乡村振兴战略背景下农村基层党组织引领乡村旅游发展路径研究

银 元

（中共中央党校/国家行政学院，北京 100091）

“实施乡村振兴战略，各级党委和党组织必须加强领导，汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。”[1]194农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各项事业的领导核心，肩负着领导农村经济建设的重要职责。在乡村振兴战略背景下，农村基层党组织加强对农村经济建设的领导，关键是要引领好乡村产业发展。乡村旅游作为乡村产业的重要组成部分，是实施乡村振兴战略、促进农村经济结构优化升级、保障农民持续增收的有效途径。特别是在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作要求下，农村基层党组织引领乡村旅游发展，极具现实意义。这就需要我们进一步认识农村基层党组织引领乡村旅游发展的重大意义和现实价值，准确把握农村基层党组织引领乡村旅游发展的优势与制约，紧扣乡村旅游高质量发展要求，探索和完善引领路径，为推进乡村振兴战略实施提供有力支持。

一、农村基层党组织引领乡村旅游发展的现实意义

在乡村振兴战略深入实施背景下，农村基层党组织引领乡村旅游发展，既是履行加强党对经济工作领导职责的需要，也是推进乡村振兴战略实施的工作需要，更是破解乡村旅游高质量发展瓶颈的现实需要。

（一）农村基层党组织引领乡村旅游发展是履行加强党对经济工作领导职责的要求

《中国共产党农村基层组织工作条例》第十二条明确要求，农村基层党组织应当加强对经济工作的领导，并将“推动乡村产业振兴，推进农村一二三产业融合发展，让农民合理分享全产业链增值收益”作为六项具体任务之一。乡村旅游作为农村产业融合发展主要形式和重要载体，是带动乡村产业发展、助农增收的有效途径，也是贫困地区实现脱贫摘帽的主要做法和成功经验。农村基层党组织将推动乡村产业振兴的着力点放在乡村旅游上，既是对以往工作经验的总结和利用，也是履行加强党对经济工作领导职责的现实需要。

（二）农村基层党组织引领乡村旅游发展是推进乡村振兴战略实施的内在要求

实现农村产业兴旺发展必须找准资源优势和符合时代发展要求的产业业态。乡村旅游作为实现“绿水青山”变“金山银山”的有效载体，与乡村振兴、美丽乡村建设、实现共同富裕等高度契合，符合新时代产业转型和发展的方向，具有“一业兴带动百业兴”的综合性和影响力，在乡村产业中占据着举足轻重的地位。虽然受到新冠肺炎疫情影响，各地乡村旅游接待游客总量和经营收入有所下降，但是仍保持了良好的发展态势，成为旅游行业复工复产复业的“先导产业”。根据中华人民共和国文化和旅游部公布的数据显示，2021年一季度，全国乡村旅游共接待游客9.84亿人次，实现乡村旅游总收入3898亿元，分别比2019年一季度增长5.2%和2.1%。乡村旅游已经成为“产业兴旺”的重要内容和关键指标，对推进乡村振兴战略实施有着重大现实意义。因此，农村基层党组织引领乡村旅游发展与推进乡村振兴战略实施的内在诉求是一致的。

（三）农村基层党组织引领乡村旅游发展是破解乡村旅游发展瓶颈的现实要求

经过近40年的发展，我国乡村旅游产品不断丰富、形式不断创新、市场规模不断扩大、经济效益日益突出。但是，我国乡村旅游总体上仍面临着开发方式粗放、产品同质化严重和组织化程度低等突出问题，乡村旅游“小、散、弱”状态尚未得到根本改变。特别是随着乡村旅居、乡村康养、乡村避暑等细分市场的壮大，带动客流、资金流大规模流入乡村，对乡村基层治理、公共服务供给与保障、主体利益协调等带来了新挑战。面对这一系列挑战，要破解乡村旅游发展瓶颈，单纯依靠乡村旅游经营户自身，或者完全依靠外来投资商，都是不现实的，必须依靠具有突出政治领导优势、强大组织动员能力、广泛群众基础的农村基层党组织，从根本上提升乡村旅游品质，推进乡村旅游高质量发展。

二、农村基层党组织引领乡村旅游发展的优势与制约

准确把握农村基层党组织引领乡村旅游发展的优势与制约，是有效发挥农村基层党组织引领作用，进一步优化和完善引领路径的前提和基础。同时，通过对优势与制约的清晰认识、精准把握，也有利于深刻揭示农村基层党组织在引领乡村旅游高质量发展上的短板与不足，从而倒逼农村基层党组织加强自身建设，不断提升引领能力。

（一）突出优势

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，肩负着全面领导农村的各种组织和各项工作的重要职责，掌握着丰富的发展资源和工作优势。引领乡村旅游发展，农村基层党组织的优势集中体现在政治领导、政策导向和人才集聚三个方面。

一是政治领导优势。农村基层党组织对乡村发展建设的领导，首要的是政治领导。一个支部就是一面旗帜，一名党员也是一面旗帜。农村基层党组织以满足农村群众根本利益为导向，通过发挥政治优势，为乡村旅游发展整合各方面资源。特别是在构建乡村旅游利益联结机制上，农村基层党组织能够有效发挥主导作用，为突出农民主体地位、维护农民合法收益提供坚强政治保障，不断校正乡村旅游发展方向，放大乡村旅游综合效益，引领乡村旅游高质量发展。二是政策导向优势。近年来，涉及乡村旅游发展的政策密集出台，并呈现出发文主体层级高、多部门联合发文比例高的特点，为乡村旅游的迅猛发展构建了完善的政策体系[2]。随着乡村振兴战略深入实施，相关的兴农惠农助农政策还将陆续出台。因此，如何用好用足“三农”政策，将成为抢抓新时代“三农”发展机遇的关键之一。农村基层党组织是贯彻党的各项政策以及任务的前沿阵地和坚强堡垒，肩负着宣传和执行党的路线、方针、政策的使命。农村基层党组织可以充分发挥了解政策、宣传政策、落实政策的优势，更好地引领乡村旅游发展。三是人才集聚优势。“乡村振兴不是坐享其成，等不来、也送不来，要靠广大农民奋斗。”[1]193乡村旅游高质量发展也需要懂经营、会管理、有技能的管理人员和从业人员。农村基层党组织是锻炼、培养农村一线干部的重要载体和平台，是培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的新型农村工作队伍的重要基地，对于农村人才队伍建设发挥着引领和指导作用。农村基层党组织可以通过自身组织建设，带动人才队伍建设，充分激发农村现有人才活力，吸引和培养乡村旅游专业人才。

（二）现实制约

乡村旅游的快速发展为我国“三农”发展带来了众多的利好与机遇,加速了美丽乡村建设的步伐和乡村振兴战略的实施[3]。面对乡村旅游的快速发展以及由此带来的新情况、新问题，农村基层党组织在引领乡村旅游发展过程中，面临着自身建设、带动群众、能力素质等方面的现实制约。

一是自身建设不强。有的农村基层党组织自身组织力量薄弱，组织结构不够健全，组织建设过于僵化、机械，难以有效发挥对乡村旅游的引领作用。同时，一些地方的基层党组织在乡村旅游企业、乡村旅游合作社、乡村旅游协会等新型经营主体和新经济组织中没有实现有效覆盖，基层党组织缺乏引领乡村旅游发展的组织载体，使得这些经营主体和经济组织中出现基层党组织建设缺失的现象。二是带动群众不力。一些农村基层党组织动员群众的凝聚力不强，汇集广大社会力量共促乡村振兴的社会号召力有待提高[4]。有的农村基层党组织引领发展的能力水平有限，对乡村旅游发展的重要性和带动性认识不足，存在明显的“能力不足”与“本领恐慌”，不能有效团结和发动农村广大群众发展乡村产业，带动群众增收致富的效果不明显。三是能力素质不高。有的农村基层党组织中党员的年龄、学历等比例失调，老龄化现象严重，党员干部专业能力水平不高，思维视野受到局限，对党的路线、方针、政策把握不够，对新兴产业发展认识不够、办法不多，难以有效引领乡村产业发展。

这些制约，既有内生性的，又有外部性的；既有旧问题的积弊，又有新问题的凸显。但是从另一个角度来看，这些制约也是乡村产业发展给农村基层党组织提出的新要求。农村基层党组织应不断加强自身建设，以强有力的领导实现乡村产业振兴，推进乡村振兴战略深入实施。

三、农村基层党组织引领乡村旅游发展的路径

农村基层党组织引领乡村旅游发展，体现了“党建+产业”的深度融合，是“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的生动实践和模式创新。乡村振兴战略背景下，农村基层党组织引领乡村旅游发展，应突出基层党组织的政治功能，优化组织设置，抓好政策落实、人才培养和机制建设三个关键，为乡村旅游高质量发展提供强大引领和有力保障。

（一）加强政治引领，坚持正确发展方向

政治引领功能是农村基层党组织最基本和最主要的功能。在实施乡村振兴战略、实现共同富裕的总体目标下，乡村旅游发展不仅仅是一个产业发展问题，更是一项涉及面广、影响深远的民生事业。只有通过强化农村基层党组织的政治引领，回答好为什么发展乡村旅游、谁来发展乡村旅游、发展乡村旅游为了谁等一系列根本问题，才能明确和坚持乡村旅游发展的正确方向。这就需要农村基层党组织有效发挥政治领导作用，准确把握新时代发展主线，自觉以高质量发展满足人民日益增长的美好生活需要，更好地助推乡村振兴战略实施。

加强政治引领，核心是农村基层党组织要发挥好“把方向、促发展”的作用，而不是“包办”乡村旅游具体经营活动。在工作导向上，农村基层党组织应着力引导“怎么看”，使乡村旅游从一项经济活动升华为党和国家坚持农业农村优先发展、加快农业现代化的重要举措，引导农村干部群众充分认识到乡村旅游发展的重要意义，凝聚发展乡村旅游的共识和信心；在工作定位上，农村基层党组织应着力回答“怎么干”，紧紧围绕实现农业现代化、实施乡村振兴战略、实现共同富裕等党和国家重大战略部署，着重构建适应和支持乡村旅游发展的系列机制，为乡村旅游高质量发展、农民群众共享乡村旅游发展成果提供有力支持；在工作组织上，农村基层党组织应利用靠近群众、联系群众的天然优势，更好地发挥桥梁和纽带作用，充分调动群众参与乡村旅游发展的积极性和主动性，推动乡村旅游各项建设和经营活动顺利开展。

（二）优化组织设置，发挥组织引领作用

重视基层党组织建设是党的优良传统和重要特征，完善基层党组织设置是农村党的建设工作的起点。农村基层党组织对经济工作领导能力的强弱，首先取决于组织设置是否与经济发展水平相适应。优化乡村旅游产业党组织设置，是农村一二三产业融合发展对优化和调整农村基层党组织设置的必然要求，也是不断扩大党的组织和党的工作对经济社会各领域覆盖的必然要求。这就要求我们紧紧抓住党的基层组织建设这个根本，不断延伸基层党组织触角，坚持乡村旅游产业拓展到哪里，党的组织和党的服务就延伸到哪里，着力消除部分乡村旅游企业、乡村旅游合作社、乡村旅游协会等新型经营主体和新经济组织中基层党组织设置存在的“盲区”。

在实践中，我们应动态关注乡村旅游的产业链条和服务范围，着力提高党组织在乡村旅游产业组织中的覆盖率，采取单独组建、区域联建、行业统建等方式，成立相应的乡村旅游产业组织党小组、党支部，实现党组织对乡村旅游企业、乡村旅游合作社、乡村旅游协会等经营主体和组织的全覆盖。如江西省婺源县根据当地乡村旅游发展实际，灵活设置“环境卫生监督”“交通秩序疏导”“旅游权益协商”等功能型党小组，有力增强了农村基层党组织的战斗力，有效化解了旅游企业与村民、村民与游客之间的矛盾，有力推动了当地乡村旅游发展[5]。同时，各地应积极适应乡村旅游规模化、组织化发展趋势，在规模较大且分布较广的乡村旅游景区、乡村旅游精品线路、连片民宿区等，充分发挥当地已有基层党组织的示范带动作用，组建联合党支部或跨区域联合党支部，实现乡村旅游经济组织资源与政治组织资源的有机结合，将基层党组织的政治领导有效嵌入乡村旅游发展之中，进一步提高基层党组织的号召力和战斗力[6]。

（三）狠抓政策落实，提高治理能力

“农村政策千条万条，最终都得靠基层干部来落实。”[1]185近年来出台和形成的乡村旅游发展“政策工具箱”“政策组合拳”，都需要农村基层党组织来落地实施。目前，乡村旅游在开发模式、发展方向等方面出现了一些新变化，如随着全域旅游理念深入人心，乡村旅游已经突破传统的“点状”建设和开发模式，进入整村推进的新阶段，并吸引越来越多的游客选择在乡村较长时间旅居、康养和生活。这些趋势和变化正在倒逼乡村旅游创新治理方式，也对乡村基层治理带来严峻挑战。

面对密集出台的支持政策以及乡村旅游发展出现的新情况，农村基层党组织应更好地强化政策指导、抓好政策落实、提高治理能力。一是要做好涉农、涉旅政策的梳理和宣传，把乡村旅游发展放在“三农”总体工作中统筹考虑，结合本地乡村旅游发展实际，加快推进各项政策的落地实施；二是及时把握政策方向，准确把握乡村旅游高质量发展的新要求，指导乡村科学编制旅游发展规划，引导乡村旅游提升已有产品和项目，及时转向新业态；三是做好乡村旅游发展要素保障，围绕乡村旅游发展所需的资金、土地、人才等要素，积极做好向上争取资金、申报项目的指导和引导工作，形成推动乡村旅游高质量发展的合力。

（四）注重培养能人，强化人才支撑

习近平总书记指出：“办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。”[7]推进乡村产业发展中，农村基层党组织在组织领导、政策引导、发动群众等方面的优势，最终要靠“能人书记”和“能干党员”去落实和发挥。“能人书记”和“能干党员”在技术、信息、市场等方面的经验和优势，是提高农民群众组织化程度、适应市场经济的关键。

从乡村旅游发展实际来看，发挥基层党组织在培养能人方面的突出优势，核心在于综合运用“内培”“外引”等多种途径汇聚各类优秀人才。农村基层党组织在培养能人方面应注重以下三点：一是根据“能带富、善经营、会治理”的要求选拔乡村干部，对于乡村旅游重点村（寨）、特色村落等，应注重从乡村旅游企业、合作社、协会负责人等群体中选优培养确定村“两委”班子成员；二是鼓励和吸引素质好、有乡村旅游服务和经营经历、对家乡有感情、愿意回乡服务的旅游企业管理人员和从业人员等回村任职，切实增强农村基层党组织引领乡村旅游发展的能力；三是定期开展培训，将思想政治理论学习与乡村旅游发展专题讲座、技术培训有机结合，切实提高农村党员干部的政治理论素养和业务水平，发挥其示范带动作用，提高乡村旅游整体技能水平和服务水平。

（五）创新工作机制，强化工作保障

2020年6月，习近平总书记视察银川市贺兰县稻渔空间乡村生态观光园时强调，发展现代特色农业和文化旅游业，必须贯彻以人民为中心的发展思想，突出农民主体地位，把保障农民利益放在第一位。要探索建立更加有效、更加长效的利益联结机制，确保乡亲们持续获益[8]。新时代农村基层党组织引领乡村旅游发展，不能淹没在乡村旅游的具体建设、经营、服务活动之中，需要注重各项工作机制的建设完善，形成协调配合、运转高效的有效机制系统。

一是完善基层党组织主导的工作机制。各地要突出基层党组织的政治优势，整合乡村旅游合作社、民宿协会、乡村旅游景区等产业优势，积极吸纳各地“党建+”模式和经验，进一步完善“党支部+协会+经营户”“党支部+合作社+社员”“党支部+景区+农户”等机制，有效带动农民群众参与乡村旅游开发和经营，实现增收致富。二是建立突出农民主体地位的利益协调机制。农村基层党组织要围绕“保障农民群众持续参与乡村旅游开发、持续获得乡村旅游发展收益”这一主线，聚焦经济收入、就业保障、利益协调、股权分红等农民群众切身利益，建立相应的沟通联络、信息反馈、纠纷调解等机制，正确处理政府、投资商、游客和当地群众之间的利益博弈[6]。三是建立完善乡村旅游市场营销机制。各地要引导乡村旅游经营主体以及从业人员树立市场导向，紧盯市场需求变化，及时对乡村旅游产品和项目做出调整和优化，不断提高吸引力和竞争力；农村基层党组织还要注重推进农文旅融合，提高乡村旅游产品的文化内涵，支持经营主体开展系列乡村文化旅游活动，借助信息技术和网络手段，拓宽宣传渠道，不断扩大市场知晓度和美誉度，进一步提高乡村旅游游客总量。

此外，乡村旅游经济发展较好的地区应结合实际，探索创新乡村旅游管理体制，赋予基层政府和村“两委”一定的旅游管理职能，让与游客和经营者直接“见面”的基层治理单位承担起乡村旅游治理主体责任，与各级旅游行业主管部门形成管理合力，切实维护游客和经营者的合法权益，防止出现乡村旅游管理“真空”。

农村基层党组织是农村各个组织和各项工作的领导核心，在农村经济社会发展中起着重要作用。农村基层党组织引领乡村旅游发展的实质就是党建工作与产业发展的深度融合，核心是从加强党的领导的高度，紧密围绕实施乡村振兴战略，通过加强政治引领、优化组织设置、狠抓政策落实、注重培养能人、创新工作机制等，将基层党组织的政治领导有效嵌入乡村旅游发展之中，充分发挥农村基层党组织对乡村旅游发展的引领作用，推进乡村旅游高质量发展，助推乡村振兴战略深入实施。

当然，面对加强基层党组织建设的新要求、乡村旅游发展的新情况，农村基层党组织引领乡村旅游发展还存在明显的“能力不足”和“本领恐慌”，以及较为突出的“两张皮”现象。这需要我们进一步理清引领发展的内在机制和外在路径，特别是对各地已有的实践探索进行全面总结，做好案例剖析和实证研究，进一步提高引领发展路径的科学性、系统性和可行性，这也将是作者下一步的关注点和研究重点。