共建共治共享格局下乡村治理模式的创新与发展——基于宁夏J 县积分制乡村治理模式的调研

马树同

（宁夏师范学院政治与历史学院，宁夏 固原 756000）

一、问题的提出

党的十九大报告提出打造“共建共治共享的社会治理格局”，要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出“建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这既是我国在新时代推进国家基层治理体系和治理能力现代化的顶层设计，也是党的领导下乡村自治、法治、德治相结合的治理体系有效实现形式的指向和具体化。

目前，学界围绕“共建共治共享格局下乡村治理”所展开的研究主要从两个层面进行：一是理论层面的阐释，主要包括：共建共治共享格局下乡村治理的理论逻辑、历史源泉、现实价值、实现路径等方面；二是实证层面的研究，主要是共建共治共享格局下乡村治理模式的实践考察，但研究的范围和对象主要集中于城市社区和经济发达地区的农村社区，对偏远落后地区乡村治理实践的学理研究展开不够。

应当说，对特定区域社会治理实践的理论解读与构建是共建共治共享社会治理理念的一种认知路径，但如果忽视对贫困地区乡村社会治理实践的理论关注，在各种乡村治理模式层出的情况下，那些能真正有效推广或借鉴的经验可能会出现“水土不服”的结果。中国乡村区域差异较大，难以存在一种完全可“复制”的乡村治理模式，而由区域性的乡村治理模式到可推广的治理经验，关键就是模式背后的乡村现实与理论支撑。

有鉴于此，笔者通过对宁夏J 县积分制乡村治理模式的田野调查，获得积分制乡村治理模式运行的一手资料，在对J 县积分制乡村治理模式文本解读和实践考察的基础上，解析在共建共治共享社会治理理念下该模式在具体实践中存在的问题，反思个案治理到经验推广中需要进一步优化的对策建议。

二、J 县积分制乡村治理模式的具体做法

J 县位于宁夏南部山区，是国家级贫困县，全县辖4 乡3 镇96 个行政村，总人口11.8 万人，农业人口占90%。2019 年4 月26 日，该县退出贫困县序列。社会转型期，该县所辖乡村，和宁夏南部山区其他乡村社会一样，呈现出一种“现代熟人社会”［1］样态。随着乡村社会形态的变化，乡村社会在外部冲击与“自我解放”的情况下，村民生活价值的实现不再局限于村庄内部，村民对村庄的主体感正逐步丧失［2］，乡村共同体面临解体，乡村治理困境重重。如何有效发挥村民在乡村治理中的主体作用，让村民愿意并积极参与乡村治理，有效凝聚民心，形成村庄治理共识，是该县乡村治理亟需解决的问题。该县通过先期试点，逐步推广的方式，探索出了适宜于本地区乡村社会现实需要的“5223”乡村治理积分制。

“5223”积分制乡村治理模式主要围绕乡村振兴的“五个方面”，建设“两项载体”，成立“两支队伍”，实现“三个效果”，初步形成了共建共治共享社会治理格局下自治、法治、德治相结合的乡村治理机制。

（一） 围绕“五个方面”，制定赋分细则

积分项的确定主要围绕产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个方面展开，各乡镇、村庄根据具体情况，重点从脱贫攻坚、遵纪守法、移风易俗、公德美德、村容卫生等与村民日常生活密切相关的实际问题着手，设置积分项和扣分项。积分项和积分值的确定，由村两委负责，结合本村现实情况，在广泛征求村民意见的基础上，提出初步赋分方案，提交村民代表大会讨论、确定。在积分具体内容设置上，以村庄现实问题为导向，聚焦村民关心的、需要解决的问题，以提高村民参与积分确认规则制定的热情，为后期积分制的实施奠定基础。比如，为了有效吸引外出务工人员回乡发展，很多村庄在积分细则中就专门设置了外出务工人员回乡创业这一项，并赋予了较高的积分。

（二） 建立“两项载体”，搭建运行平台

J 县通过“积分卡”和“爱心超市”两项载体，为积分兑换搭建运行平台。积分卡是积分兑换的依据，由村两委统一制定，根据评分积分情况，向村民发放对应积分的积分卡（有条件的村庄，可采用电子积分卡。），并建立村民累计积分登记册。村民凭借积分卡到爱心超市兑换等价商品，积分使用后不作废、不清零，累计的积分作为评先选优的依据。

爱心超市是积分兑换的具体载体，包括爱心超市的建设和兑换物品保障。爱心超市的建设可根据村庄的具体情况，采用完全市场化、“小卖部”+超市和村集体实体三种运行模式。在物品保障方面，按照“工会募集，中心调配、超市代兑”的原则进行。

（三） 成立“两支队伍”，规范监督管理

为保障积分制运行的公正、有效，成立“两支队伍”，进行监督管理。一支是评议小组，由村民自治组织人员组成，主要由村民代表、红白理事会、禁毒禁赌会、道德评议会等选出组成评议小组3 到5 人，实行一周一评议，按照村两委工作部署，根据村民实际表现，实事求是、公平公正提出评议意见，发挥村民自我教育、自我管理、自我服务的主体作用。一支是监督小组，由村党支部、村委会和村监会成员民主推荐3 人组成，全程监督积分评议工作，确保积分公平公正。

（四） 实现“三个效果”，助推乡村振兴

J 县提出实现“三个效果”，助推乡村振兴。一是要在增强基层党组织凝聚力和号召力上取得实效。通过精神荣誉、物质奖励、政治优待三个方面的正向激励，对积分排在前面的党员、村民家庭进行表彰奖励，并将积分排名情况作为党员“评星定格”“民主评议党员”的参考依据，将积分靠前的家庭户成员优先推荐为村级后备干部、先进标杆等。二是要在强化基层综合治理上取得实效。积分制乡村治理模式的创制与运行，是以村民自治为基础，以村规民约为依据，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，增强基层社会治理能力。三是要在有效激发群众内生动力上取得实效。通过村民互相监督、自我管理，改善村庄环境，促进民风民俗转变，形成人人参与、共同治理的良好氛围。

J 县积分制乡村治理模式初创于村庄，经不断探索与创新，最终形成“5223”积分制乡村治理模式，并在J 县各乡村推广。积分制乡村治理模式的推行，使村民的主体性得以激发，基层党组织政治功能得到加强，村民自治组织力得到提升，乡村社会治理效能得到增强，将脱贫攻坚与乡村治理有效衔接了起来，有力地推动了J 县脱贫，促进了当地经济的发展。

三、积分制乡村治理模式运行中存在的问题

积分制乡村治理模式，是J 县根据现实县情、乡情、村情所做出的一种基层社会治理制度设计，符合J 县乡村社会现实需要，有效实现了乡村自治、法治、德治的融合，也打通了共建共治共享社会治理制度与自治、法治、德治乡村治理体系之间的关系：“三治”是乡村治理的具体方式，“三共”是乡村治理的理念引导与制度保障。

J 县积分制乡村治理模式形成于J 县乡村，有稳固的乡村社会基础，经实践检验和不断完善，得以在J 县全县推广，并成为我国西部区域最早采用积分制乡村治理模式的县域，在乡村治理实践中取得了良好的效果。但同时，我们必须认识到：积分制作为乡村治理现代化路径的一种实践模式，尚处于探索之中，难免存在一些问题，对这些问题的梳理与解决，是促进积分制乡村治理模式效能最大化的保障。笔者在较为充分的调研基础上，对J 县积分制乡村治理模式在具体运行中存在的问题进行了梳理，主要体现在四个方面：

（一） 主体责任落实不到位

一是一些村“两委”重视不够，没有将积分制乡村治理模式的推进作为一项重点工作来推进；二是村“两委”召开会议安排部署虽多，但在抓落实工作责任上不细致，责任压的不紧不实；三是部分村“两委”对积分卡制度统筹精准分类和一体提升作用发挥不够，没有很好地做到因村制宜、因村施策；四是部分村庄在查找积分制乡村治理模式具体运行中各自短板弱项、促进提升作用方面存在不足，没有及时查找和整改上级部门、村民反馈的问题。

（二） 运行机制落实不到位

一是积分赋分项目设置上“模板化”现象严重，大部分村庄仍然只是简单照抄照搬，没有做到结合实际进行动态调整，与推进阶段性重点工作、解决突出问题等有机结合不紧密，如积分项目普遍集中在环境卫生整治、村民参与村级会议、可回收垃圾兑换这几个方面，其他项目涉及较少甚至是没有涉及，目标导向作用不明显。二是积分卡和爱心超市台账资料管理不规范。大部分村存在台账资料填写、整理归类不规范，积分数据记录混乱，一些村没有对2020 度已兑换货品、剩余货品和村民积分兑换情况进行年底盘点清算，存在只兑换不结算，或只积分不兑换等现象，积分兑换管理存在“糊涂账”。三是电子积分卡作用发挥不够。由于大部分村从事积分卡管理人员不会操作计算机，致使各村在电子积分卡使用上参差不齐，有的村只使用纸质积分记录，电子积分卡因各种原因闲置。四是积分兑换评议、监督、公示环节程序缺失。“村两委部署工作、评议小组定期评议、村民议政日研究、评议结果张榜公示、积分录入备案”的工作流程不规范，在确认村民积分兑换前直接跳过评议、监督、公示程序进行。五是有些村从事积分卡管理人员更换频繁，新接管工作人员对工作流程不清、情况不明，导致积分兑换台账管理混乱。

（三） 保障机制落实不到位

一是“一捐四补”机制作用未真正发挥出来，对社会化、市场化、多元化、常态化的一些保障体系不建全。如爱心超市兑换的大部分货品依赖于工会阶段性的募集捐赠，但通过爱心企业、爱心人士和公益组织对爱心超市帮助和冠名较少，通过“四补”（即超市房租补、商品盈利差额补、可回收垃圾变现补、村集体经济公益金补） 方式获取货品保障运营的自我“造血”能力非常薄弱，特别是“村集体经济公益金补”的措施只在少部分村得到落实。二是爱心超市部分货品价值过高、不容易兑换、长期积压，没有根据前期兑换需求和村民意见进购，致使购入货品与兑换需求不一致，需求大的货品兑换快但数量不足，需求小的货品兑换不出去，影响村民积分兑换的积极性。

（四） 积分卡制度与“三个活动”结合不紧密

一是村级党组织没有把推行积分卡制度与党员“评星定格”活动较好地结合起来，未能充分发挥党员在积分制乡村治理模式运行的作用；二是虽然把推行积分卡制度与平安村创建活动相结合，在积分赋分表中都涉及到村民参与矛盾纠纷化解、参与群防群治、自觉抵制“黄赌毒”、开展治安防范的积分赋分项目设置，但从实际积分情况看，各村涉及这些事项的并不是很多。比如村民参与纠纷调解，虽然有积分项的设置，但受乡村社会性质变化，乡土文化逐渐消解的影响，村民行为理性化的色彩加重，村民参与村庄纠纷调解的情况不多。

四、启示与反思：乡村治理现代化的路径

乡村治理现代化的核心是实现乡村的有效治理，而良好的乡村治理模式是治理有效的基础［3］。J 县积分制乡村治理模式的选择，符合这一区域乡村社会现实，在具体运行中取得了一定成效，而要进一步促进积分制乡村治理模式效能的发挥，需要在强化党组织领导、保障积分运行公平、完善积分机制、培育村民公共精神四个方面持续发力下功夫。

（一） 积分制乡村治理模式的有效运行，党组织是核心

习近平总书记曾指出，“只有坚持党的领导，才能保证全体人民在共建共治共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同幸福。”［4］乡村治理是一项系统性工程，只有坚持和加强党对乡村治理的领导，确保党在乡村治理工作中能够总揽全局，协调各方，才能为乡村治理能力现代化提供坚强的政治保障［5］，才能保障共建共治共享格局下村民能共享乡村社会治理之成果。

积分制乡村治理模式的具体运行在村庄，村级党组织是积分制乡村治理模式效能发挥的关键。在调研中，笔者了解到：积分的记录、确认、兑换和爱心公益超市是配套运行的，是在村级党组织的全面领导、推动和监督下，通过民主程序，把纵向上各个层次、横向上各类主体充分调动起来推进的。所以，要进一步促进积分制在村庄的有效落实，需要加强村级党组织在积分制运行中的领导地位，要进一步加强村级党组织和党员队伍建设，加强和完善村级党组织对村级各类组织的领导。在积分制乡村治理模式的运行过程中，将组织好爱心公益超市与加强基层服务型党组织建设等工作紧密结合起来，以有效密切党群、干群关系，强化村级党组织的战斗堡垒作用，让村民对村级党组织在乡村治理中作用的发挥能看得见、可信赖，实现积分制乡村治理模式在基层党组织的领导下，村民积极参与的多元主体共治的体系。

（二） 积分制乡村治理模式的有效运行，公平是关键

在J 县积分制乡村治理模式中，积分的评定、台账的建立、爱心超市物品的兑换等方面都关涉到一个公平性问题。积分项与分值的确定、积分的认定与兑换等细节如果不能做到公平公正，都会影响村民参与积分制的具体运行。对村民来说，不公平感的来源有多种，其中权力的操纵和规则的不合理较为容易引起人们产生不公感［6］。特别是有干群矛盾经历的村民更容易产生不公平感，这也反映了乡村社会发展过程中权力问题对村民社会公平态度的消极影响［7］。

在积分制乡村治理模式运行中，要消除村民的不公平感，最好的办法就是事关村民利益的事项皆公开，接受村民的监督。比如对积分的评定，可以由优秀党员和群众代表组成积分评议小组通过定期对群众家中实地走访、深入调查，并及时公布评分结果；对超市物品的管理，由超市管理小组对货物进出、积分兑换建立台账，严格按照规章制度落实，并主动接受全体村民的监督和村“两委”的领导，确保爱心公益超市运行公平公正公开；成立村监会成员和群众代表组成的监督管理小组，不定期对积分制实施情况进行监督，全面提升村“两委”班子的公信力，促进乡村各项社会事业的全面发展。

（三） 积分制乡村治理模式的有效运行，制度是保障

乡村治理现代化，制度供给是保障，积分制乡村治理模式效能的发挥，需要有规则约束和引导［8］。积分制乡村治理模式的生成、推行，其最终目的是确保村民共享乡村治理现代化的福利，让村民在规则之下物质和精神层面的幸福感都得到极大的满足。特别是在乡村社会转型期，乡村治理的制度供给能有效弥合村庄共同体离散的缝隙，推进村民生活面向在村庄内部的实现，消解村民在积分制乡村治理模式运行中出现的矛盾。

就积分制乡村治理模式这一微观层面的制度供给而言，需要进一步健全村民乡村文明实践“积分卡”制度及爱心公益超市的各项规章制度。这些事关积分制乡村治理模式运行的微观制度的健全，需要反复征求村民意见，并在村民代表大会上公布，达成共识，使其成为村民共同遵守的公约和规章。定出了规矩，亮明了标尺，才能有效引导村民规范自己的言行，自觉做到遵纪守法、恪守公德。同时也能激发村民参与乡村治理的热情，可以有效约束村“两委”班子民主办事、依法办事，切实保障村民的知情权、监督权、参与权和决策权，进一步增强村庄的凝聚力、减少村民间的异质性、培育村民的地方性共识，夯实积分制乡村治理模式运行的乡土基础。

（四） 积分制乡村治理模式的有效运行，村民参与是基础

共治作为乡村治理的主要方式，强调的是多元主体的共同参与：基层政府、村级党组织等主导主体能够听取并吸纳村民意见，村民能参与决策和治理的过程，利益相关人能进行双向沟通和协商［9］。乡村社会巨变期，村民主体性与乡村社会变迁之间存在不平衡、不协调。村民尚未充分认识到自己作为乡村治理主体的地位与作用，不能自主地、创造性地参与乡村治理。即便在日常生活中，由于村民个体化的日益增强，村民除对自己的私利表现出极大的理性关注外，并未对乡村公共事务有过多的兴趣，这反而造成在“地方性知识”失范，现代性文化冲击下，村民自我逐利性增强，导致乡村秩序的整体性混乱，村民也处于一种自我“迷失”的状态。村民缺乏与乡村治理其他主体之间对话、协商的意识，乡村治理如果缺少村民的参与，乡村治理现代化只能是纸上谈兵［10］。所以，积分制乡村治理模式的有效践行，首先要培育村民主体意识，激发村民在乡村治理中的主体性，才能真正发挥村民在乡村共治中的主体作用。

积分制乡村治理模式在村民主体意识培育方面已有体现，但还处于就具体事项调动村民积极性的初始阶段。对于“现代熟人社会”中村民主体意识的培育，需要关注村庄社会形态的变化，注重村民公共精神的养成，以便凝聚民心，形成滕尼斯所言的乡村共同体［11］，为村民参与乡村治理奠定基础。需要注意的是：村民公共精神的培育是一项系统性工程，不可能一蹴而就。特别是J 县刚刚脱离贫困，村集体能为村民提供的经济利益和社会利益有限，村庄公共事务对村民缺乏吸引力和凝聚力。这就需要在积分制乡村治理模式运行中，培育村民的规则意识、公共意识，注重村民现代公民意识的培养，引导村民积极参与村庄公共事务，这是积分制乡村治理模式有效运行的基础。

五、结语

J 县积分制乡村治理模式的实践，让我们看到：J 县全面推行积分制乡村治理模式的同时，并未忽视村庄的个体差异，凡是积分制运行良好的村庄，都是在尊重村庄的具体村情的基础上，从村庄现实出发，结合推广的积分制模式，制定符合村庄现状的积分制细则。另外，J 县积分制乡村治理模式极为重视村民的主体作用，不管是本村的“常驻”村民，在外务工、求学的村民，还是能为本村发展带来收益的其他“村民”，都被纳入需要动员参与乡村治理主体的范围，为乡村治理提供了内生动力。

J 县地处宁夏南部山区，在乡村振兴战略的推动下，经济社会有了明显的发展，可以说，积分制乡村治理模式的生成与实践一定程度上是当地经济社会发展的反映与需求。但在乡村社会转型期，乡村社会形态的变迁，村民对村庄主体感的降低，村民价值面向的外倾等都极大地影响着积分制乡村治理模式的实效。要想持续有效地推进积分制乡村治理模式，大力发展乡村经济，积极探索乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的路径，加大资本在乡村社会的投入，为乡村产业升级、公共服务供给等方面提供保障，让村民在乡村治理现代化进程中愿意参与，且能共享乡村治理的“红利”，是乡村治理中需要重点关注的问题。●