在多个有关法治政府建设的政策性文件中提到行政决策的法治化，例如《国务院关于加强法治政府建设的意见(2010年)》中提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，而在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中也提出要“落实重大决策社会稳定风险评估机制”和“强化决策法定程序的刚性约束”。中央还曾先后出台了多个专门调整行政决策风险评估的政策性文件，如2012年中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》中规定“凡是按规定应当进行社会稳定风险评估的重大决策事项，未经评估不得作出决策”。在这些政策性文件中，风险评估在重大行政决策程序中的重要性显然要大于《暂行条例》中的设定，因为后者将风险评估的适用限定在一定的重大决策事项范围之内，而各类政策性文件中则基本没有做这样的限定，或者所限定的适用范围要更为宽泛。在《暂行条例》出台之前，一些省市人民政府制定的有关行政程序或重大行政决策程序的地方性规章中，对于风险评估的适用范围也有着与之不同的规定。例如，《江苏省行政程序规定(2015年)》第30条规定：“决策事项承办单位应当对重大行政决策方案草案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估；未经风险评估的，不得作出决策。决策事项承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证，必要时也可以进行成本效益分析。”再如，《云南省重大行政决策程序规定(2016年)》第19条第1款规定：“决策事项承办单位应当对可能存在社会稳定、生态环境、社会效益、法律纠纷、财政金融和公共安全等风险的重大行政决策事项进行风险评估。”显然，江苏和云南两省的相关规定赋予了风险评估以更大的作用空间。尽管这两个省份制定的地方政府规章在前，效力位阶也低于作为《暂行条例》，并且在2019年《暂行条例》出台后云南省及时启动了立法修改，将风险评估的适用范围限定为“社会稳定”和“公共安全”领域，但这种前后规定的不同背后有着较为复杂的原因，其存在的问题也并非一个效力位阶原则就能完全解决。这种不同也使得政策性文件中作为必经程序的风险评估，在《暂行条例》中仅作为一种选择性程序而存在和作用。

风险评估程序的选择性定位，决定了风险评估结果只能作为重大行政决策的或然性依据。这一结论不仅可以从《暂行条例》第22条中间接推断出，而且第24条更是对此做了直接规定，即“风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。”该条规定虽然将风险评估结果作为重大行政决策的重要依据，但风险评估结果如何运用或者是否会对重大行政决策产生决定性影响，仍然取决于决策机关而非风险评估结果所作出的风险可控与否的结论。

二、风险评估结果作为重大行政决策依据的理论与实践困境

法治化重大行政决策风险评估是必要的，但这并不能解决风险评估所存在的各类问题。即使《暂行条例》已经将风险评估作为重大行政决策的法定程序，风险评估机制仍然存在许多问题，风险评估结果作为重大行政决策依据仍然面临许多理论与实践困境。

一是信息的完整性与准确性对于任何评估都具有关键性意义，也是风险评估结果有效性的根本保障，然而任何类型的评估都无法保证用于评估的信息的完整性与准确性，风险评估更是如此。这就决定了风险评估结果的有效性必然存在欠缺，而且该欠缺无论在理论还是实践中都难以真正消除。主体对风险信息的界定或理解、信息自身特点以及信息收集方式，是影响信息完整性与准确性三个非常重要的因素。风险从本质上讲是一种不确定性，风险评估的目的是希望借助于一定量较为确定的信息来预测甚至掌控这种不确定性，以避免、降低或者消解不确定性可能造成的负面影响。然而，哪些行为或资料中所包含的信息属于具有风险属性的信息，这首先取决于评估实施主体对于风险信息本身的界定与理解。例如，一项工程对环境所带来的噪音影响在技术上属于可控的，而且也在一般公众可接受的平均值范围以内，评估实施主体不会将该项指标赋予过高的风险值，但实践中决策主体无法避免因工程噪音可能造成的潜在稳定风险。毕竟信息加工、评估值的赋予以及风险等级的给定，都是一种抽象的或观念中的运作，而无法顾及那些特例(如对噪音特别敏感的特殊个体或群体)的存在以及突然造成的稳定风险。如果说“黑天鹅”是对风险概率的描述，那么如何在风险信息确定中避免对“黑天鹅”式的信息的遗漏，是风险评估难以根本解决的问题。《暂行条例》要求评估实施主体主要收集重大行政决策可能对社会稳定和公共安全造成风险的信息，虽然相比较于《暂行条例》的征求意见稿进行了限缩，将风险评估基本上限定为社会稳定风险评估。然而，“社会稳定”这个概念具有很强的模糊性，环境、就业、人身与财产安全维护等等都可能成为影响“社会稳定”的重要因素。“公共安全”这个概念有着类似的问题。究竟哪些信息属于评估“社会稳定”和“公共安全”所必需的或者相关的信息，并没有较为明确的标准。不仅如此，信息本身具有动态性和瞬变性的特点，这将从根本上制约或影响风险评估结果的有效性。风险评估所要用到的信息除了重大行政决策所指向的事务相关的一些技术性信息外，主要是相关利益主体或社会公众对该决策的反应性信息。相比较而言，技术性信息较容易掌握与分析，信息本身的客观性和分析的准确程度也较高，而反应性信息则具有很强的变动性。决策利益群体对于决策可能带来的影响，在不同时期会有着不同的认知，对于决策所持有的态度和反应方式，在不同阶段也会有不同的表现。这便是风险评估过程中信息动态性和瞬变性的基本涵义。因此，信息界定标准的缺乏和信息自身特点，使得评估实施主体所收集并用于分析的信息难以具有完整性，而信息的不完整在某种意义上意味着信息的不准确，意味着最终形成的评估结果的有效性是存疑的。

就信息的收集方式而言，风险评估实践中实施主体一般会采用调查问卷、个别访谈、座谈会或者网络查询等方式，来收集决策风险评估所需要的相关信息。其中，调查问卷是一种使用较广也较为科学的信息收集方式。由于地方政府的重大行政决策往往针对某一领域或某一事务，所影响的利益群体相对比较确定，所以调查问卷的发放往往也主要针对决策所直接影响的核心利益群体。问题在于，评估实施主体无法保证问卷发放的科学随机、有效抽样或者全面覆盖，也就保障不了问卷本身的信度与效度在合理的区间之内。个别访谈同样存在类似的问题。无论是问卷调查还是个别访谈都无法避免调查过程中的“不合作”或者虚假信息传递等现象，这对接下来的信息加工会产生很大的负面影响。座谈会在实践中也并非一种科学的信息收集方式，有的座谈会成为情绪宣泄的场合，参加座谈者并不能有效表达自己的意见或诉求，有的座谈会则成为政府有关部门人员的训诫会或说明会。网络查询一般是评估实施主体将重大决策事项通过“百度”等搜索引擎进行网络检索，查阅整理已经作出的类似决策在其他地区所引发过的社会不稳定事件。这种信息收集方式以及在此基础上进行的信息分析更是存在严重缺陷，因为受新闻传播和网络管理等相关因素影响，现有的搜索引擎很难提供丰富且完整的相关事例。概言之，在风险评估实践中，对风险信息的界定与理解限制评估实施主体对信息收集的同时，上述收集方法无论在理论上还是实践运用中也都存在不同程度的缺陷，这些都使得用于加工的信息以及信息加工分析活动本身，都存在很多不科学之处，由此所得到的风险评估结果的有效性也难以得到充分保障。

二是评估实施主体对风险的界定可能同权利保障之间形成潜在的冲突。虽然当前并没有明确而科学的标准来界定何为社会稳定或公共安全风险，但从构成要件来看，风险评估所指向的风险包括客观和主观两个方面。客观要件是决策可能造成的危害、损失或利益分配方案，主观要件则是指社会公众尤其相关利益群体对决策客观要件的认知和态度反应。据此，有两种情形在实践中会被视为评估所指向且需要防范的社会稳定或公共安全风险。一种是决策内容所涉及的事务在执行或者工程在施工过程中给社会公众形成现实的威胁或损失，或者因利益分配严重不均，而引发的社会动荡或者骚乱；另一种是决策方案公布后正式实施前，相关利益群体对决策可能造成的危害过分担忧，或者对决策方案所做的利益分配方案严重不满，而引发的集体抗议或群体性事件。前一种情形针对的是决策方案实施的实际风险，强调决策方案实施可能带来的客观危害或负面影响已经成为事实，社会动荡或骚乱是客观事实所引发的后果。后一种情形针对的是决策方案本身，是决策方案尚未实施前相关社会主体对方案可能带来的后果的一种担忧或不满，相关社会公众的抗议或群体性事件是对这种担忧或不满情绪的表达。无论是针对决策方案本身还是决策方案实施所发生的社会动荡或者群体性事件，对良好社会秩序都是一种破坏，对正常的生产生活都会产生非常消极的影响，也是需要通过风险评估机制尽量加以预测和避免的。然而，评估实施主体对于风险的上述界定或理解，也会同宪法法律赋予公民的一些相关权利产生程度不同的冲突。

根据现行宪法第41条规定，公民享有对国家机关和国家工作人员批评和建议的权利，对违法失职行为进行申诉、控告和检举的权利。地方政府作出重大行政决策，是一种典型的国家公权力行为，应当接受公民的监督甚至批评。社会公众或相关利益群体通过某种方式表达对重大行政决策的意见、建议，甚至对政府或有关决策主体进行批评，都是公民行使宪法所赋予的监督权的表现，而不能被视为社会稳定风险。问题的关键在于，有关公众或利益群体采用何种方式来行使监督权，或者是行使监督权的方式是否合乎法律规定以及会对社会稳定和公共安全产生怎样的影响。例如，国务院2005年制定的《信访条例》将“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”作为立法宗旨，并且规定了公民和社会组织可以采用书信、电子邮件、传真、电话和走访等方式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门，反映情况，提出建议、意见或投诉请求。类似的法律法规为公民和社会组织行使监督权、表达诉求等提供了法定方式或机制，只要相关公众或利益群体根据上述法律法规的规定，对重大行政决策表达自己的利益诉求、意见建议，或者行使批评申诉等监督权利，都是正常的权利行使行为，而不能被视作对社会稳定可能造成危害的风险。当然，上述法律法规也规定了违法行使权利、扰乱社会公共秩序所应承担的法律责任，这些应受到法律法规惩治的行为才应该被视为对社会稳定造成危害的风险。概言之，那些意见或诉求表达过程中的暴力违法行为是造成社会秩序混乱的重要稳定风险，要明确予以否定，但有关评估实施主体和决策主体也不应混淆正常的意见或诉求表达同社会稳定风险之间的界限，将社会公众尤其相关利益群体通过合法方式理性表达自己意见或诉求的行为，皆视为重大行政决策可能造成的社会稳定风险的范畴。那样不仅是对宪法法律赋予公民的政治自由、监督权和参与权等权利的误解甚或侵害，而且据此所作出的风险评估结论也会具有误导性。

三是确保评估实施主体的相对独立性，对于风险评估结果的有效性而言至关重要，然而实践中决策主体对评估实施主体的不当影响很难真正避免。评估实施主体在大多数评估过程中都不能不考虑来自决策主体的要求，而这些要求很容易对最终评估结果的形成产生负面影响。“评估主体独立性缺失，使得社会稳定风险评估存在自身难以克服的矛盾。……评估结论缺失专业性、客观性和科学性，难以承担其为理性决策作基础之重任；而决策又在地基不够牢固的地盘架设层层楼阁，其民主性以及大众可接受性会比较薄弱，有时难免被视为作秀之举。”(2)张景荪,颜九红.社会稳定风险评估机制法治化提升之路[J].北京政法职业学院学报,2013,(3):10.为了避免风险评估成为“作秀之举”，各地方政府在评估实践中一般都会有意区分决策主体和评估主体，也即由决策主体之外的政府工作部门或者社会组织作为评估主体。有的地方还将从事重大行政决策社会稳定风险评估工作的主体区分为决策主体、评估主体和实施主体三类。例如，2018年12月大连市人民政府通过的《大连市重大行政决策社会稳定风险评估办法》就做了上述区分。根据该办法规定，决策主体是指“作出重大行政决策决定的市人民政府及其工作部门”，评估主体是指“市人民政府公布的重大行政决策事项目录中确定的重大行政决策事项承办部门、公布了本部门重大行政决策事项目录的市人民政府工作部门”，如果决策事项涉及多个承办部门，那么负责牵头的承办部门是评估主体，而实施主体则是“具体负责组织实施重大行政决策的市人民政府工作部门、区(市)县人民政府或其他组织”。从这一规定来看，虽然立法者区分了决策主体、评估主体和实施主体，但这种区分并未真正将决策主体与评估实施主体有效“隔离”开来，决策主体、评估主体和实施主体在某些评估实践中仍有可能是同一主体，决策主体进行“自我评估”的缺陷仍难以克服。虽然《暂行条例》第23条第3款规定“开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行”，而《大连市重大行政决策社会稳定风险评估办法》第16条也规定“评估主体根据需要可以委托第三方专业机构提供社会稳定风险评估服务”，并且要求“评估主体应当积极配合第三方专业机构开展评估工作，并不得干扰和影响评估结论的形成”，但是这两部立法使用的都是“可以”而非“应当”，更何况实践中很多地方的决策主体、评估主体和实施主体之间都存在一种模糊甚至混乱的交叉关系。对此，林鸿潮以社会稳定风险评估主体为例，深刻地指出了现行评估主体模式存在的问题，并认为“稳评中的‘评估主体’(在某些地方被称为‘责任主体’) 一词可能是迄今为止在所有的行政规范性文件中被定义得最为混乱的概念。……尽管实践中的某些做法对这个封闭的链条似乎有所突破，比如委托第三方编制稳评报告，但这些第三方机构大多附庸于作为评估主体的政府部门，并无独立性可言。相反，第三方接受委托获得收益，认认真真走了过程，评估主体既拉来了一个挡箭牌，又乐得轻松，双方心照不宣、各得其所。这就是典型的虚假治理，虽偶有收效但多属徒劳。”(3)林鸿潮.重大行政决策社会稳评体制的批判与重构[J].行政法学研究,2018,(3):77-78.

不仅如此，无论决策主体与评估实施主体分离与否，每种主体模式都各存利弊，而且评估实施主体都难以真正无视来自决策主体的影响。决策主体作为评估实施主体，优势是对拟作出的重大行政决策有着更为深刻的理解，对于决策实施可能造成的风险点也会有着“直观性”或“经验性”的把握，而且在评估过程中更容易协调有关工作以获得更完整的资料信息，弊端则是决策主体容易在自行评估过程中先入为主，对能否产生风险、将产生怎样的风险以及怎样防范化解风险容易产生偏见，或者为了决策的作出与实施而将风险评估仅仅作为一个装饰性的程序，在无法保障评估结果的科学性或有效性同时，也背离了风险评估制度的功能初衷。社会组织或第三方专业机构作为评估实施主体，优势是具有更为专业的人员、理论储备或从业经验，能够相对客观地独立收集和分析相关信息，弊端在于难以对重大行政决策方案的出台背景、所影响的社会公众范围、潜在的利益关系或纠纷等有更深刻的认知或把握，并且由于决策主体是风险评估服务的“购买者”，也是评估工作费用和酬金的支付者，因此此类主体很难不顾及或不听取决策主体的意见或要求，这显然会对最终评估结果的科学作出产生或大或小的影响。概言之，在风险评估实施主体的选择上，存在着难以克服的“两难困境”。实践中即使由社会组织或第三方专业机构承担风险评估工作，也缺少有效的隔离或约束机制，决策主体基于发展或稳定等因素的需要，总会对实施主体施加相应的并且对评估结果的有效性而言是不当的影响。

三、风险评估制度改进与评估结果有效性的增强

既然风险评估已经被置于重大行政决策过程之中，该机制的功能就应该得到认可并尽可能地使之发挥出来。风险评估结果有效性的增强，并非改变或调整某个环节或某条规则所能做到，而是风险评估制度整体改进的结果。这涉及对风险评估在重大行政决策中的价值选择、功能定位和制度设计等各个方面的系统改变。因此，针对风险评估的理论与实践问题，结合重大行政决策立法的目的，我们就如何改进风险评估制度，以增强评估结果的有效性和重大行政决策的质量，提出如下几点建议。

第一，重构重大行政决策的价值与风险评估的制度功能，真正将决策质量作为决策效率之先的价值，同时赋予风险评估以权利保护的功能。立法价值对于原则与规则的设定具有引领与规制意义。作为重大行政决策一个环节或程序的风险评估，其功能定位、规则设定与实践适用都要首先受制于重大行政决策的价值排序及其对风险评估制度的价值赋予。虽然《暂行条例》在立法目的部分重申了重大行政决策所要遵循的科学、民主和依法三项价值性原则，但同时也强调了要提高决策的质量与效率，并且将效率作为设计风险评估程序性机制的首要价值性原则。于是，风险评估被设定为重大行政决策中的一个裁量程序，无论对是否启动风险评估还是如何对待风险评估的结果，决策主体都有着充分的决定权。虽然风险评估自身面临诸多理论与实践困境，但效率价值优先指导下的规则设置，更是大大削弱了风险评估制度功能的发挥，也更容易使之蜕变为一种“装饰性”的程序。不仅如此，效率价值优先还遮蔽了风险评估机制本身所内含的质量与民主两项基本价值。《暂行条例》所规定的风险评估表面上针对的是社会稳定和公共安全，但评估的目的以及评估过程所体现的则是对决策质量和决策民主化的追求。显然，一项高质量的重大行政决策必然是不应该引发任何社会稳定和公共安全风险的决策，而风险评估所采用的“舆情跟踪、重点走访、会商分析”等方法本身也是公众参与的重要渠道。虽然决策民主化不同于科学化，却可以将决策过程是否民主，作为衡量决策质量高低的基本指标。毕竟在终极意义上，重大行政决策本身不是目的，决策实施能够给民众带来怎样的福祉，才是决策者应当最终关注的。从这个意义上讲，决策民主化也是保障决策质量的重要机制，因为民众在这一过程中已经表达了哪些是他们的利益或福祉所在。据此，改进风险评估制度首先要重构重大行政决策的价值，将对质量而非效率的追求作为风险评估在重大行政决策中的首要价值定位。

虽然任何一种制度受其最初功能定位影响之深而难以轻易改变，此即所谓的“路径依赖”，但风险评估既然已经相对脱离于原初的制度实践，而被置于重大行政决策框架之中，作为提升和保障重大行政决策质量的重要机制，那么就应该根据这一新的功能定位去调整相应的规则，并逐渐改变那种容易扭曲风险评估机制功能与价值的思维认知与实践做法。风险评估作为一项开放的程序性机制，可以为决策主体同社会公众尤其相关利益主体提供沟通协商的机会，其本身具有保障公众参与、吸取公众意见或建议的程序性功能。今后在强化这一程序性功能同时，还应该赋予风险评估以权利保护的实体性功能。如有学者主张的那样：“‘稳评’作为优化政府公共决策的重要环节，应避免单纯以绩效考核为导向的一元主导模式，形成兼顾绩效考核和权益维护双重目标的二元主导模式。……增强对公众的权益引导意识，让评估主体认识到，‘稳评’是为识别、揭示、分析、化解项目实施前对公众有直接或间接影响的不确定性风险及围绕维护公众合法权益而开展的政府治理行为。”(4)邹东升,陈昶,陈思颖.重大事项社会稳定风险评估的权益引导困境与机制设计[J].领导科学,2019,(6):76.如果重大行政决策的目的在于更好地增进社会整体利益和公众福祉，那么其正当性的获取同样离不开对公众权益的维护和对基本权利的尊重，或者至少要协调或平衡好重大行政决策所牵涉的整体利益与部分利益或者不同利益主体之间的关系。从消极意义上讲，无论如何处理决策所涉及的利益或权益，宪法法律所赋予公民的基本权利在重大行政决策的每一个环节，都应该得到基本的尊重与保护。风险评估不应该将社会公众尤其相关利益主体行使宪法法律所赋予的表达利益诉求或意见建议的行为，视为对社会稳定或公共安全的侵害而将其作为一种风险加以防范甚至抑制。从积极意义上讲，风险评估应该内含对公民实体权利的保护，尤其要通过经由客观而科学的评估所得出的结果对决策产生的影响，来保护社会公众尤其相关利益主体的人身权和财产权等实体性权利。这样所得到的风险评估结果在价值上才会有更强的正当性。

第二，构建一种综合性风险评估机制，并将风险评估作为重大行政决策的必经程序。长期以来，我国公共政策制定和建设项目规划等领域存在着内容或类型不同的评估，这些评估在发挥着各自的功能同时，也存在着相应的弊端，而且过于分散的评估容易耗费过多的成本，忽视不同评估内容之间的内在关联。对于风险评估的适用范围或内容，《暂行条例》同有关地方制定的地方政府规章及公共政策的规定，存在较大的差异。这显然造成了重大行政决策实践中对风险评估机制的认知和适用的混乱。例如，在笔者所查阅到的社会稳定风险评估报告中，大都包含了合法性审查、环境影响分析、社会稳定风险、社会治安、公共安全、财政资金保障等内容，只不过在针对不同项目的报告中，对上述内容的评估或表述侧重有所不同。实践中的这种做法是有政策乃至法律依据的。例如，《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》就规定对重大决策事项进行社会稳定风险评估时，重点从合法性、合理性、可行性和可控性等四个方面进行评估。该指导意见中虽然主要从重大决策所涉群众的角度对上述四个方面的内容做了说明，但相关阐述较为概括且涵盖性很强。这也是诸如《江苏省行政程序规定》和《云南省重大行政决策程序规定(2016年)》等地方立法将风险评估适用于更大范围的政策性依据。为了解决多头或多种评估的弊端，更好地发挥风险评估的制度功能，有必要对《暂行条例》进行修改，在立法上构建起一种综合性的风险评估机制，将多种评估(有关生态环境、社会稳定、经济效益、财政资金和公共安全等的评估)整合到统一的风险评估活动之中，实行重大行政决策过程中“一揽子”式的风险评估。这种风险评估模式有助于评估实施主体尽可能克服在信息收集完整性和准确性方面的缺陷，尤其注重不同风险信息之间的关联性或信息的整体性，而且也从全面性的层面增强了评估结果的有效性。

在整合风险评估的适用范围或内容的同时，还应该将风险评估设定为任何一项重大行政决策的必经程序，明确规定未经风险评估不得作出和实施重大行政决策。对于当前实践中将风险评估作为一种选择性或裁量性程序做法的弊端，有学者早已指出：“在地方实践中，社会稳定风险评估主要作为重大决策的一种裁量程序装置而存在，欠缺制定法的程序构造与制度理性。尽管有行政问责和层级监督等行政化的监督机制，但由于社会稳定风险的扩散性和后果的无法估量，在欠缺正当程序的价值理性予以支撑的前提下，社会稳定风险评估作为一种裁量程序无法承担起其应有的功能期待。”(5)许传玺,成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构[J].北京社会科学,2013,(3):88-89.《暂行条例》将风险评估作为裁量性程序适用的做法，也是存在问题并应当加以修改的。当然，考虑到不同事项或内容的重大行政决策对于风险评估的需求存在不同，可以规定由决策主体或者评估实施主体根据重大行政决策的特点和需求等，有选择地确定需要进行评估的风险类型或内容。这种做法有助于从针对性层面增强评估结果的有效性。

第三，提升风险评估结果对决策最终作出的影响力或约束力，明确规定评估结果为“高风险”或“风险不可控”的，决策机关不得作出决策或者需要对决策做重大修改。风险评估是一项严肃的活动，一旦启动就意味着大量行政、社会和财政等资源的投入，对于风险评估的结果应当给予充分的尊重。从逻辑上讲，风险评估的结果可以分为“风险可控”和“风险不可控”两种情形，或者分为“高风险”“中风险”和“低风险”三个等级，无论是两种情形还是三个等级，都要求决策者根据不同的风险评估结果，慎重决定是否作出或者如何作出决策。尤其当风险评估结果为“高风险”或者“风险不可控”时，原则上决策机关不得作出相应的决策。这也是《暂行条例》施行之前，很多政策性文件或地方立法所采用的一种规定模式。如《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》就将风险评估的结果区分为“高风险”“中风险”和“低风险”三个等级，并且规定，“评估报告认为决策事项存在高风险，应当区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策；存在中风险的，待采取有效的防范、化解风险措施后，再作出实施的决策；存在低风险的，可以作出实施的决策，但要做好解释说服工作，妥善处理相关群众的合理诉求。”从这一规定中可以看出，虽然评估报告结果为高风险的，并不要求决策机关一定要终止决策，但要求如果决策机关要作出并实施决策，应当调整方案并使其降低风险等级，显然，这意味着对原来高风险决策方案的否定，也要求存在高风险的决策方案不得继续作出和实施。

相比较而言，《暂行条例》在立法上采用了“风险可控”和“风险不可控”这种相对模糊的两情形的表述，并且规定决策机关“认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策”。这一规定至少存在两个问题：一是在规范理念上同上述指导意见是相悖的，指导意见实际上否定了高风险决策的作出，更加强调决策本身的质量，而《暂行条例》并不否定高风险决策方案本身，而只是对防范风险的措施进行调整，强调的是决策的效率；二是《暂行条例》将风险可控与否的认定权赋予决策机关，意味着评估实施主体所作出的风险评估结果只是一个参考，这就大大削弱了风险评估活动本身的意义以及评估结果对决策活动的约束功能。如前所述，《暂行条例》是在决策效率优先的价值理念下设定如上规则的，而决策质量应该是优先于决策效率的价值定位与追求，因此建议立法者参照指导意见的相关表述对《暂行条例》进行修改，明确规定评估结果为“高风险”的，决策机关“应当区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策”。这样才是对风险评估活动独立性与科学性的尊重，也赋予了风险评估结果对决策作出以真正有效的约束力或影响力。

第四，协调好风险评估中决策主体同评估实施主体的关系，处理好重大行政决策中行政主体同党组织的关系，尽可能地保证风险评估过程的相对独立和评估结果的客观性，同时建立并执行严格的决策责任机制。如何处理好决策主体同评估实施主体之间的关系，无论在制度建构还是评估实践中，很多地方都进行了有益地探索，但一直未能有效解决。当前一个基本的假设或共识是，只有更好地保障评估实施主体的独立性，使其能够依照法定的程序和运用科学的方法独立进行风险评估，才能更好地保证评估结果的客观性与有效性。基于此假设，就需要通过规则与制度的调整与设计，来改变评估实施主体对决策主体的过分依赖，以及决策主体对评估实施主体的过分影响的制度与实践现状。在评估主体模式选择上，引入和完善第三方专业机构评估依然是值得努力的方向。对此，需要做好三个方面的具体工作：一是培育社会第三方专业机构评估市场，使其具备独立承担风险评估的资格与能力。当前评估实践中从事风险评估的社会组织主要有两类，分别为以各类信息或咨询公司为代表的营利性企业组织和以高等院校科研院所为代表的非营利性专业机构。诚然，这两类社会第三方专业机构从事风险评估工作各有其优势与不足。其中，企业组织可能过于注重营利性而影响到评估的客观性，而高等院校和科研院所在实务操作能力上不足。成熟的风险评估主体市场应该是这两类社会组织进行充分竞争的市场，故各级政府应该有意识地培育社会第三方专业机构评估市场。二是确立社会第三方专业机构独立评估原则，并通过相应的机制加以保障。有学者主张成立相对独立的社会稳定风险评估专门机构，但在具体操作上又建议“可在维稳办下设社会稳定风险评估专门的常设机构, 占一定编制, 负责本地区的日常评估规划、评估测评和评估反馈”(6)张小明.我国社会稳定风险评估的经验、问题与对策[J].行政管理改革,2014,(6):69.。笔者认为这一方案并不理想。风险评估专门机构应该保持其独立性，并且应该由社会第三方专业机构担任此角色。决策机关通过政府采购的方式，向社会第三方专业机构购买风险评估服务。风险评估具体如何开展以及会得出怎样的评估结果，决策机构和其他政府部门及社会主体都不应当干涉。决策机构和相关主体只需要根据评估实施主体的要求，提供相应的信息或进行相应的配合即可。三是从经费来源上阻断决策机关对评估实施主体的影响。建议地方各级政府分别设立风险评估专项资金，用于该地方政府有关工作部门的风险评估工作。通过政府采购方式获得承担风险评估工作资格的社会第三方专业机构，可以根据政府采购合同中相关约定和专项资金的使用规定等，申请风险评估专项资金，用于支出风险评估费用和获得相应的评估工作报酬。如果作出重大行政决策的主体是该地方政府，那么评估实施主体要向该地方政府的上一级政府依法依约申请专项资金。

在风险评估主体方面，如何处理好重大行政决策中行政主体跟同级党组织的关系，也是一个非常重要的问题。原因主要基于两点：一是中国共产党是宪法所规定的执政党，是中国特色社会主义各项事业的领导者，享有对重大事项的最终决策权。根据《中国共产党地方委员会工作条例》第5条的规定，党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实，其中之一便是对本地区重大问题作出决策。在实践中，地方政府的重大决策一般是由同级党委先作出或者要经过同级党委批准同意才能作出。二是实践中主管重大决策社会稳定风险评估工作的是同级党委的一个内设机构——维稳办。维稳办具体负责重大行政决策风险评估的组织与实施，包括监督决策实施过程中的社会风险化解工作等，对于风险评估工作的开展和评估结果的得出，能够产生实质性影响。显然，《暂行条例》回避风险评估中同级党组织的做法是不恰当的。但是鉴于《暂行条例》只是由国务院制定的一部行政法规，不宜涉及太多党组织的事务，因此一个可行的调整方案是在《暂行条例》中设置一个准用性条款，规定重大行政决策及其风险评估过程中有关党组织的行为、党组织同决策主体和评估实施主体的关系，以及相关责任承担问题，适用于有关党内法规或党内规范性文件的规定。当然，这种做法也只是从技术上在《暂行条例》和有关党内法规或党内规范性文件搭建起了一条通道，而党组织在风险评估中所扮演的角色及为了保障风险评估结果的有效性，仍然需要中央和地方有关党组织出台相应的党内法规或党内规范性文件加以调整。

与风险评估主体相关的另一个问题是责任机制的建立与承担，这里的主体既包括决策主体和评估实施主体，也包括有关党组织。就决策主体而言，“凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则应加大力度追究决策者的责任。”(7)童星.公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践,2010,(9):118.对于决策实施主体而言，要严格遵照职业道德和专业素养并运用科学方法去开展风险评估活动，确保风险评估结果的科学性和客观性。如果在风险评估和经费使用等过程中存在弄虚作假等违法行为的，也要承担相应法律责任。《暂行条例》对于决策机关和决策承办单位及相关领导或直接责任人员以及评估实施主体的违法行为，都设定了相应的法律责任条款。对于党组织及有关人员的责任问题，在党中央层面制定实施的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等党内法规中对违反议事决策规则的行为作出了处分或处罚的规定，今后仍需要根据重大决策及风险评估实践的需要及时建立和完善相应的责任机制。在重大行政决策及风险评估责任设定及执行过程中，还需要注意两点：一是决策机关在集体讨论风险评估结果的适用时，对于参与讨论者的意见都要做好记录。如果有关人员对严重失误或存在高风险的决策表示不同意见的，今后在责任追究时应当减免其责任。对此，《暂行条例》第38条第3款已经作出了较为合理的规定，在今后的党内法规或党内规范性文件中也应该有类似规定。二是无论是决策主体、评估实施主体还是风险评估中的其他相关主体，只要严格遵守了相关法律、党内法规等规范性文件的相关规定，不存在严重失职渎职或者故意弄虚作假等情形，只是基于理性认知或判断的原因，而导致风险评估结果或者重大行政决策方案调整等出现失误，或者引发社会稳定风险的，应当依法依规减轻或免除相关主体的责任。

总之，通过对风险评估机制进行有针对性的改进，修正并提升其在重大行政决策中的功能与地位，可以在增强风险评估结果有效性的同时，使风险评估结果成为重大行政决策作出与否的决定性依据，从而助力重大行政决策质量的提升。由此，风险评估也被改造成为一项行之有效的且具有中国特色的重大行政决策程序性机制。