基于结构功能视角的地方政府非常态政策学习行为研究

罗泽意， 张平平

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

政策学习作为借鉴先进经验、迭代更新政策、改善制度环境的高效工具，扮演着有效调控社会矛盾、优化政府治理方式的重要角色，反映出地方政府提升治理效能、推动区域发展的强烈诉求，在治理实践中具体表现为政策扩散［1］、政策爆发［2］、政策变迁［3］、政策模仿［4］、考察学习［5］等典型现象。随着现代化进程中“危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”，并且“不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”［6］，以脆弱、多变和不确定性为表征的风险社会日益成为政府治理的重要场域。政策学习在常态情境中发挥重要作用的同时，能否在危机情境下延续其效能？相关研究对新冠疫情期间复工复产政策的文本分析［7］、对健康码政策的事件史分析［8］以及对疫情防控过程的多源流框架分析［9］，均表明危机情境深度嵌入并强烈影响公共政策体制运行。深入探讨危机中地方政府政策学习的情境特点、运作机制与行为逻辑，不仅反映着社会现代化转型进程中各类风险因素日益增加、危机爆发频率显著上升的时代趋势，也契合了“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”的现实需要。

严格意义上的政策学习理论产生于20 世纪70 年代，美国学者赫克罗最早将其定义为“由经验导致的在行为上相对持久的变化”［10］。彼得·霍尔提出了“回应过去经验和新信息而调整政策目标或手段的深思熟虑的尝试”的“社会学习”概念［11］。萨巴蒂尔则将“政策取向的学习”视为推动政策创新与变迁的重要因素［12］。豪利特、拉米什以政策学习动力为标准，区分了“吸取-教训”式的内生政策学习和“刺激-反应”式的外生政策学习［13］。政策学习理论被引介入我国后，学界基于现实国情阐释了政府政策学习的学习路径、影响因素及学习结果。对于学习路径，有学者基于主体维度将其划分为上下互动、地方互动、前后互动及内外互动四种类型［14］，有学者根据政策变迁属性划分为渐进学习型与强制学习型，有学者依据学习动力来源区分出内生驱动型和外部压力型［15］。对于影响因素，现有研究指出提高政策效能的治理动因、府际竞争与治理绩效压力［16］、对政策扩散热潮的趋从心理、对政策风险及不确定性的规避［17］、对治理资源的动员能力［18］等是影响政策学习的主体性因素；中央政治权威的介入推动、非政府行动主体的参与、制度性政策扩散压力的存在［19］、纵向与横向层级的沟通互动等构成驱动政策学习的外部因素。多重复杂因素的交互耦合形塑着政策学习的样态，使之分异出创新与模仿、自愿与强制、渐进与爆发等多元形态。对于学习结果，现有研究认为政策学习有助于推动先进治理经验扩散、降低政策试错与执行成本、优化政策设计，但亦指出对样板政策的盲目模仿和照搬照抄可能导致学习主体忽视核心政策或内在制度变迁［20］、削弱政策创新积极性、虚耗浪费治理资源。

现有研究基于纷繁复杂的治理实践提出诸种颇具解释力的理论，力图建构理解地方政府政策学习的话语系统和分析范式，有助于加深对中国治理现实的理解，但研究视域多拘囿于探讨常态情境下地方政府的政策学习行为。新冠疫情为检视政策学习在危机中的效能表现提供了宝贵视窗。本文基于结构功能主义的AGIL 分析视角，将地方政府的非常态政策学习行为视作结构化的行动系统，以新冠疫情防控为例，探讨危机情境下地方政府非常态政策学习的结构机理并诠释其运作逻辑，为突发重大公共危机治理提供地方政府政策学习的中国经验。

二、地方政府非常态政策学习行为分析框架

结构功能主义是西方社会学理论中的一支重要流派。该流派认为，社会是具有一定结构或组织化形式的、“一个整体的、均衡的、自我调解和相互支持的系统”［21］，适应、目标达成、整合、模式维持四个功能性条件确保其维持和存在。社会结构“既是一定的社会系统的基本存在方式，也是一定的社会系统的基本属性”［22］，结构的有序性和稳定性保障内部要素的协调与整合，进而使社会系统显示出外在的秩序性，并通过自我调节趋于平衡，满足社会系统延存和发展的需要。

结构功能主义从宏观层面解释了人类社会赖以维系的底层逻辑，透过结构功能视角对地方政府的非常态政策学习进行分析探讨，兼具理论合理性与现实可行性。就理论层面而言，地方政府借助非常态政策学习实现危机张力的消解和系统的再平衡，是社会系统自我调节、自我稳定属性的反映，并且在危机应对中发展出完备的应对机制、协同体系与行动框架。因此，非常态政策学习具备与社会系统的高度同构性，可视作层级嵌套于社会系统中的子系统进行分析。就现实情况来看，地方政府的非常态政策学习建立在对特定政策情境的理性考量之上，不仅学习条件、目的、方式受到危机情境的限制与规定，而且牵涉更加广泛多元的社会主体的直接利益，备受多方关切。可见，非常态政策学习更加深度嵌入社会结构，其应时性和社会性决定其应当被看作由不同部分构成的、具有内在结构的有机整体。

根据AGIL 结构功能分析图式，地方政府的非常态政策学习可分解为由适应系统、目标系统、整合系统与维持系统四大子系统支撑的整体性系统，并且可进一步将子系统细分为具体的功能模块（图1）。第一，适应系统根据危机环境调适政策方向，推动政策学习机制与复杂多变的危机情态相衔接，确保在危机环境中仍能有序高效进行政策学习。第二，目标系统规定着特定时段内地方政府的政策方向选择，进而约束后续的配套政策设计与治理行动。第三，整合系统对不协调的政策要素加以抑制和调控，将其整合进总体的政策运行过程，保障政策学习的完整有序。第四，维持系统通过构建认同政策学习的价值体系疏解内部张力，保持非常态政策学习机制的稳定运作。各子系统有机配合，交互作用，紧密联系，既通过适应环境变化和进行目标调整快速有效回应危机情境，又通过整合地方政府治理行动和维持系统内部稳定均衡实现政策学习机制高效运作，保障疫情防控过程中地方政府的非常态政策学习趋向稳定、有序和高效。

图1 地方政府非常态政策学习行为分析框架

三、地方政府非常态政策学习的运作逻辑：以新冠疫情防控为例

（一）适应系统：强化信息汲取，转向应急体制

环境的快速发展变化意味着许多原有的政策难以适应新的环境需要，从而需要更新或重塑政策以使其与当下环境相适应［23］。新冠疫情的猝然爆发与快速蔓延深刻塑造政策环境，使政府决策面临巨大的不确定性和风险性。疫情期间地方政府的政策学习行为具有强烈的现实指向，通过加强对疫情信息的获取与利用并迅速切换至应急体制，以保障危机决策稳定进行和谋求有效管控危机态势。

政策学习敏锐感知危机情境，强化信息汲取。“国家治理意义上的社会只能是而且必须是一个充满模糊性的社会”［24］，突如其来的新冠疫情加剧了社会要素的紊乱性与复杂性，营设出充满不确定性和多重风险的政策环境，同时，疫情初期充斥各处的虚假错误信息破坏了政策学习赖以进行的清晰化信息图景。及时、稳定而充分的信息获取是高效科学决策的生命线，公共政策的科学化程度在很大程度上取决于决策者所掌握信息的广泛准确程度，非常态政策学习对信息资源的高度依赖要求地方政府强化信息汲取能力。

一方面，地方政府果断实施限制人员流动政策，通过行政强制手段在特定时期减少人员流动，管控交通往来，加强对确诊病例、区域风险、潜在感染群体等信息的采集加工，力图为非常态政策学习创设清晰优良的信息环境，增强对区域内疫情态势的掌控与分析能力。另一方面，地方政府借助数字化技术工具增强疫情感知和信息吸纳能力，在数字技术实时、透明优势的加持下获取疫情进展的各类相关信息，畅通部门间信息流转与沟通渠道，提升识别问题、处理信息的效率和精度，通过及时迅速的信息反馈与畅通敏捷的信息交换不断调适改进政策学习的内容及过程。

政策学习面向疫情态势变化，转向应急体制。公共危机的紧急性、破坏性和不受控性深刻形塑政策学习的运行样态，在缺乏时间、资源和应对经验的紧急情况下，尽快遏制事态恶化和保障人民群众生命安全的现实要求强烈驱动政策学习向非常状态转轨。治理场景的变化促使政策学习向快速响应、集中决策、严格执行的方向演进。迅速启动危机响应与应急机制，集中有限资源，对最为迫切的问题进行回应，成为非常态政策学习的基本指向。

为适应疫情防控需要，地方政府照章办事、上传下达、各司其职的科层管理体制迅速向高度集中、统一指挥、统合全局的应急管理体制转变。在国务院领导下，由党委和政府负责区域内应急管理工作的具体实施，共同承担管理责任，集中决策权限，设置高层级应急管理领导机构，联动协同跨地区、跨部门、跨层级的防控行动，构建起协调有序、高效运行的疫情防控体制。地方政府转向应急体制赋予其高效支配区域内治理资源的权力，显著提升了政府管制效能，支撑着非常态政策学习机制的稳定运转和防疫政策效能的充分发挥。

（二） 目标系统：人民理念引领，资源禀赋约束

政策学习是政治系统或其中的某一子系统为了实现某种目标而对自身政策进行调整的过程，政策目标的选择直接影响政策设计和学习的方向，并规定政策学习的策略选取和运行路径。非常态政策学习依据政策环境的演变确定当前政策目标，并且，中国特色社会主义制度本质上决定其必须自始至终体现人民性。在人民理念的基准之上，区域资源禀赋构成对政策目标选择的约束和限定，要求地方政府选择合理的政策方案以实现目标。新冠疫情防控中地方政府政策目标的选择与变迁生动展现出理念引领与资源禀赋的共同作用。

以人民为中心的治理理念引领危机情境下的政策设计与目标选取，并受危机政策情境制约，随情境变化表现出不同的目标选择偏好和重点。作为意识形态的物质载体，“人民”话语在当代中国国家认同建构中发挥重要作用［25］，“以人民为中心”则是“人民”政治话语的典型表征，是中国共产党矢志不渝的执政理念和价值追求。伴随着党的领导全面介入应急管理从事发、事中到事后的全过程，以人民为中心的治理理念必然深刻嵌入政策目标选择过程中，防疫政策的目标调整和内容变化始终围绕人民理念的内核展开。

疫情前期，新冠疫情病例仅见诸于媒体的零星报道，地方政府抽调部分资源加以应对，其主要目标仍然是保持地区经济增长。随着疫情爆发、蔓延与扩散，防控工作的优先级超越经济工作，各地相继发布紧急动员通告并出台防控政策，彰显出以人为本、重视生命的政策取向。随着感染人数趋于下降，疫情得到初步控制，面对经济市场下行压力，多地政策方针转变为“在有效防控疫情的同时积极有序推进复工复产”，政策重心向恢复社会经济正常运行转移。“以经济发展为中心—以疫情防控为中心—以复工复产为中心”的目标序列表明地方政府结合危机情境设定政策方向，因应危机情势变化动态调整具体政策目标。公共政策与社会环境的同频共振强化了政策工具在危机中的适用性，使政策学习具备了适时而变的良好弹性。同时，地方政府的非常态政策学习始终以人民理念为价值遵循，政策目标随着人民美好生活需要的具体表现形式而变化。人民理念作为目标选定与政策设计的基准，自始至终规定着政策学习的基本方向。

区域资源禀赋制约政策学习目标的选择与实现，突出表现为地区发展水平对地方政府政策学习能力和效果的影响。改革开放以来，公共政策创新主要集中于东部发达地区，使其处于政策领先地位，成为中西部地区的政策学习对象。政策创新的地域分布差异实际上是地区发展优势在公共政策领域的延伸，反映出资源丰歉程度对政策学习的直观影响。在经济发展、科技创新和人才素质等领域具有优势的地区往往具备强大的资源动员能力，拥有充足的政策工具储备，在学习过程中拥有较强的主动性和话语权，能够取得更为良好的政策学习效果。

地方政府的资源动员能力“对于政策再生产的偏离程度具有重要的形塑作用”，地区发展水平为非常态政策学习设置行为区间与策略集，进而导致疫情防控中各地政策学习呈现出“本土改造”和“模仿复制”两种形态。本土改造更多地发生于资源动员能力较强的地方政府，着重于先进经验的实地应用和技术化改造。对于可支配资源极为有限的地方政府而言，模仿复制是基于客观条件限制做出的理性选择，在权衡政策成本后选择性移植优秀政策的框架和形式，亦能对本土治理起到一定的增益促进效果。经济社会发展相对落后的地区则更加倾向于移植普适性较强、实施难度小、推行成本低的政策，如关闭公共场所、限制外来人员、社区封闭式管理等。

（三） 整合系统：纵横压力规制，政治激励诱导

非常态政策学习系统高效运行要求各要素紧密配合，有序运作，保持内部结构的协调均衡，以提升系统整体效能。内在的秩序性要求使得对系统内诸要素的有机整合具有高度必要性和合理性。在疫情防控治理过程中，压力规制和激励诱导并举的整合系统有效整合了地方政府的非常态政策学习行为，约束其减少偏离预定方向的政策举措，充分激发政策学习和创新动力。

中央政治权威与同级府际竞争在政治体制内部形成纵向与横向层面的压力，经由不同路径向地方政府传导。前者迫使地方政府的政策学习朝着符合施压主体预期的方向进行，将各地的政策学习行为纳入总体部署；后者通过将防疫工作转化为保持社会稳定、博取上层认同的府际竞争场域，驱使地方政府为尽早平抑疫情提升学习效率。

在中国的公共政策制定与扩散过程中，中央始终扮演最后的主导与调控之角色，往往通过下发意见通知、发表重要讲话、领导挂点调研等方式对地方政府进行指导和规范，形成强大的纵向政治势能。疫情期间，中央政治权威借助高密度、高规格、高位阶的政治宣示和言论表态“营造一种有利于政策执行预期的事态演变的趋势和大势”［26］，推动地方政府充分重视疫情防控工作，尽快开展政策学习。2020 年1 月20 日，习近平总书记对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头，并于1 月25 日的中共中央政治局常务委员会会议上再一次强调“疫情就是命令，防控就是责任。”政治领袖的表态反映出高层政治注意力向疫情防控领域转移，向地方政府释放出重视防疫的政治信号。再者，中央通过督促问责展现对疫情防控高度重视、不容松懈的政治姿态，惩戒处分疫情期间表现不力和失职渎职的地方官员，有力规制破坏防疫大局的地方治理越轨行为。2020 年2 月初，中央纪委国家监委明确要求“对不敢担当、作风飘浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的党员干部，要严肃问责”，随后各地陆续出现政府干部因疫情防控工作不力而受到处分的情况。来自政治宣示和督促问责两方面的纵向压力迫使地方政府在疫情防控中迅速高效采取行动，将治理举措同防疫部署保持高度一致，及时贯彻落实中央意志。

“晋升锦标赛”理论认为，同一层级的政府官员为获得晋升进行的竞争博弈推动着常态下的府际竞争［27］。即便在危机情境下，府际竞争的态势依然延续，一个直观表现便是各省市发布限制人员流动政策的时间十分相近，而在特定区域内这种紧密的政策跟进则表现得更为明显，如2020 年1 月24 日，湖北省13 市相继宣布进入“封城”状态。相较于常态下“争为人先”的府际竞争，疫情下的政策学习更多地出于特殊政策环境下“不落人后”的理性考量。新冠疫情的突发性、紧急性和高度不确定性，导致地方政府的治理行动对绩效追求相对保守，对大幅度的政策调整更为谨慎，而强烈倾向于采纳较为成熟的政策先例以维持社会局面稳定。此外，随着疫情日趋严重而诱发的来自上级政府和社会舆论的压力，也促使地方政府加快政策学习，尽早推出防疫政策，顺应“全国一盘棋”的防控总体部署。规避风险的考量和顺应大局的需要，共同导致地方政府的非常态政策学习在政策维度上表现为政策内容呈现出较高趋同性，既符合疫情防控的现实要求，又不至于造成严重负面后果；在时间维度上表现为短时间内紧密的政策跟进，以回应各方期望，维护政府权威与合法性。

以人事嘉奖与宣传表彰为典型的政治激励激活了地方政府政策学习的内生动力，对政策创新具有明显的正向作用。政治性竞争是推动府际政策学习的深层次激励机制，但过度倚重压力机制不但会滋长地方官员的消极避责心态，而且极有可能扼杀合理限度内的政策创新，不利于政策学习的持续推进和优化。政治激励通过给予符合期望和要求的政策学习行为以正向反馈，强化地方政府持续进行政策学习和创新的动力，并对政策方向施加软性约束。

一方面，上级政府将其掌握的人事任命权转化为奖励先进、鼓励后进的激励性权力。上级政府通过明确提拔标准表明对官员行为的意图与偏好，并识别防疫工作中表现积极、能力突出的领导干部，使其得以积累政治资本，在新一轮人事提拔中增强晋升优势，向地方政府传达对政策学习和创新的鼓励与支持。在疫情防控过程中，一大批优秀干部被火线提拔，充分激发了地方治理积极性，助推防疫工作朝着精准施策、科学管理的良好方向发展。另一方面，党和政府通过各种方式对防疫工程中涌现出的优秀党员、干部进行宣传表彰，将防疫政策实施得力的地区树立为模范榜样，形成鼓励积极作为的舆论氛围。地方官员透过具有浓厚政治色彩的宣传报道得以捕捉政治信号，在后续的政策行动中贯彻上级意图。同时，上级政府通过树立防疫样板地区塑造可供借鉴推广的政策典型，诱导地方政府的政治注意力向其期望的领域和方向转移聚合，并将分散的验证成本和执行风险归集到一个地区以便总结归纳成功经验，助推优秀政策经验的广泛传播扩散和地方政府的竞相学习模仿。

（四） 维持系统：塑造认同符号，拓展容错空间

帕森斯认为，社会行为系统稳定的关键在于社会是否拥有将其成员整合在一起的共同价值体系［28］。地方政府的非常态政策学习系统要维系自身的长续存在，“必须提供、保持和更新个体动机与创造和维持这种动机的文化模式”［29］。维持系统通过观念、趣味、评价等文化供应层面的符号塑造和消解行动者内心紧张和张力的张力处置，得以构建支撑政策学习体制持续运行的共同价值观模式，并对不符合要求的失范与越轨行为加以规范，有效疏解阻碍非常态政策学习顺利进行的内部张力。

维持系统将长期进行的府际学习塑造为契合共同价值观模式的文化符号，推动非常态政策学习成为受到治理主体推崇和采纳的政策选择。在我国的治理实践中，中央和地方政府的公共政策制定者经常主动开展面向公共问题治理的政策学习，并且参考其他地区的已有经验在地方政府制定公共政策的过程中是应有之义。长期存在和广泛开展的学习交流活动逐渐演化为具有合法性与合理性的治理惯习，在某种程度上成为凝结着治理认同的政治符号，使地方政府对政策学习产生较为稳定的价值预期和路径信赖，推动政策学习在危机情境下被纳入治理工具选择范畴。

地方政府在以新冠疫情防控为典型的跨界危机治理中扮演着关键角色，但危机治理蕴含的巨大风险导致其开展非常态政策学习时容易陷入瞻前顾后、裹足不前的困境。此时，政策学习的政治符号属性通过阐释鼓励创新、优化治理、人民为先等符合国家现代性要求的价值意义，彰显政治价值体系的认可与支持，强化地方政府的积极治理动机，进而型构地方政府的危机治理信念与学习认知，一定程度上消解了地方政府面对模糊政策情境时的疑虑和踌躇。并且，因长期府际合作而衍生的对政策学习的心理认同和实践经验能够提升府际信任，降低协同成本与合作不确定性，进而削减府际冲突风险，增强相互学习意愿。府际政策学习在常态情境中的优良表现亦强化了危机环境下地方政府的学习信念，有助于加强危机情境下政府间的沟通、交流与互动，助力区域疫情防控高效进行。政府间非常态政策学习的进行使得初期防疫政策扩散呈现出显著的中心效应和邻近效应，如湖北省出台一系列的限制人员流动政策后，周边省市纷纷进入一级响应状态并密集发布相似政策。

容错机制有效破除了迟滞地方政府非常态政策学习的思想障碍和压力疑虑，鼓励地方结合区域实际大胆推动政策创新。疫情期间，趋于紧张的政治环境和狭仄的容错试错空间极大削弱了地方政府的政策学习动力，导致各地的政策学习出现千篇一律的类型化倾向，而上级政府对风险空间的严格把控致使地方政府的学习动力进一步萎缩，在防疫过程中反应迟钝、决策滞后、执行不力。容错机制通过传达容忍失误的宽容理念并构建责任托底的制度设计，激励地方党员干部大胆创新、担当有为，在合理调控政策风险的同时回应高效防疫的治理需求。

首先，容错机制立基于社会主义意识形态自我革新、自我发展的内在秉性，为非常态政策学习提供持续创新的理念源泉。社会主义意识形态“既需要保持连续性，又需要不断创新以适应时代发展的状况”［30］，因而要求正视潜在的创新风险，通过宽容与纠错的辨证法形式进行自我调整并实现创新发展，为容错机制的存在奠定了理论基础。容错机制着眼于提升治理效能并发掘创新潜能，传达出宽容错误、容忍失败的积极治理理念，诠释着因时而变、因地制宜的灵活治理取向，在强调稳定至上的危机治理语境中重新赋予非常态政策学习以合理性和正当性，缓释了学习行为主体面临政治风险时的紧张焦虑心态，将对政策创新正面意义的认可转化为鼓励政策学习的精神动力。其次，容错机制为地方政府设置合理的试错空间，构建配套的容错规章制度，谋求化解疫情治理的不确定性和高风险性与高效管控疫情态势的结构性张力。通过放宽风险管控，拓展容错空间，充分发挥容错机制的正向激励功能，引导地方官员干部树立敢为人先的创新精神以及责任意识，大胆开展非常态政策学习，尝试借鉴各类治理手段阻遏疫情蔓延，将集中力量办大事的制度优势转化为实在的治理效能。

四、结语

本文基于AGIL 结构功能图示构建危机情境下的地方政府非常态政策学习行为分析框架，通过对新冠疫情防控的过程性考察，分析非常态政策学习的“适应-目标-整合-维持”结构及其行为逻辑，为理解地方政府政策学习的多元样态提供有益思路，提炼地方政府高效阻击新冠疫情的成功经验，并指出地方政府非常态政策学习的进一步优化方向：

第一，及时应对危机，尽快启动学习。应急管理工作具有时效性和迫切性，尽早制定出行之有效的对策能够在后续的危机应对中取得主动地位。同时充分考虑危机决策过程中问题性质、诱发因素和解决方案的不确定性，在风险参数内进行政策学习和设计，预留充足的弹性空间。

第二，畅通信息渠道，加强政策沟通。危机期间信息的发布与披露应遵循开放透明原则，以便及时了解政策实施成效，获取公众的积极认同与支持合作，减少政策推进阻力。充分重视地方政府间的交流互动，实现政策信息高效流通与交换，推动先进经验广泛传播，提升危机应对的整体成效。

第三，实施政策帮扶，赋能区域治理。倡导先进地区向后发地区提供政策层面的资金支持、人员服务和技术指导，构建区域内府际合作行动框架，缓解经济社会发展差距造成的“治理贫困”，减轻突发性公共危机对后发地区的破坏，增强危机治理效能。激励地方政府结合本地实际，发挥大胆创新精神，推动非常态政策学习的本土化、特色化，不断强化区域风险治理能力。●