对中级人民法院下移消费民事公益诉讼案件管辖权的反思

傅贤国

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

管辖法院是消费民事公益诉讼制度设计中最为核心和关键的问题，关系到当事人诉权的便利行使和法院审判权的顺畅运行。我国与消费民事公益诉讼有关的法律条文主要是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条、《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第四十七条，但该两条仅就我国消费民事公益诉讼的起诉主体作出规定，并未涉及管辖法院等其他重大程序事项。有观点曾认为，我国消费民事公益诉讼司法案例还不多，有关立法的粗疏需要通过大量的实践来探索完善。当原告资格问题解决后，其他问题就可以迎刃而解[1]。必须承认的是，消费民事公益诉讼案件的管辖法院不会因原告资格在立法层面得到妥善规定就能当然地得以解决。

为克服消费民事公益诉讼案件管辖法院“于法无据”这一困境，最高人民法院根据《民事诉讼法》第十八条第（三）项①《民事诉讼法》第十八条第（三）项规定：“中级人民法院管辖下列第一审民事案件：……（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。”之授权规定，在相关司法解释②具体体现为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十五条以及《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三条。中将消费民事公益诉讼案件的第一审管辖法院确定为中级人民法院。但需注意的是，相关司法解释并未规定中级人民法院可将已受理的消费民事公益诉讼案件之管辖权下移至基层人民法院，也未规定基层人民法院可直接受理消费民事公益诉讼案件。然而，笔者在中国裁判文书网的检索发现：截至2021年7月12日，我国共有145起消费民事公益诉讼案件，除基层人民法院受理、审理的17起（不包括杭州互联网法院受理、审理的2起）之外，都是由中级人民法院受理、审理的。这17起案件中，有15起是由中级人民法院报请高级人民法院批准或同意后裁定下移管辖权至基层人民法院的，有2起是由基层人民检察院直接向基层人民法院起诉的①详见后文中“消费民事公益诉讼案件管辖法院之实证考察”部分的数据。。

那么，相关司法解释将消费民事公益诉讼案件第一审之管辖法院确定为中级人民法院的缘由是什么？中级人民法院能否将消费民事公益诉讼案件第一审的管辖权下移至基层人民法院？应如何评价部分中级人民法院下移管辖权的做法？如果中级人民法院可将消费民事公益诉讼案件的管辖权下移至基层人民法院，是否意味着基层人民法院也可以直接受理消费民事公益诉讼案件？等等。遗憾的是，对于这些问题，学界目前尚无人关注。在四级法院审级职能定位改革试点以及最高人民法院调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的大背景下，对中级人民法院下移消费民事公益诉讼案件管辖权这一问题进行研究，不仅必要而且必须。

一、消费民事公益诉讼案件法院管辖之规范检索

按照通说，民事诉讼中的管辖，是指上下各级人民法院之间和同级人民法院之间受理第一审民事案件的分工和权限[2]。以此为出发点，可将消费民事公益诉讼案件法院管辖②本文于此处之所以特别表述为“法院管辖”而非简要地表述为“管辖”，乃是为了与“检察管辖”进行区分，因为在我国的检察实践中，当检察院提起消费民事公益诉讼案件时，也存在着指定管辖或管辖权转移之情形。之含义初步界定为：有权人民法院之间受理第一审消费民事公益诉讼案件的分工和权限。该定义中最关键之处在于何为“有权人民法院”？要明确这一问题，需对《民事诉讼法》及其相关司法解释——具体包括《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《〈民事诉讼法〉解释》）、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼解释》）、《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）——以及规范性文件中有关法院管辖的规定进行检索。

（一）《民事诉讼法》的规定

我国民事管辖主要分为三大类型：级别管辖、地域管辖和专属管辖，集中体现为《民事诉讼法》第一编总则之第二章共三节（即第十七条到第三十八条），但均未涉及民事公益诉讼案件的管辖。《民事诉讼法》关于消费民事公益诉讼的规定只有第五十五条，且被置于第一编第五章“诉讼参加人”第一节“当事人”之中。《民事诉讼法》第五十五条仅规定了民事公益诉讼的类型及其原告资格，并未针对民事公益诉讼案件的管辖法院作出规定——在此前提下，消费民事公益诉讼案件的管辖法院之规定阙如不难理解。《消费者权益保护法》第四十七条系对《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的有关组织”之落实、细化，同样未对消费民事公益诉讼案件的管辖法院作出规定③当然，鉴于《消费者权益保护法》调整、规范的对象并非程序法问题，不可能就消费民事公益诉讼案件的管辖法院作出规定。。由此，不能直接根据《民事诉讼法》《消费者权益保护法》确定消费民事公益诉讼案件的管辖法院。不过，根据《民事诉讼法》第十八条第（三）项的弹性规定，消费民事公益诉讼案件的管辖法院可由最高人民法院在相关司法解释中确定为中级人民法院。

（二）《〈民事诉讼法〉解释》的规定

《〈民事诉讼法〉解释》第一大部分“管辖”并未涉及民事公益诉讼案件的管辖法院，而是在第十三大部分“公益诉讼”之第二百八十五条第一款①《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第一款规定：“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。”对民事公益诉讼案件的管辖法院作出了规定，即民事公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，除非法律、司法解释另有规定。第二百八十五条第一款的规定实质上是对《民事诉讼法》第十八条第（三）项的落实。根据《〈民事诉讼法〉解释》第二十四条，侵权行为地包括侵权行为实施地、侵权结果发生地，故民事公益诉讼案件应由侵权行为实施地、侵权结果发生地或者被告住所地的中级人民法院管辖。消费民事公益诉讼属于民事公益诉讼类型之一，亦应由侵权行为实施地、侵权结果发生地或者被告住所地的中级人民法院管辖。除此之外，根据《〈民事诉讼法〉解释》第二十六条，因产品、服务质量不合格造成他人财产、人身损害提起的诉讼，产品制造地、产品销售地、服务提供地、侵权行为地和被告住所地法院都有管辖权。有观点认为，若消费民事公益诉讼系因产品侵权引发的，在管辖法院的确定上可参照《〈民事诉讼法〉解释》第二十六条，将管辖法院扩展及于产品制造地、产品销售地、服务提供地的中级人民法院[3]。需注意的是，第二十六条系针对一般侵权案件的管辖法院作出的规定，能否将之扩张及于消费民事公益诉讼案件，值得商榷。

（三）《消费民事公益诉讼解释》的规定

《消费民事公益诉讼解释》第三条②《消费民事公益诉讼解释》第三条规定：“消费民事公益诉讼案件管辖适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十五条的有关规定。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审消费民事公益诉讼案件。”对消费民事公益诉讼案件的管辖法院作了细化规定。其中，第一款实质上承继、重复了《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第一款的内容，第二款则确立了由部分中级人民法院实行跨区域、集中管辖的制度③当然，跨区域、集中管辖并非《消费民事公益诉讼解释》的独创，因为在此之前的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已然确立了类似的管辖制度。。《〈民事诉讼法〉解释》与《消费民事公益诉讼解释》之间是一般与特殊的关系，当两者的规定一致时，不存在选择适用的问题，但若符合“集中管辖”情形时，则应优先适用《消费民事公益诉讼解释》第三条第二款，由被高级人民法院确定的“部分中级人民法院”统一行使消费民事公益诉讼案件的管辖权，省域内的其他中级人民法院无权管辖④不过，就目前的司法实践而言，暂未见“部分中级人民法院”集中管辖消费民事公益诉讼案件的实例，也未见高级人民法院制发规范性文件将辖区内的消费民事公益诉讼案件确定由部分中级人民法院集中管辖。但对该问题进行研究显然也是有必要的。。

（四）《检察公益诉讼解释》的规定

根据《检察公益诉讼解释》第五条第一款⑤《检察公益诉讼解释》第五条第一款规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地的中级人民法院管辖。”但未对基层检察院能否单独、直接提起消费民事公益诉讼，以及如果基层检察院能够提起诉讼时应向哪一级别的法院提起诉讼作出规定。，市（分、州）人民检察院提起的第一审消费民事公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。这与《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第一款、《消费民事公益诉讼解释》第三条第一款的规定是一致的。

（五）其他规范性文件的规定

根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《审理检察公益诉讼案件试点办法》）第五条，检察院提起的第一审消费民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地⑥侵害行为发生地与侵权行为实施地、损害结果地与侵权结果发生地是两组并列的表达，每一组内的两个术语之间并不存在实质差异。或者被告住所地中级人民法院管辖，除非法律、司法解释另有规定。这一规定与《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第一款、《消费民事公益诉讼解释》第三条第一款以及《检察公益诉讼解释》第五条第一款的内容基本一致。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）第十四条第一款以及第十六条①《规则》第十四条第一款规定：“人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。”第十六条规定：“人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院可以立案，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。”之规定，基层人民检察院可就消费民事公益诉讼案件行使立案管辖权，但却不享有起诉权——若需要提起诉讼时，基层人民检察院应将案件移送至有管辖权的人民法院所对应的同级人民检察院。不过，《规则》并未就诉讼管辖法院作出规定——当然，基于《规则》主要调整、规范的是人民检察院办理公益诉讼案件的行为，也不宜就诉讼管辖法院作出规定。

综上，我国《民事诉讼法》并未规定消费民事公益诉讼案件的管辖法院，但《〈民事诉讼法〉解释》《消费民事公益诉讼解释》《检察公益诉讼解释》等司法解释以及《审理检察公益诉讼案件试点办法》等规范性文件明确规定了消费民事公益诉讼案件应由侵权行为实施地、侵权结果发生地或者被告住所地中级人民法院管辖，且未对基层人民法院管辖消费民事公益诉讼案件的第一审作出例外规定，也未规定中级人民法院可将已受理的消费民事公益诉讼案件之第一审下移至基层人民法院。至此，消费民事公益诉讼案件法院管辖之含义可进一步界定为：侵权行为实施地、侵权结果发生地或者被告住所地中级人民法院之间受理第一审消费民事公益诉讼案件的分工和权限。

二、由中级人民法院管辖消费民事公益诉讼案件的缘由

在制定《〈民事诉讼法〉解释》的过程中，最高人民法院认为，“公益诉讼案件涉及社会公共利益，往往涉及人数众多，审理程序复杂，审理执行难度大，社会关注度高，目前尚处于探索积累阶段，由中级人民法院管辖更为妥当”[4]。通常来说，涉及海事、海商纠纷、计算机网络域名侵权纠纷、专利纠纷、著作权民事纠纷等案件的专业性强、复杂程度高、影响范围大。为保证这些案件得到公正、及时的审理，最高人民法院根据《民事诉讼法》第十八条第（三）项的授权规定，就某些中级人民法院甚至是基层人民法院管辖上述特定案件的第一审，作出了明确规定。譬如，根据《最高人民法院关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条，著作权民事纠纷案件原则上由中级人民法院管辖，但各高级人民法院可以依据本辖区的实际情况，确定若干基层人民法院管辖第一审著作权民事纠纷案件；再如，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”，基层人民法院也可以管辖环境民事公益诉讼案件的第一审——这是因为，部分较早开展环境民事公益诉讼试点的基层人民法院及其派出的法庭，如贵州省清镇市人民法院“生态保护法庭”已经积累了一定的审判经验、取得了较好的效果，如果不作出基层人民法院及其派出的法庭可以管辖环境民事公益诉讼案件第一审的例外规定，将使得这些基层人民法院无案可办[5]。当然，由中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的第一审仍应是原则性的规定，基层人民法院及其派出的法庭仅可以在中级人民法院就具体个案作出指定管辖裁定的背景下才能受理、审理环境民事公益诉讼案件。颜运秋教授即认为，由中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件契合了该类案件涉及面广、影响大的特点，有利于排除地方干扰，且中级人民法院在案件数量、人员素质方面，也更加符合环境民事公益诉讼案件的审理要求[6]。

在制定《消费民事公益诉讼解释》的过程中，最高人民法院认为，从比较法的角度来说，消费民事公益诉讼案件同样具备专业性强、复杂程度高、影响范围大的特征，从级别管辖的角度将消费民事公益诉讼案件的管辖法院确定在中级人民法院确有必要①不过，最高人民法院并未就基层人民法院管辖消费民事公益诉讼案件的第一审作出例外规定，也未就为何不作出例外规定进行说明。这可能是因为消费民事公益诉讼案件总量不大，法院审理此类案件的经验尚付阙如，故须适当限制管辖法院。参见杜万华主编《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第77-78页、第80-81页。。这一看法与民诉法学界的主流观点不谋而合：消费民事公益诉讼案件系新型案件，法院在审理、执行时会有一定的难度，且社会公众对此类案件的关注度也很高，较之一般私益诉讼案件而言，消费民事公益诉讼案件在证据调查、收集、核实以及案件事实的认定、法律适用方面都更为复杂，由中级人民法院管辖有利于发挥中级人民法院法官整体业务素养高、专业性强的优势[7]。

在民事公益诉讼制度创设之初，有学者指出，应在区分消费民事公益诉讼类型——具体来说，得先判断是纯粹的禁令请求诉讼（此即其他学者称谓的“不作为之诉”）还是损害赔偿诉讼②笔者认为，我国消费民事公益诉讼司法实践中占比非常高的惩罚性赔偿请求，可纳入广义的损害赔偿请求加以讨论。——的基础上确定管辖法院：如果是纯粹的禁令请求诉讼，则基层人民法院也有能力审理，无需由中级人民法院审理；如果是损害赔偿诉讼，则有必要在级别管辖方面作出特别规定，将成员范围广泛、数量众多、损害赔偿总额较大的案件交由更高级别的人民法院审理，发挥高级别人民法院在人力、财力、精力等方面的优势和职权作用，保障案件审理质量、监督损害赔偿金的分配，以确保审理结果的公正性；同时，如果涉及多个省份的消费公共利益侵权案件，原则上应由高级人民法院进行一审，最高人民法院仅审理在全国有重大影响且赔偿金额巨大的案件[8]。该建议具有一定合理性，也较为超前，但并不完全正确、妥当，需要修正或完善之处在于：首先，对起诉人提起的诉讼请求究竟是禁令请求还是损害赔偿请求的判断通常是在立案环节就完成的工作，如果起诉时的诉讼请求内容为禁令请求，但此后变更或追加诉讼请求为损害赔偿甚至惩罚性赔偿的，应否将管辖法院变更为中级人民法院以上的人民法院？如果作了变更，则可能会使得法院的前期工作全部作废；如果不作变更，则可能会违背级别管辖之要求，也为起诉人滥用管辖制度提供了可能。其次，根据《民事诉讼法》第十九条，高级人民法院管辖的是在“本辖区内有重大影响”的第一审民事案件，不应将跨省域的消费民事公益诉讼案件限缩解释为某一高级人民法院辖区内有重大影响的案件，这样的案件仍应由侵权行为地、被告住所地中级人民法院管辖，如分属不同省域的中级人民法院因为受理消费民事公益诉讼而发生管辖权冲突，则按照《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第三款③《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第三款规定：“对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。”之规定予以处理。最后，为了克服地方保护主义的影响，对于跨省域的消费民事公益诉讼案件，如在全国有重大影响，可考虑由最高人民法院进行第一审（当然，这也是最终审），但为保障当事人的审级利益，只有在确有必要时才能“激活”这一规定[9]，或由最高人民法院指定高级人民法院进行第一审，保障当事人可得寻求上诉审，以实现完整的审级利益保护。不过，对消费民事公益诉讼案件之类型进行细分，以适应管辖制度的变革需要无疑是一个亟须重视的重大理论和实务问题。遗憾的是，目前学界对于消费民事公益诉讼制度的研究尚未进入“深水区”。同时，司法实践中所处理的消费民事公益诉讼案件均为惩罚性赔偿诉讼，尚未有纯粹的禁令请求诉讼（或不作为之诉）出现。若非情势发生大的变化且引发相关法律、司法解释的修改，否则在可预期的相当长一段时间里，消费民事公益诉讼案件第一审的管辖法院都应为中级人民法院。

可见，由中级人民法院管辖消费民事公益诉讼案件的第一审，是基于诸多原因考量的结果。最高人民法院在相关司法解释中将中级人民法院确定为消费民事公益诉讼案件第一审的管辖法院时，综合考虑了社会公共利益、诉讼涉及人数、案件审理复杂程度、审执难度、社会关注度、法官整体业务素养以及办案经验积累、执行效果的保障等诸多因素。其中，取得良好的法治宣传效果并确保执行的实效至为重要。

三、消费民事公益诉讼案件管辖法院之实证考察

管辖权在本质上具有公权力属性，严格说来，若无明确的规范依据，受理了消费民事公益诉讼案件第一审的中级人民法院不能将管辖权下移至基层人民法院，基层人民法院不能因中级人民法院作出的管辖权转移裁定而受理消费民事公益诉讼案件，更不能直接受理消费民事公益诉讼案件。然而，司法实践的具体做法却与之完全背离。

前述17起消费民事公益诉讼案件的管辖法院分别为：安徽省的7家基层人民法院、云南省的1家基层人民法院。具体情况为：安徽淮南市凤台县人民法院审理了1起，安徽省蚌埠市禹会区人民法院审理了2起，安徽省滁州市南谯区人民法院审理了1起，安徽省滁州市天长市人民法院审理了6起，安徽省合肥市肥东县人民法院审理了4起，安徽省淮南市八公山区人民法院审理了1起，安徽省淮南市谢家集区人民法院审理了1起，云南省昆明市西山区人民法院审理了1起。对这17起消费民事公益诉讼案件所涉法律文书①这17个案件可能分别涉及的法律文书有（并非同时有）高级人民法院同意进行管辖权转移的文书、中级人民法院作出的管辖权转移裁定书以及一审、二审判决书。进行研判后发现，基层人民法院最终取得消费民事公益诉讼案件第一审管辖权的方式主要有以下几种。

第一种，由受理消费民事公益诉讼案件的中级人民法院制作管辖权转移裁定书而取得，这是基层人民法院取得消费民事公益诉讼案件管辖权的主要方式。中级人民法院在裁定书中陈述的理由通常为：“某某案件的侵权行为地发生在某某地，被告经常居住地亦在该地，将本案移交给某某基层人民法院审理，有利于该类型案件处理的社会效果，且已经报请某某高级人民法院批准。现依照《民事诉讼法》第三十八条第一款、《〈民事诉讼法〉解释》第四十二条第二款规定，裁定本案由某某基层人民法院审理。”此类管辖权转移裁定书有7份②7份裁定书的案号分别为（2019）皖11民初447号，（2020）皖11民初23号—26号，（2020）皖11民初28号、30号。。

第二种，基层人民法院在判决书中概要地提及“某某案，由某某中级人民法院立案受理后，于某年某月某日向某某高级人民法院报请指定管辖。某年某月某日，某某高级人民法院作出某某号批复，同意将本案交由某某基层人民法院审理”。遗憾的是，笔者未能查询到判决书所载明的批复，也未能从判决书中获悉中级人民法院是否为此制作了管辖权转移裁定书。此类判决书有3份③3份判决书的案号分别为（2017）皖0122民初2950号、2951号，（2019）皖0122民初1110号。。

第三种，基层人民法院在判决书中简要地提及“某某案，某某中级人民法院报请某某高级人民法院批准后指定本院审理或由某某中级人民法院指定本院④此处的本院即基层人民法院，下同。审理”。由于相关判决书并未载明高级人民法院批准的方式、批准的文号或中级人民法院“指定审理”的文号，同样只能通过判决书的记载加以解读。此类判决书有4份⑤4份判决书的案号分别为（2019）皖0421民初4556号、（2019）皖0404民初861号、（2020）皖0122民初5185号、（2020）云0112民初4763号。。

第四种，基层人民法院在判决书中表述为“某省级人民检察院同意某市（分、州）人民检察院将某某案指定某区（县）人民检察院向某中级人民法院提起民事公益诉讼。某中级人民法院受理后、裁定该案由本院审理”，或更为简洁地表述为“某区（县）人民检察院诉某某民事公益诉讼一案，本院于某年某月某日受理”。前述17起案件中，基层人民法院直接受理基层人民检察院起诉的有2起，中级人民法院受理基层人民检察院的起诉后、将管辖权转移至基层人民法院的有1起。此类判决书有3份⑥3份判决书的案号分别为（2020）皖0304民初2339号、（2020）皖0405民初1号、（2020）皖0304民初2194号。。

相对来说，第一种情形之下，相关中级人民法院的操作更为规范（虽然并不见得是正确的）：中级人民法院不仅完备了报请手续，而且制作了载明具体理由和规范依据的管辖权转移裁定书。第二种情形下，严格说来中级人民法院不应报请高级人民法院“指定管辖”，而应报请高级人民法院批准其进行管辖权下放转移。当高级人民法院批复同意将案件交由基层人民法院审理后，中级人民法院是否还需要制作管辖权下移的裁定书，我国现有法律法规并无明确规定。不过，由于管辖权的下移属于重大程序事项，中级人民法院理应制作裁定书。第三种情形下的“指定审理”并非规范用语，极有可能是判决书制作主体的笔误，其要表达的应是“指定管辖”之意；与第二种情形类似，中级人民法院本应报请高级人民法院批准其进行管辖权下移而非由自己直接指定管辖，因为此时并不存在指定管辖的适用情形①具体理由详见后文中有关指定管辖部分的论述。。如此，则可以将之与第一种、第二种情形合并讨论。第四种情形下，基层人民法院的管辖权若因中级人民法院转移而来，则可将之与前述三种情形合并讨论；若是基层人民检察院直接向基层人民法院提起诉讼，则需对基层人民检察院能否提起消费民事公益诉讼、应向哪一个法院提起消费民事公益诉讼以及基层人民法院能否直接受理进行讨论。

基层人民检察院能否提起消费民事公益诉讼以及能否直接向中级人民法院甚至基层人民法院提起消费民事公益诉讼涉及检察管辖问题，与本文的研究主题存在着重大差异。限于篇幅所限，本文仅作简要论述。有观点认为，为了破解检察民事公益诉讼实践中起诉主体名实不符的现象，激发基层人民检察院提起民事公益诉讼的积极性，避免上下级人民检察院之间的职能冲突，化解当下检察民事公益诉讼管辖设置不合理所带来的弊端，确保“四大检察”的全面协调、充分发展，不宜继续沿用、保持市（分、州）人民检察院将民事公益诉讼案件的管辖权转移至基层人民检察院管辖这一“例外”做法，而应在相关立法中确立民事公益诉讼由基层人民检察院管辖（包含直接提起民事公益诉讼）的“一般”规定[10]。根据《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》以及上述提及的《规则》，基层人民检察院可以立案管辖，但若需要提起消费民事公益诉讼时，则应当将案件移送有管辖权法院所对应的同级人民检察院。根据《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条第一款、《消费民事公益诉讼解释》第三条第一款以及《检察公益诉讼解释》第五条第一款等的规定，有管辖权的法院为中级人民法院，故而此时有权向中级人民法院提起消费民事公益诉讼的人民检察院理当为市（分、州）检察院，前述那种认为基层人民检察院可以直接提起消费民事公益诉讼的观点明显是不恰当的。

四、对中级人民法院下移消费民事公益诉讼案件管辖权的否定

在理论上，根据不同标准，可以将管辖进行不同的分类。如以管辖的确定是否有法律、司法解释的规定为准，可将管辖分为法定管辖和裁定管辖。其中，裁定管辖是指“法院在没有法律明文规定的情形下，基于案件的一定事实与理由，以裁定的方式确定管辖法院”[11]。笔者认为，鉴于《民事诉讼法》有关管辖制度的规定并不完善，且主要由最高人民法院制定的相关司法解释予以细化、弥补，故须对该定义中的“法律”作扩大理解，即既包括《民事诉讼法》，又包括最高人民法院制定的相关司法解释。我国《民事诉讼法》规定了三种裁定管辖：移送管辖、指定管辖与管辖权转移。其中，移送管辖，是指法院受理案件后，发现其对案件无管辖权，依法裁定将案件移送给有管辖权的法院审理。移送管辖的适用前提在于：法院已经受理案件，移送的法院发现本院对已受理的案件无管辖权，受移送的法院对案件有管辖权——此时，移送的是案件材料，而非管辖权。显然，前述17起案件中的中级人民法院均非“对已受理的案件无管辖权”的情形，故相关中级人民法院变更管辖法院的做法，并不属于移送管辖。指定管辖是指上级法院以裁定方式指定其辖区内的下级法院对某一案件行使管辖权[12]。根据《民事诉讼法》第三十六条、第三十七条的规定，指定管辖适用于三种情形：受移送的法院认为自己对移送来的案件无管辖权；有管辖权的法院因为特殊原因（如有管辖权的法院的全体法官均须回避，有管辖权的法院所在地发生了严重的自然灾害、重大疫情，等等）无法受理；法院之间发生管辖权争议，经协商不能解决。前述17起消费民事公益诉讼案件均不属于指定管辖的三种情形，相关中级人民法院不能指定其辖下的基层人民法院管辖①故，相关法院在判决书中虽将特定消费民事公益诉讼案件的管辖权变动表述为“指定管辖”，但实质上仍应为“管辖权下移”。譬如，安徽省淮南市凤台县人民法院在（2019）皖0421民初4556号民事判决书中，将其管辖权的取得表述为“公益诉讼起诉人凤台县人民检察院与被告杨金玉民事公益诉讼侵权责任纠纷一案，经安徽省淮南市中级人民法院指定本院审理……”类似的判决书还有（2017）皖0122民初2950号、2951号，（2019）皖0122民初1110号，（2019）皖0404民初861号，（2020）皖0122民初5185号，（2020）云0112民初4763号。。排除了移送管辖与指定管辖，则17起案件中管辖权变更之情形只可能属于管辖权的转移。

管辖权的转移，是指依据上级人民法院的决定或同意，将案件的管辖权从原来有管辖权的人民法院转移至无管辖权的人民法院，使无管辖权的人民法院因此而取得管辖权[13]。管辖权转移有两种情况：由上级法院转交给下级人民法院（即下放转移），或者由下级人民法院转交给上级人民法院（即上调转移）。根据《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》第五条，对于应由上级人民法院管辖的第一审民事案件，下级人民法院不得报请上级人民法院交其审理。但这并不妨碍上级人民法院将其管辖的第一审民事案件交给下级人民法院。为了保障当事人的审级利益，避免地方保护主义的影响，《民事诉讼法》第三十八条和《〈民事诉讼法〉解释》第四十二条②《民事诉讼法》第三十八条第一款后半句规定：“……确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准。”《民诉法解释》第四十二条规定：“下列第一审民事案件，人民法院依照民事诉讼法第三十八条第一款规定，可以在开庭前交下级人民法院审理：（一）破产程序中有关债务人的诉讼案件；（二）当事人人数众多且不方便诉讼的案件；（三）最高人民法院确定的其他类型案件。（第一款）人民法院交下级人民法院审理前，应当报请其上级人民法院批准。上级人民法院批准后，人民法院应当裁定将案件交下级人民法院审理。（第二款）”就管辖权的下放转移规定了严格的条件和程序限制：一是必须报请上级人民法院批准；二是仅限于三种类型的案件；三是下级人民法院不得再将案件交由其下级人民法院审理。

实际上，对于管辖权的下放转移，反对的声音一直没有消停过，主要认为管辖权的下放转移会侵害当事人的上诉权，为地方保护主义打开方便之门，容易引起程序不安定，不符合诉讼经济的目标，缺乏必要的理论基础，与我国级别管辖的立法宗旨不符，与宪法有关规定相矛盾[14]。针对管辖权的下放转移存在的诸多弊端，有两种应对措施：其一，对下放转移进行双重限制（第一是赋予当事人管辖异议权，当事人无异议的，才得进行转移；第二是当上级人民法院将其管辖的案件转交给下级人民法院时，须经其上一级人民法院的同意）[15]。其二，完全删除下放转移，理由是双重限制虽然可以有效阻止管辖权下放转移的滥用，但实际操作过于烦琐，有损诉讼效率，还不如删除[16]。2012年修改后的《民事诉讼法》针对管辖权的下放转移虽然有所修正，但仍持职权主义立场，并未凸显对当事人意愿的遵循，也未明确赋予当事人管辖异议权。具体来说，立法机关在《民事诉讼法》第三十八条中采纳的是双重限制中的第二种方案，要求上级人民法院将其管辖的案件转交给下级人民法院前须报请其上一级人民法院批准，至于“确有必要”的判断标准，上一级人民法院批准的方式、内容、程序等，则未作规定也不明确。

前述17起案件中，有关中级人民法院至少在7份管辖权下放转移裁定书中明确载明是以《民事诉讼法》第三十八条第一款作为依据的。但仅以“便利基层人民法院审理”“有利于该类型案件处理的社会效果”为由显然过于单薄——在笔者看来，这更多的是中级人民法院出于管辖权下放转移的需要而进行目的性扩张解释的结果。在“确有必要”判断标准不明的情况下，应坚持公平审理这一原则，对人民法院行使自由裁量权变更、调整级别管辖的做法进行限制，在保持当事人的审级利益不被侵犯这一底线的前提下，实现法院审判权和当事人诉权之间的平衡[17]。简言之，中级人民法院不能将《民事诉讼法》第三十八条第一款作为将转移消费民事公益诉讼案件第一审管辖权至基层人民法院之依据。相应地，高级人民法院因此就不能也不应同意中级人民法院下移管辖权的报请。

《〈民事诉讼法〉解释》第四十二条第一款系对《民事诉讼法》第三十八条第一款后半句的细化规定，鉴于消费民事公益诉讼案件并非破产程序中有关债务人的诉讼案件，也非当事人人数众多且不方便诉讼的案件，故前述17起存在管辖权下移的消费民事公益诉讼案件显然是相关中级人民法院进行“消费民事公益诉讼案件属于最高人民法院确定的其他类型案件”之理解与适用的结果。然而，在笔者看来，并不宜作这样的理解与适用。基本理由是：《消费民事公益诉讼解释》第三条已经是对“最高人民法院确定的其他类型案件”的具体呈现，而该第三条明确规定了消费民事公益诉讼案件应由中级人民法院管辖，且未作出例外规定。故而，该第三条实际上否定了中级人民法院将消费民事公益诉讼案件之管辖权转移至基层人民法院之可能。在司法实践中，各级人民法院理应严格遵循这一要求。由此观之，前述17起消费民事公益诉讼案件中的管辖权下放转移，均系有关中级人民法院、高级人民法院对“最高人民法院确定的其他类型案件”这一规定不当地进行扩大理解与适用的结果。质言之，有关中级人民法院基于便利性考虑，意图将已受理的消费民事公益诉讼案件之管辖权转移至基层人民法院而将消费民事公益诉讼案件扩张解释为管辖权下放转移情形之“最高人民法院确定的其他类型案件”，但与此同时，刻意地回避、否定了最高人民法院已经明确地将消费民事公益诉讼案件确定由中级人民法院管辖且实质上关闭了进行管辖权下放转移之可能这一事实（即罔顾《消费民事公益诉讼解释》第三条之既有规定）。故对于已受理消费民事公益诉讼案件的中级人民法院而言，并不存在就管辖权的下放转移予以裁定的空间与可能。也就是说，中级人民法院不能将《〈民事诉讼法〉解释》第四十二条作为下移消费民事公益诉讼案件管辖权的依据，更不能将该条进行分割，仅选择适用其第二款。可见，从法律适用的角度，前述17起消费民事公益诉讼案件管辖权转移之过程中，有关中级人民法院、高级人民法院均存在法律适用错误，理应予以纠正。

此等情形下，如果当事人对中级人民法院改变级别管辖的做法不服且提出管辖权异议的，法院应正确对待以充分保障其审级利益。有学者明确指出：“科学明确的管辖制度不仅有利于当事人行使诉讼权利，使原告知道应该或可以向哪一级的哪一个法院起诉，正确行使起诉权；亦可以使被告得以判断受诉法院对案件有无管辖权，正确行使提出管辖权异议的权利。”[18]根据《民事诉讼法》第一百二十七条第一款以及《〈民事诉讼法〉解释》第四十二条第二款的规定，受理案件的人民法院决定进行管辖权下移时，需报请其上级人民法院批准同意并作出裁定，当事人对此不服的有权提起异议，人民法院应当审查。异议成立的，裁定移送转移前的人民法院，即由原受案人民法院“收回”管辖权后继续审理；异议不成立的，裁定驳回，由转移后的人民法院继续审理。同时，根据《民事诉讼法》第一百五十四条第一款、第二款①《民事诉讼法》第一百五十四条第一款规定：“裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉……（十一）其他需要裁定解决的事项。”第二款规定：“对前款第一项至第三项裁定，可以上诉……”的规定，当事人对管辖权异议裁定不服的，依法可以上诉。经筛选发现，前述17起案件中，仅有1起案件的被告提出了管辖权异议，但却未得到两级人民法院的正确处理。具体来说，一审法院未回应被告的管辖权异议，当被告以管辖权异议未得到一审法院的正面回应为由提起上诉时，二审法院认为其“无权提出管辖权异议，一审法院不存在违反法定程序问题”②在肥东县人民检察院诉汪永良、严加胜销售不符合安全标准食品民事公益诉讼一案中，汪永良、严加胜向一审法院（即肥东县人民法院）提起管辖权异议认为，合肥市中级人民法院将其管辖的案件转交肥东县人民法院审理，违反了《民事诉讼法》之规定、审判程序严重违法、剥夺了其上诉权。但一审法院仅宣读了安徽省高级人民法院同意进行管辖权转移的批复，便开始了案件的实质审理。一审判决作出后，两被告不服，并将一审法院未处理其管辖权异议作为上诉理由之一。二审法院认为，本案损害结果地集中在肥东县，为查明案件事实，方便当事人诉讼，经其报请安徽省高级人民法院同意，将案件交由肥东县人民法院审理，故肥东县人民法院对本案有管辖权，汪永良、严加胜无权提出管辖权异议，一审法院不存在违反法定程序问题。参见安徽省合肥市中级人民法院民事判决书（2018）皖01民终3574号。。必须强调的是，即便一审法院经审理后裁定驳回了两被告的管辖权异议，虽然从理论上说被告对之不服的可以上诉，但最终也会被二审法院驳回，其审级利益仍得不到保障。由此说来，最根本的办法不是赋予当事人以管辖权异议之机会，而是将消费民事公益诉讼案件的管辖权下移明确规定为严重的程序违法。当然，这样做的前提应是在立法上明确将消费民事公益诉讼案件的管辖法院规定为中级人民法院。

五、立法上明确规定中级人民法院受理消费民事公益诉讼案件的构想——代结语

“管辖不明易导致推诿审判义务或抢夺管辖等弊病丛生，使当事人的诉权受到侵害。而更重要的是，管辖不公，审判也很难公正，当事人的实体权利也无从获得保障。”[19]与前述安徽省、云南省相关中级人民法院将消费民事公益诉讼案件第一审管辖权下移至基层人民法院的做法相反，湖南省出现了一起受理案件的基层人民法院将基层人民检察院向其提起的消费民事公益诉讼案件移送至中级人民法院的事例——湖南省娄底市双峰县人民法院认为，双峰县人民检察院没有一并提起刑事附带消费民事公益诉讼，其对双峰县人民检察院单独提起的消费民事公益诉讼案件没有管辖权，此案的管辖权应属娄底市中级人民法院，故作出了移送管辖的裁定书①参见湖南省娄底市双峰县人民法院民事裁定书（2020）湘1321民初3318号。。在笔者看来，这才是真正领会、遵循消费民事公益诉讼案件第一审由中级人民法院受理之应有做法。

自2019年1月23日中央全面深化改革委员会发布《关于政法领域全面深化改革的实施意见》以来，我国采取了一系列措施②这些措施主要有自2021年8月20日起施行的全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，自2021年10月1日起施行的最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，2021年10月1日起施行的最高人民法院《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》。加快四级法院审级职能定位改革进程。具体来说，全国人大常委会仅就试点内容、试点期限等作出规定，具体办法由最高人民法院研究制定；根据《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《实施办法》）第一条、第四条，涉及社会公共利益的案件不宜由基层人民法院审理而应由较高层级人民法院审理。笔者认为，消费民事公益诉讼旨在维护消费社会公共利益，并不适宜由基层人民法院审理。理由有二：一是若基层人民法院亦可受理消费民事公益诉讼案件，姑且不说这样会增加基层人民法院的案件总量和办案负担，当其认为需要由中级人民法院审理时，尚需履行报请程序并由中级人民法院进行审查处理，一来二去徒然浪费时间，虽然从法院角度来说，报送期间和中级人民法院审查处理期间，不计入原审案件审理期限，但无形中难免会导致诉讼的拖延，不利于及时制止不法行为、救济消费社会公共利益；二是从法院职能划分以及司法实践的既有经验来说，这里的“较高层级人民法院”显然应为中级人民法院而不可能是高级人民法院——即便是跨市级行政区划甚至是跨省级行政区划的消费民事公益诉讼案件，仍可通过指定管辖的方式将最终的管辖法院确定为中级人民法院。故该《实施办法》第一条、第四条之规定是不尽合理的，应明确将公益诉讼案件的管辖法院界定为中级人民法院③当然，鉴于环境民事公益诉讼法院管辖实践之特殊性，仍应保留中级人民法院进行管辖权下放转移之例外规定。。《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》并未明确针对消费民事公益诉讼等公益诉讼案件的级别管辖作出规定。具体来说，其第一至第三条以标的额为准，明确了中级人民法院管辖的案件类型④即当事人住所地均在或均不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件；当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件；战区军事法院、总直属军事法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件。；第四条明确了新类型、疑难复杂或者具有普遍法律适用指导意义的案件，可将管辖权转移至上级人民法院；第五条明确了本通知适用的例外情形⑤即不适用于知识产权案件、海事海商案件和涉外涉港澳台民商事案件。但不包括公益诉讼案件。

综上，根据中央全面深化改革委员会《关于政法领域全面深化改革的实施意见》、全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》、最高人民法院《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》、最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》等一系列政策性文件、立法授权决定或规范性文件的要求，我国四级人民法院审级职能定位改革已成为不可逆转的趋势，第一审普通民事案件级别管辖标准进一步得到调整。可以预期的是，我国将逐步实现第一审普通民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理的法院审级职能定位改革目标。然而，作为特殊侵权案件的消费民事公益诉讼案件并不在调整、规范之列。

在笔者看来，应继续保留消费民事公益诉讼案件上由中级人民法院管辖的做法，吸收《〈民事诉讼法〉解释》第二百八十五条、《消费民事公益诉讼解释》第三条、《检察公益诉讼解释》第五条第一款等的合理规定，在修改《民事诉讼法》时明确将公益诉讼案件的管辖法院确定为中级人民法院。遗憾的是，十三届全国人大常委会第三十二次会议于2021年12月24日审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》并未涉及公益诉讼案件的法院管辖（遑论消费民事公益诉讼），这与我国正在进行的四级法院审级职能定位改革试点尤其是第一审民事案件级别管辖的调整之间缺乏必要的衔接。笔者建议：立法机关应在对《民事诉讼法》进行再修改时，将公益诉讼案件增加为该法第十八条第（三）项，并将该条原第（三）项调整为第（四）项。考虑到国内部分基层人民法院所成立的生态保护法庭或环资法庭近年来取得了不错的审判效果、社会效果，将基层人民法院审理环境民事公益诉讼案件作为例外加以规定确有必要。具体表述为——“第十八条中级人民法院管辖下列第一审民事案件：……（三）公益诉讼案件，但法律、司法解释对环境民事公益诉讼案件有例外规定的除外……”当然，从最根本、最彻底的角度来说，应尽早地制定一部包含环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼、未成年人权益保护公益诉讼、英雄烈士名誉权保护公益诉讼以及个人信息保护公益诉讼等在内的、统一的公益诉讼法，对本文所涉消费民事公益诉讼案件的管辖法院等问题一并加以规定。