政府介入文化娱乐领域治理模式研究

宁学斯

（内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070）

一、问题的提出

改革开放以来，文化娱乐领域经历了从政府全盘管控到全面放开、艺人所属从公立单位到私营公司的变化过程，经济的高速发展也助推了文化娱乐领域资本市场的形成。中国人口基数大，也为流量明星活跃在大众视野提供了充分条件。中国互联网络信息中心发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿人，较2020年12月增长4296万人，互联网普及率达73.0%。可以看出，网络的普及亦给流量明星的迅速发展提供了重要媒介。从艺人选秀“倒奶刷票”，到偶像“失格”甚至“违法”；从明星开出“天价片酬”，到“限薪令”颁布后使用“阴阳合同”并“偷税漏税”；从迎合市场“哗众取宠”的表演，到“畸形审美”受到部分群体追捧，纯资本操控下的流量模式已在社会产生诸多不良影响。在专业发展层面，流量模式也不利于优质艺术作品的产生，资本的趋利性使流量明星忙于“赚快钱”，占用了专业训练时间；在文化导向层面，部分流量明星没有起到指导示范、模范带头作用，失格事件频发，影响其粉丝的价值取向，甚至引起跟风导致社会风气恶化；在意识形态建设层面，若放任流量资本无序扩张，会使“流量至上”的艺人迷失自我，脱离为人民服务的宗旨，将自身利益凌驾于人民利益之上，难以实现丰富大众精神生活的目的。

文化娱乐领域是思想文化和意识形态工作的重要阵地，是上层建筑的重要组成部分。故此，国家开展了一系列文化娱乐领域整治工作。2021年9月2日，国家广播电视总局办公厅发布《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》，明确规定坚决抵制违法失德人员、唯流量论、泛娱乐化、高价片酬，切实加强从业人员管理、开展专业权威文艺评论、充分发挥行业组织作用、切实履行管理职责等。同时，针对“流量至上”“饭圈”乱象、违法失德等问题，中宣部印发了《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》。政府开始加强对劣迹艺人的治理，例如封禁劣迹艺人社交平台、封锁其发声渠道、下架其相关影视音乐作品等。除此之外，作为社会组织的行业协会亦开始发挥作用，相继发声批评失格行为。关于劣迹艺人整治可以追溯至2014年《国家新闻出版广播电视总局办公厅关于加强有关广播电视节目、影视剧和网络视听节目制作传播管理的通知》，“吸毒”“嫖娼”等违法行为被明确点名［1］，但未对“出轨”等道德问题进行干预。2018年1月，广电总局发布了与文化传播相关的条令，在文化层面作出相应规范。2021年2月5日，中国演出行业协会发布《演出行业演艺人员从业自律管理办法》，规定“劣迹艺人”将受到协会会员单位1年至永久期限的联合抵制，且后续“劣迹艺人”须提出申请，经同意后才可继续从事演出活动。

可以看出，政府已逐渐介入文化娱乐领域治理，也取得了一定成效。政府介入是维护社会公平的重要手段，但管控过度又不利于优秀文艺作品的创新与创作，难以满足和贴合人民日益增长的精神文化需求。习近平总书记指出：“要让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用，加强统筹协调。”［2］498这在文化娱乐领域同样适用，既要充分发挥资本的积极作用，引导资本服务于文化娱乐事业，又要做好调控引导和监督，防止资本无序扩张。基于此，优化政府介入文化娱乐领域的治理路径，厘清政府介入的边界，探索该领域新的治理模式成为本文的研究重点。

二、公平的实现：政府介入文化娱乐领域治理的价值追求

社会公平是社会成员在经济生活、社会保障、公共服务、政治文明、生存环境等五个方面的感知差异［3］，可以将社会公平划分为机会平等、过程平等、结果平等（孙卓华，2014）［4］43三个大类，而社会公正感的六个维度为分配公平、程序公平、互动公平、法律公平、机会公平和地位公平（方学梅、陈松，2016）［5］。将社会公正感可量化的六个维度与五个方面感知匹配，可得到文化娱乐领域中五个公平的判定标准，即经济生活中的收入分配公平、社会保障中的就业机会公平、公共服务中的程序互动公平、政治文明中的权力地位公平以及生存环境中的法律执行公平。

（一）经济生活中的收入分配公平

在经济生活方面，主要强调文化娱乐领域的收入分配公平。横向看，流量明星的“天价片酬”与其他行业的投入-产出比存在较大差异；纵向看，流量明星与同行业职业化的同侪间亦存在分配差异，专业程度与分配比例均不相适应，更与共同富裕的实现背道而驰。政府适当介入文化娱乐领域，通过提高流量明星税收、严查偷税漏税等手段控制市场导向的资本扩张，规范该行业的收入标准，引导建立收入与专业水平相匹配的市场环境，从而实现收入分配公平。

（二）社会保障中的就业机会公平

在社会保障方面，主要涉及就业机会公平问题。一方面，私营过度无人监管导致文化娱乐领域发展畸形，文化娱乐领域中“流量至上”的运营手段不利于行业公平竞争，影响了文艺工作从业人员的就业保障；另一方面，资本代际蔓延产生的“星二代”也影响着正常竞争下职业化同行的就业机会。政府适当介入文化娱乐领域，通过事前用人选拔，注重准入考核的专业水平与道德素养；事中进行艺人培训及作品质量评价考核；事后加强审查与监管，有效约束艺人行为，推动该领域专业化、职业化、多样化的发展，从而实现就业机会公平。

（三）公共服务中的程序互动公平

在公共服务方面，主要涉及程序互动公平问题。当前存在受众与流量明星“身份倒挂”现象，文化娱乐领域旨在丰富大众的精神生活，而非非理性地追捧流量明星。流量明星与受众关系不对等导致被侵权后维权受阻，例如受众购买明星专辑，其经纪公司或工作室提前肆意收取费用却未及时交付专辑，侵犯了受众正当权益，严重影响社会秩序与交易公平。政府适当介入文化娱乐领域，通过市场监管部门查处艺人作品、专辑、周边产品的违规售卖行为，规范见面会、演唱会等票价。同时，引导受众理性追星，解决二者地位差距导致的交易不平等、维权困难等问题，从而实现程序及互动公平。

（四）政治文明中的权力地位公平

在政治文明方面，主要涉及权力地位公平问题。流量明星在资本引导下迅速积累拥护群体，出现商务数据重于专业素养、包装艺人成为明星而非职业演员歌手等现象，资本滋生下的享乐主义进一步滋生权力滥用，不断刷新道德底线，甚至实施违法犯罪行为。此外，部分青少年受文化娱乐领域中大量学历层次不高的流量明星影响，不安于正常的学习规划，作出非理性职业规划。政府适当介入文化娱乐领域，通过教育培训强化艺人职业认知和定位，加强对青少年的认知引导，提高准入门槛、加强过程审核，倒逼其增强自身专业素质，拉平行业内以及各行业的权力地位，从而实现权力地位公平。

（五）生存环境中的法律执行公平

在生存环境方面，主要涉及法律执行公平问题。无论是明星还是普通人，只要犯罪都应受到法律的制裁，而不是利用资本来压制。资本控制下的隐形产业链由于利益纠缠难以被发现并制裁，“素人”与流量明星产生利益纠纷时，无法直接与资本抗衡，只能通过舆论吸引众人关注，这样引发的网络渲染、发酵亦不利于社会稳定。政府适当介入文化娱乐领域，可以通过增加沟通、举报机制，杜绝受众与明星矛盾冲突下的资本压制，从而实现法律公平。

综上，政府的适度介入能有效改善文化娱乐发展环境，促进收入分配、就业机会、程序互动、权力地位以及法律执行的公平，维护社会公平，有利于社会安定。由此看来，政府介入文化娱乐领域整治是必要的。

三、治理的践行：文化娱乐领域治理模式与问题考察

政府介入文化娱乐领域治理虽有利于公平，但介入过度也不利于其创新与多样发展。通过对该领域治理模式进行分类总结，梳理近年文化娱乐领域中的负面影响事件，找到政府介入程度的变化特点，并总结出当前“政府介入下的流量模式”存在的缺陷。

（一）文化娱乐领域治理模式分类

当前，学界探讨政府是否应当介入文化娱乐领域的研究相对较少，但对政府是否应介入资本市场的讨论已较为成熟。有经济学领域的学者认为，对于资本的选择，政府不应多加干预［6］，而应在其自身调节下形成更符合市场发展方向、多样化发展、效率更高的结果。与此相对，部分国家主张政府全盘管理、主动控制文化娱乐领域的发展方向，例如演员职业化的朝鲜。也有学者认为政府应当对资本加以干预［7］，避免出现劣币驱逐良币的行业现象，解决职业化艺人就业机会均等问题。根据各学者观点将对应范式划分为资本控制下的流量模式、政府全盘管控模式以及正在形成的政府介入下的流量模式。

资本控制下的流量模式强调资本在文化娱乐领域中的主导作用。资本通过市场选择打造流量明星，通过包装手段进行拥护群体积累，引导受众关注、支持及变现。该模式不希望被政府干预，而采取更加有效率的方式进行资本积累，具有极强的趋利性。在该模式下打造的流量明星沦为资本运作的工具人，疲于参与经纪公司安排的各类活动，进而出现作品质量低下、自身专业能力差的问题。该模式下，流量明星的人设、外形重于其专业性。值得注意的是，资本控制下的流量模式中部分娱乐媒体与流量明星背后的资本合作，其发布的娱乐新闻不完全基于事实。

政府全盘管控模式强调政府在文化娱乐领域中的管控作用。通过事前严格的艺人选拔、事中各类事项审批、事后作品审核等全方位把控，保障文化娱乐领域在可控范围内发展。该模式可以促进文化娱乐领域的职业化和专业化发展，全盘管控的作品也更易输出正确的价值观，亦可保障艺人品德和作品品质。但对于作品创作本身而言，该模式下竞争人员相对固定、职业发展稳定，使得作品创作和创新动力不足，加之无资本的激励，效率也受到影响。该模式下的各类媒体受政府控制，发表言论及导向虽可与主流思想一致，但娱乐性和可看性也随之降低，难以满足受众多元精神需求。

政府介入下的流量模式是当前我国治理文化娱乐领域采取的主要模式，介于资本控制下的流量模式与政府全盘管控模式之间，既强调资本在文化娱乐领域的服务、激励作用，又在政府的管控下防止资本无序扩张而带来负面影响。目前，政府介入下的流量模式尊重文化娱乐领域的资本运营，在出现问题时政府及时介入管理，促进文化娱乐领域多样化、健康化发展。

（二）政府介入文化娱乐领域的变化特点与影响因素

2014年9月29日，广电总局下发“封杀劣迹艺人”的通知，标志着政府开始介入文化娱乐领域治理。从2014年至今，文化娱乐领域接连出现负面影响事件。本文从中选取了14个典型事件（见表1），通过整理归纳案例性质、政府的处理方式，界定政府的介入程度，进而分析近年来政府介入文化娱乐领域治理的变化特点及现有介入模式的弊端。

表1 近年来文化娱乐领域典型负面影响事件梳理

1.政府介入程度的变化特点

文化娱乐领域的整治力度逐渐加大。以往的处罚手段除正常的法律惩罚、规则处分外，只将其列入“劣迹艺人”名单，禁止其今后在公开场合参加活动，而没有对其以往作品、社交平台做过多干预；现在则更加偏向于社交账号的封禁、作品的下架以及作品介绍除名等。由于社交媒体作为连接流量明星与受众的重要载体，控制其沟通渠道无异于从源头限制其流量，足见政府整治力度加大。

文化娱乐领域的介入范围逐渐变宽。从处罚对象看，不止包括歌手、演员、流量明星等艺人，也开始覆盖各类、各平台的网络主播等。从整治目标看，逐渐由恶劣事件发生后的处罚转移至日常行为规范。从作品表达看，由简单审核作品确认其不违法或在许可规定范围内，过渡到对作品的内涵、表达形式、传播方式、情绪导向、价值取向等的重视。从事件性质看，从只强调违法犯罪事件的处罚，延伸到对违背公序良俗、伦理道德等问题都进行相应的惩罚。

2.政府介入程度的影响因素

政府介入程度与事件性质恶劣程度、事件影响力等呈正相关，惩罚力度也随事件性质恶劣程度而增加，例如伦理道德事件仅将其社交平台暂时禁言，而刑事犯罪问题则直接注销其本人及其所属公司的社交账号。由于负面事件多为突然爆发于网络，社会影响大，使政府介入程度不得不较正常情况下更深入。

政府介入程度与负面事件主人公的行业有关。对网络主播的负面事件整治偏向于间接介入，通过对其所属平台、签约公司罚款等方式达到规范艺人行为的目的，通过公开惩罚降低其大众影响力，使其难以利用流量盈利。而对歌手、演员、流量明星等公众人物的负面事件，不论是伦理道德问题，还是违法犯罪行为，整治偏向于直接介入，封禁其网络社交渠道。

（三）政府介入下的流量模式问题分析

政府的介入程度、标准、方向都是在兼顾社会公平的前提下，既给文化娱乐领域充足的运营资金和宽松的发展环境，保障优秀作品持续输出，也极力维护社会公平和社会秩序，起到稳定社会环境的作用。当前，政府介入下的流量模式对文化娱乐领域治理确有一定效果，但同时也存在管理被动、精力分散、反应速度慢等一些明显弊端。

1.“重事后，轻事前”导致管理被动

事后整治强于事前准入，使突发事件管理被动。首先，没有设置从业准入门槛，难以控制艺人专业水平，对其政治背景、思想观念、专业程度缺乏判断，诸多不确定性因素也增加了负面事件发生的风险。其次，事中多为针对作品的审核控制，而对艺人及其团队等的监督管理缺位，没有有效协同社会力量形成集思想建设、道德标准、综合素质等为一体的监督体系。除此之外，缺乏对明星的鉴别及投诉机制，使得受众难以在资本控制下维权。最后，事后处罚标准设置难度大，惩罚措施未作分级实施，例如因“劣迹艺人”而下架的经典影视、音乐作品不仅“连累”了“无辜”的制作团队，还“辜负”了喜爱作品本身的观众。但是，惩罚力度小又无法起到“杀鸡儆猴”“防患未然”的作用，陷入了惩治困境。

2.“弱协同”使行业协会作用未能充分发挥

行业协会的必要性虽强，但权威性较弱，没有充分发挥引导及监督作用。首先，行业协会对相关行业发展起着引导监督的作用，但是并未被赋予行政管理权限，且无恰当定位，使其在管理上缺乏力度，只能在政府表态后再跟风评判，监管动力不足。其次，相关协会成员与同行业人群关系密切，在“人情社会”的环境下［8］29，偏向于选择对“熟人”还未被揭发的负面事件不作为。最后，协会在日常监督、培训工作中缺位，仅在事发后组织思想道德培训，实质作用甚微。

3.制度层面处罚规则模糊不清

限于精力有限、突发事件应对时的“措手不及”，以及处罚力度、标准、层级尚不清晰，存在在处理不同程度或性质的事件时方法相似的现象。首先，“一刀切”的治理方式并不适用于所有情况，没有利用更有效的、分层级的处罚机制［9］，没有针对不同类型事件划分明确的处理标准。其次，仅依靠政府介入无法处理细枝末节的事项，“上有政策，下有对策”的循环打法使得管理被动，亦没有余力制定、实施个性化的处罚措施。最后，我国文化娱乐领域发展速度快、情形复杂，但配套制度并未跟上，还没有明确的制度指引和实施标准可供参考，事后投诉机制不健全，政策执行者面对复杂突发情形时缺乏实践经验，较难在事后做出有效决策。

四、治理模式优化：放权与协同、把控介入边界

封禁负面艺人的社交平台、下架其作品等处理方式虽能改善文化娱乐领域的“不正之风”，但当前政府介入下的流量模式也有其不足，需要优化改进。将协同治理理念融入文化娱乐领域，协同社会力量共同开展全过程监管，区分日常管理与突发应急状况的政府介入标准，让资本更有效、治理更有序。

（一）协同社会力量促进文化娱乐领域正向发展

有学者指出，协同学原理与公共危机管理具有强烈的契合性［10］，文化娱乐领域中的突发事件所属性质相似，可以用协同治理理念，即形成政府主导、多元参与的治理格局，优化当前政府介入的流量模式，既强调政府介入的作用，也强调社会力量的参与。政府主导能在一定程度上保证社会公平，社会资本则可以提高效率，激发作品的创作质量。［11］行业协会、大众媒体及受众共同监督，能促进文化娱乐领域规范化发展，进而使艺人更加关注自身专业水平、大众认可度、文艺创作能力，在实现社会公平的前提下减轻政府的治理压力。改进后的政府介入下的流量模式，制度层面由政府主导，执行层面由行业协会、媒体、艺人所属企业、社会公众等各方力量共同推进。政府将部分权力下放，使行业协会充分发挥培训引导作用。在多方监督下，使媒体报道更为规范客观、艺人所在公司纳税更加透明、艺人提升专业程度及自身修养更加自觉，逐步净化文化娱乐环境，促使文化娱乐领域健康发展（见图1）。

图1 政府介入下的流量模式改进的逻辑框架

首先，政府主导设置准入门槛。一方面，设置并提高艺人准入门槛，通过综合考量艺人受教育情况、自身专业度、思想道德等选拔德艺双馨的艺人。另一方面，确定文化娱乐经纪公司的准入条件，避免其在运作过程中产生负面效应。其次，引导社会力量监督。在社会组织层面，各行业协会做好培训指导、监督调整、事件控制，例如定期组织培训规范艺人的行为，设立艺能职业考试，设置中期考评、晋升标准等评价体系，同时考核各协会行为避免其寻租。在经纪公司层面，建立公开透明的纳税制度，杜绝“阴阳合同”。在媒体层面，建立信息预警机制，清朗娱乐媒体环境。在公众层面，拓宽举报渠道，完善举报鉴别机制，避免个人用舆论手段引起更负面的影响。最后，建立明确的惩罚标准。其一，对涉事主体设置分层级的惩罚制度，依据事件性质划分惩罚标准。其二，惩罚对象不应仅针对艺人本身，对涉事媒体、所属经纪公司也应依据涉事大小进行不同程度的惩处，追究其管理及监督责任。其三，对媒体平台做出约束，避免负面事件占用公共资源，引导更加公正的言论走向。

（二）把控政府介入文化娱乐领域的边界

首先，区分日常管理与突发事件的政府介入标准，即政府的介入程度取决于事件的突发程度。其一，日常管理“重制度、轻控制”。在日常管理状态下，应重视制度的制定，明确处罚方案和被罚对象，严格划分违规标准，根据事件性质及程度制定分层次的规则和标准，按照专业领域、影响力等标准制定更为明确且形式多样的处罚措施。而对具体事件介入可相对放松，利用社会主体协同监督，给予其多元发展空间。其二，突发应急状况“下重拳、稳公正”。对突发事件应采取程度更深的介入手段，保障公平公正、维持社会稳定。由于突发事件影响力极大、破坏力极强，应以最快的速度集中力量防止事态恶化，整肃文化娱乐领域风气。建立更加公正的信息传达机制，避免利用资本滋事，第一时间对负面事件评判教育。

其次，加强引导并营造发展环境。从长远看，文化娱乐领域应兼顾职业化与多样化平衡发展，既要遵循市场规律，提供多样化的文化娱乐环境，又要注重社会公平，以专业赢得市场，以此确保文化娱乐领域的正向发展。其一，引导文化娱乐领域职业化和专业化发展。规范该领域人员的从业行为，通过制定考评规范、正规选拔等途径，依靠全社会共同推动职业化发展。其二，提供多样化的创作环境。在不违背法律与道德的前提下，充分尊重艺术创作，为其提供开放的艺术创作环境。引导资本投入，使其分清多样化与杂质化的区别，不能为“赚快钱”盲目迎合市场喜好，不能为满足部分人群的低俗情趣进行扭曲传播。鼓励优秀文艺创作者，给予其更为公平的就业机会。

综上，近年来文化娱乐领域负面事件频发，资本的无序扩张对文化娱乐领域从业人员的价值观产生了诸多不利影响，进而侵犯社会公平，影响社会秩序。市场的选择固然重要，但一味迎合市场做出有悖伦理、低俗审丑、哗众取宠的闹剧，甚至为了牟利、牟权以身犯险、违法犯罪，打着追求艺术的旗号做出“毁三观”的恶劣行为，使得主流价值观被严重侵蚀，违背了丰富大众精神生活的初衷。政府的适度介入和社会力量的有效协同，能够促进该领域的健康正向发展。

［注释］

①介入程度判定标准根据“政府处理方式”是否封禁社交账号、下架作品或去除艺人作品名称等来划分。

②因该事件主人公与前述事件为同一人，故不再重复列举。