乡村振兴进程中的多维任务联动与管理协同——基于乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游的考量

何学海 黄冬梅 吴江洲

(1.遵义师范学院历史文化与旅游学院，贵州 遵义 563006；2.中南林业科技大学生命科学与技术学院；3.中南林业科技大学旅游学院，湖南 长沙 410004；4.贵州省高校乡村振兴研究中心，贵州 安顺 561000)

一、引言与文献综述

乡村振兴是我国农村工作重点，是巩固脱贫攻坚成果、决胜全面建设社会主义现代化强国历史任务和新时代“三农”工作的总抓手。中央多次发文对其进行战略部署。其中《乡村振兴战略规划(2018-2022)》明确要求在2022年前完善乡村振兴的制度框架和政策体系，实现农村地区的全面小康。作为乡村振兴的重要制度支撑[1]，农村集体产权制度改革由农业部提出并推行，旨在于2021年底明晰农村集体资产产权归属，完善各项权能，赋予农民更多财产权利，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。而全域旅游是一种以旅游为优势产业，通过资源有机整合，促进经济社会协调发展的新的区域发展理念和模式[2]，是农村集体产权制度改革推行的重要手段和有效载体，目前该工作进入攻坚阶段，农村地区是创建重点。解读三项工作文件可知，各工作中均有多项任务与其他两项工作的任务存在目标内容基本相似、完成时间相对一致、实施空间高度重合的现象，该类任务即为乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游创建工作的“联动任务”。厘清联动任务的目标内容和涉及管理部门，剖析任务和部门的联动机制，并提出协同管理策略，将有效降低三项工作因协调不畅产生的重复劳动，优化政府资源配置，进而加速全域旅游创建效率和农村集体产权制度改革步伐，助推乡村振兴早日实现。

乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游均为研究热点，但就协同研究而言，多止步于两两关系探讨，少有文献涉及三项工作的协同管理。乡村振兴研究起步较早，但前期多表述为“振兴乡村” “乡村的振兴”等，党的十九大报告提出乡村振兴战略后，术语得以统一，研究内容即呈爆发式增长，其中与农村集体产权制度改革以及与全域旅游创建的关系研究已初成体系，包括乡村振兴视野下农村集体产权制度改革的理论构建[3]、路径研究[4,5]和实践探索[6,7]，以及乡村振兴视野下全域旅游创建的内涵[8]、模式[9]、路径[10]和案例实践[11]等。农村集体产权制度改革研究可追溯至1992年邓小平视察南方的谈话，邓小平南方谈话明确“社会主义也可以搞市场经济”后，农村集体产权制度改革研究进入大众视野，而十九大报告后，其作为乡村振兴战略的重要制度基础[1]，两者协同研究逐渐丰富，包括对农村集体产权制度改革是乡村振兴重要制度基础的理论阐释[12]，及其促进乡村振兴的机制原理[13,14]和实践经验总结[15]等。但暂无研究将其与全域旅游进行协同探讨。全域旅游研究实践先于理论，2009年巴中日报记者李秀东即已提出“全域旅游”概念，但直至2013年厉新建[16]等就全域旅游的理念核心进行界定，2015年全域旅游创建工作开展后相关研究才逐步增多，其在乡村振兴中的积极作用得到业界认可[17]，协同研究逐渐增多，包括全域旅游创建驱动乡村振兴的内在机理[18]、联动模式[19]、路径和实践[20]等。但全域旅游创建与农村集体产权制度改革协同研究较少，仅就全域旅游开发中如何整合农村集体资产略有提及[21]。

分析现有研究，乡村振兴与农村集体产权制度改革、全域旅游已形成双向研究路径，内容丰富，但农村集体产权制度改革与全域旅游尚无明晰的研究联结，这一内容的缺失致使三项工作未形成明确的联动机制(图1)。研究现有文献和相关文件可知，三项工作的内容存在逻辑上的层次演进：乡村振兴是最终目标和根本、农村集体产权制度改革是制度基础和支撑、全域旅游是实施载体和表象(图2)；又存在复杂的平行交叉：工作时间、空间、方式方法高度重合。因此，将三项工作看成相互关联的整体，剖析其内部协同机制并开展协同管理研究是可行和必要的。

图1 乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游研究现状分析及逻辑关系演进图

二、联动任务解读

解读乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游三项工作的核心文件，分析三者内部联系。乡村振兴选取《关于实施乡村振兴战略的意见》《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》等文件；农村集体产权制度改革选取《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等文件；全域旅游选取全域旅游示范区创建导则》《关于促进全域旅游发展的指导意见》《国家全域旅游示范区验收工作手册》等文件。根据文件内容解读并整合，编制“乡村振兴-农村集体产权制度改革-全域旅游联动任务内容矩阵表”(表1)。

表1 乡村振兴-农村集体产权制度改革-全域旅游联动任务内容矩阵表

(续表1)

由表1可知，乡村振兴工作中需农村集体产权制度改革配合21处，旨在通过集体土地改革、经济结构转型等措施加快乡村振兴步伐；需全域旅游创建配合20处，旨在通过实施旅游精品工程、民宿等，拓宽乡村振兴形式。农村集体产权制度改革中需乡村振兴配合4处，主要通过对闲置集体资源的产业开发等振兴举措促进集体产权制度改革步伐；需全域旅游配合1处，即在旅游开发中引入“三变”措施，丰富集体产权制度改革形式。全域旅游创建中需乡村振兴配合8处，通过乡村基础设施建设、人才振兴等振兴措施助推全域旅游发展；需农村集体产权制度改革配合2处，通过集体土地入股、集体经济合作社改革等措施丰富乡村旅游开发模式。

三、协同机制剖析

结合三项工作的联动任务分析，从任务协同、部门协同、管理协同视角剖析三者的协同管理机制。

(一)任务协同

分析表1，三项工作共凝练协同任务22项(表2)。分工作看，乡村振兴需农村集体产权制度改革协同完成任务6项，旨在通过深化“三变”机制、厘清集体资产等产权改革措施实现乡村振兴模式、基础、活力、途径、效力、生机等6方面的发展。需全域旅游协同完成任务5项，旨在通过放宽用地限制、延长旅游产业链等措施，在破除乡村振兴掣肘的同时实现乡村产业、文化、经济和生态的全面振兴；农村集体产权制度改革需乡村振兴协同完成任务4项，旨在通过加大农业项目开发、提供生产服务等振兴措施，实现集体资产的分配到户和高效利用，同时促进农村集体资产经济组织的发展。需全域旅游协同完成任务1项，即通过旅游发展实现农村生态环境、人文历史等集体资源的高效利用；全域旅游需乡村振兴协同完成任务4项，旨在通过乡村振兴中环境投入和政策扶持等措施，实现旅游基础设施的提升，和旅游投融资、社会、人才环境的优化。需集体产权制度改革协同完成任务2项，通过将集体经济入股旅游企业并参与开发，直接提高旅游产业的活力和内生动力。

根据表2绘制三项工作联动任务协同关系图(图2)，其中任务6与任务15，任务11与任务17内容基本一致，分别用W6/15和W11/17表示，即三项工作最终有联动任务20项。由图可知，三项工作之间联动任务多、交叉密切，并构成任务联动环，为任务的协同管理奠定了基础。

表2 乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游联动任务表

图2乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游联动任务图

(二)部门协同

分析联动任务内容，并结合各行政管理部门职责(以G省Z市2021年5月政府部门分工为例)绘制三项工作联动任务的部门协同管理矩阵表(表3)。由表可知，20项联动任务共需18个部门展开协同合作，协同机制复杂。

表3 乡村振兴-集体产权制度改革-全域旅游联动任务部门协同管理矩阵表

从工作层面分析，三项工作所涉及联动任务数量不一，需管理部门协同合作的复杂度差异较大。乡村振兴存在联动任务11项，需18个部门协作54次，复杂度最高；农村集体产权制度改革存在联动任务5项，需15个部门协作26次，复杂度次高；全域旅游工作存在联动任务6项，需11个部门协作23次，复杂度低。从任务层面分析，20项联动任务协同难度不一。任务W1、W6/15、W8难度最高，均需7个部门协同配合，任务难点聚焦于“创新”和“变革”；任务W8、W11/17、W12、W16，W18难度较高，分别需6个或5个部门协同配合，任务难点集中于“资源开发”和“旅游融合”；其他任务难度相对较低，分别需4个或3个部门协同配合，任务难点集中于“人才和政策扶持”和“小微组织扶持”等。从部门视角分析，18个部门承担任务数量差异较大，部门b、c、d、j、n等承担任务较多，5个部门承担任务次数占总任务次数的60%以上，对三项工作的整体贡献率较高；其次为部门a、e、f、g、h、o、q,承担任务数占总任务项次的30%以上；其他部门承担任务次数较少，对三项工作的整体贡献率较低。

(三)管理协同

结合表3，统计各部门“承担任务数”(承担联动任务的项数)、“关联部门数”(完成承担任务需协作的部门数量)、“与其他部门联动次数”(完成承担任务需与其他部门协作的次数)(表4)。“承担任务数”考察部门内对多项任务的分解、资源协调分配能力，数值越大对部门的文件学习能力、组织结构优化度、决策机制完善度等要求越高，表述为“内部协调能力”；“关联部门数”考察部门与其他部门沟通协作能力，数值越大越需要充分了解自身和协作部门的任务内容，同时对部门间沟通协调、对接能力要求也越高，表述为“外部协作能力”；“与其他部门协作次数”是对工作量和工作难度的综合考察，数值越大对部门的工作思路清晰度、全局掌控力和任务执行力要求越高，表述为“掌控执行能力”。

表4 乡村振兴-集体产权制度改革-全域旅游工作部门联动任务分析表

以“内部协调能力” “外部协作能力” “掌控执行能力”的均值为基点(5，9.8，20)，遵循右手法则构建笛卡尔三维坐标系，绘制三项工作联动任务对各部门的能力要求三维矩阵图”(图3)，并结合各卦限所需能力特点绘制各部门下一步工作思路表(表5)。由图、表可知，三个维度共构成8个卦限，18个部门分属Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ四个卦限。第Ⅰ卦限有部门b、c、d、j、n，该卦限对部门的内部协调、外部协作、掌控执行能力均有较高要求，部门工作思路有优化组织结构、提高业务能力、简化外联路径并提高外联效率等；第Ⅱ卦限限对部门的内部协调能力要求较低，对外部协作和掌控执行能力要求较高，部门工作思路包括简化部门间联络路径以及提高外联效率；第Ⅵ卦限有部门f、g、h、l、q，该卦限对部门内部协调和掌控执行能力要求较低，对外部协作能力要求高，工作思路为简化外联路径，促进部门协作；第Ⅶ卦限有a、i、k、m、o、p、r，该卦限对部门三种能力的要求均不高，该类部门仅需保持现有管理状态、做好工作配合。

图3 乡村振兴-农村集体产区制度改革-全域旅游联动下部门能力要求矩阵图

表5 乡村振兴-农村集体产区制度改革-全域旅游工作部门工作思路矩阵表

四、协同管理策略

文章从乡村振兴、农村集体产权制度改革、全域旅游三项工作核心文件入手，解读各工作的任务要求，厘清任务间的逻辑联系并构建联动任务体系，并从任务、部门、管理三方面剖析协同机制。分析得出，三项工作共有联动任务20项，关联18个管理部门。联动任务数量多、协作关系复杂，以乡村振兴工作所涉及联动任务的复杂度最高，农村集体产权制度改革次高，全域旅游最低。而不同联动任务对管理部门的协同合作难度要求不一，“创新”类任务难度最大，“开发”类任务其次，“政策”类任务最小。此外18个部门对联动任务的贡献率差异较大，农业农村局等5部门相对较高。后期各部门工作思路亦有一定差异，包括提高外联效率、优化组织结构、加强部门配合等不同方向。

结合以上认知，乡村振兴进程中多维联动任务的协同管理策略凝练如下：

第一，厘清内部关联，夯实协同管理基础。加强文件解读，厘清三项工作的内部联系，明晰三项工作“目标-制度-载体”的逻辑关联，树立三者具备协同管理的思想意识。

第二，成立工作专班，完善协同工作网络。联动任务涉及部门数量多，协同难度大，应成立由党政主要领导为负责人的工作专班，制定多部门联动工作机制，实施任务的具体推进和调整，同时依托人大和政协形成督办机制。

第三，加强任务梳理，明确协同工作思路。联动任务数量多，且对各部门的能力要求和工作思路不尽相同，应加强各部门任务梳理，明确工作思路，并结合部门实际情况，制定下一步工作方向和部门提升计划。

第四，加大业务培训，提高协同工作效率。三项工作协同管理对各部门均是全新挑战，对相关人员文件理解力、不同任务的整合能力、内部工作协调能力以及多部门工作协作能力都有较大的挑战，因此应针对部门工作思路开展专项业务能力培训，提高工作效率。

第五，强化绩效考核，激发协同工作热情。联动任务涉及18个部门，各部门工作量、工作难度不一，无考评或考评机制不合理会导致工作惰性，阻碍三项工作的整体推进。因此应结合各部门的工作任务和目标要求，制定合理的工作绩效考核体系，纳入部门年终绩效考核，以激发各部门协同工作积极性。