教育公益诉讼的法理解析与制度完善

李卫国

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、公益诉讼与教育公益诉讼的概念诠解

（一）公益诉讼的含义与特征

公益乃社会公共利益或者公共利益事业之缩略语，是相对于私益或私利而言的。公益的提倡与保护，是现代国家的基本职责，而通过诉讼方式维护公益则是法治社会的鲜明特征。公益诉讼是与私益诉讼相对称的概念。私益诉讼是指为了保护个人、个别组织甚或少数者所拥有的权利和利益而进行的诉讼，其出发点和目标在于维护私益，通常由具有直接利害关系的权利主体提起。公益诉讼则是指特定的国家机关、社会组织或者自然人，对于危害社会公共利益的行为，无论与其自身有没有直接利害关系，也有资格向法院起诉并由此而开展的不以维护起诉者自身权益为追求或者主要目的而是旨在维护社会公共利益的诉讼。

公益诉讼在性质与法理基础上迥异于私益诉讼，由此决定了公益诉讼与传统私益诉讼的诸多不同之处。

首先，公益诉讼的主要目的就是站在全社会和公众的角度与位置上，超越个体的利益去维护社会公共利益与公众的普遍利益，追求社会公平与正义，这其实也是公益诉讼的本质特征。至于私益诉讼，则是诉讼主体基于自身权益被侵犯或发生争议而提起，与自身利益攸关，起诉的目的主要是维护自身的私人权益，是名副其实的维护私人利益的诉讼。虽然某些私益诉讼的进行也会涉及对公共利益的维护，但这只是附带的、次要的或间接的作用，不能与公益诉讼的主要目的相提并论。

其次，公益诉讼成立的前提条件有别于一般私益诉讼。公益诉讼更着眼于未来和长远利益，其成立并不要求诉讼时一定要有实际损害后果发生，只要某个社会组织或自然人有危及公共利益的不法行为，不论其是否已给社会公共利益带来损害后果，都可以被起诉并由法院审理和裁判。这样制度设计的主要目的是有效地保护社会公共利益不受违法行为损害或将来免受侵犯，将违法行为尽可能消灭化解在萌芽状态。如果说传统私益诉讼侧重事后救济，通过对已发生的纠纷进行裁判，使受害人受到损害的权益得到弥补与救济，那么，公益诉讼则更强调“未雨绸缪式”的事前防范与“雪中送炭式”的事中救济，只要被告人的行为引起社会公共利益受损或者有损害社会公共利益之虞时即可提起公益诉讼。在公共利益维护方面，“马后炮式”的补救应对，代价过于巨大，因而更应重视防患于未然。

再次，公益诉讼案件的起诉人或者原告一般是与损害后果或可能的损害后果无直接利害关系的特定国家机关、社会组织或公民个人。公益诉讼当事人中的原告虽不排除可以是直接受到不法行为侵害或威胁的机关、组织或者个人，但主要应为没有直接受到不法行为侵害或威胁的机关、组织或者个人。即如果违法者的违法行为侵害或者威胁国家利益、社会公共利益，对全社会或不特定的人的利益构成损害或具有损害的潜在可能性，符合条件的有关国家机关、社会组织和公民个人依法有权以维护社会公共利益为目的以自己的名义起诉违法者。公益诉讼彻底打破了传统民事诉讼长期以来所坚守的只有与案件存在直接利害关系的人方可当原告提起诉讼的原则之禁锢，换言之，公益诉讼适格原告判断的一个重要依据在于其是否有能力捍卫社会公共利益，而非与案件的直接利害关系。

最后，公益诉讼中原告的处分权的行使受到一定程度的约束与限制。在公益诉讼中，提起诉讼的原告往往与案件没有直接利害关系或只是案件里众多受害人中的一个或一部分，原告不能像处分自己个人的权利那样随心所欲地处置他人权利乃至公共利益。原告如果不当行使处分权，则相当于处分了全体公益受害人的权利，这自然有违公益诉讼的初衷。因此，公益诉讼中原告的处分权的行使势必要受到一系列规范的约束与调控。例如，原告在公益诉讼中虽能作出自认或认诺，但如果法院审查后认为自认或认诺有损社会公共利益的，有权不予确认。再如，在公益诉讼中，当事人虽有权进行和解与撤诉，但法院经审查发现和解或者撤诉行为损害社会公共利益的，可不予准许。

（二）公益诉讼的主要类型

公益诉讼发展到今天，内容丰富，形式多样，十分复杂。为了便于研究和掌握，我们可按照不同的特征与标准，对公益诉讼进行不同的划分与归类。

根据公益诉讼的目的是直接单纯维护公共利益，还是既直接维护公共利益的同时又直接维护私人利益，我们可将公益诉讼划分为狭义范畴的公益诉讼和广义范畴的公益诉讼，抑或划分为纯粹的公益诉讼和复合型的公益诉讼。前者专指与被诉的侵权行为无直接利害关系的主体为维护社会公共利益而提起的诉讼。后者除涵括纯粹的公益诉讼以外，还包括受到被告行为直接损害的主体，出于兼顾私益保障与公益维护之目的而提起的诉讼。

根据公益诉讼提起主体类型的不同，可将公益诉讼划分为国家机关（如国家检察机关）提起的公益诉讼、社会团体或者民间组织（如民间环保组织）提起的公益诉讼、公民个人提起的公益诉讼。

根据诉讼主体之间关系和所适用程序的不同，可将公益诉讼划分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。其中，刑事公益诉讼换言之就是指检察机关提起的刑事公诉，旨在惩处犯罪、维护社会公共秩序与利益，显著区别于作为私益诉讼的刑事自诉。由于刑事诉讼制度（尤其主要是指刑事公诉制度）从古至今就广受各国重视，长期以来自成一体，独立发展，脉络清晰，而且较民事公益诉讼、行政公益诉讼更为独特和封闭。作为常规与惯例，各国学术界与实务界在谈论和研讨公益诉讼制度时，一般仅指民事公益诉讼和行政公益诉讼，此共识可谓相沿成习，鲜有分歧。

根据公益诉讼适用的侵权类型和范围不同，抑或根据公益诉讼适用的社会领域不同，公益诉讼还大致可分为生态环境公益诉讼、消费者维权公益诉讼、国有资产保护公益诉讼、劳动者维权公益诉讼、未成年人保护公益诉讼、个人信息保护公益诉讼、教育公益诉讼、知识产权公益诉讼、平等权保护公益诉讼、消防公益诉讼、证券公益诉讼、英烈权益保护公益诉讼、传统文化及传统村落保护公益诉讼，等等。

（三）教育公益诉讼的阐释

教育是提升人的科学文化水平、培养人的综合素质的主要方式与途径，是民族振兴、社会进步的重要基石与有力保障。教育也是国家和全社会最重要的公益事业之一。党的十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，办好人民满意的教育。目前国内外比较一致的观点认为，对儿童与青少年的义务教育是纯公益事业，非义务教育是准公益事业。青少年儿童以及其他公民接受学校教育不仅涉及自身和家庭的利益，也关系到国家、民族、社会以及人类的整体利益与命运，这已是现代各国政府和社会各界的一个普遍共识与信念。但是，教育实践中出现的违反教育法律法规、侵犯学生受教育权、破坏教育教学秩序、损害社会公共利益的现象，单靠传统的直接利害关系人诉讼（即普通民事诉讼或者行政诉讼），很难改变教育法制软弱无力的状况，因而亟待引入并大力推行教育公益诉讼。

何谓教育公益诉讼呢？笔者认为，对教育公益诉讼更为精确之表述应该是“教育领域中的公益诉讼”。与生态环境公益诉讼、消费者维权公益诉讼、国有资产保护公益诉讼等相类似，教育公益诉讼并不是一种独立的、可以与一般民事公益诉讼或者行政公益诉讼相比肩的诉讼类型和诉讼形式，“教育公益诉讼”这一名称只是我们为了行文方便而采用的一种简约化的表述方式。结合上文对公益诉讼的分析与界定，可以这么认为，所谓教育公益诉讼，即是教育领域中的公益诉讼，具体而言，是指特定的国家机关、社会组织或者公民个人等对教育领域内违反教育法律法规、破坏学校教育秩序、干扰教育教学活动、侵害公民受教育权等合法权益，进而侵犯社会公共利益的行为，无论与其自身有无法律上的直接利害关系，都有资格提起诉讼，要求法院审理裁判的诉讼制度。教育公益诉讼是一般意义上的公益诉讼程序与制度在一定范围内的教育诉讼案件中的实行与运用。另外，根据诉讼中被告的身份以及适用的救济方式和程序不同，教育领域各种各样的公益诉讼可以划分为教育民事公益诉讼和教育行政公益诉讼两大种类。如果被诉对象是实施教育侵权进而损害社会公共利益的普通社会组织或者公民个人，诉讼活动基本上依循民事诉讼法之程序规定，此种公益诉讼即为教育民事公益诉讼。如果被诉对象是实施了违法教育行政行为的行政机关或者其他行政主体，诉讼活动基本上依循行政诉讼法之程序规定，则此种公益诉讼即为教育行政公益诉讼。

二、我国公益诉讼立法暨教育公益诉讼实践检视

（一）我国公益诉讼的立法考察

我国法律原来并未规定民事公益诉讼，但鉴于破坏生态污染环境、侵害众多不特定消费者合法权益的行为频繁发生，全国人大常委会于2012年8月31日修订《中华人民共和国民事诉讼法》时在第五十五条（2021年12月24日最新修订后已调整为第五十八条）中增设了民事公益诉讼的规定，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。目前除《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条对民事公益诉讼作了原则规定以外，我国还有六部法律在相关条文款项中对民事公益诉讼的原告资格制度进行了明确具体的规定，这些条款分别是现行《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款、《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条、《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款与第三款、《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条以及《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条。上述法律虽然在若干条款中对民事公益诉讼的原告资格问题作出了规定，但对法院审理公益诉讼案件的具体程序要求并未涉及。为了规范公益诉讼案件的审理活动，最高人民法院自2014年起先后单独或与其他司法机关联合出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2020年修正，以下简称《适用民诉法解释》）、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正，以下简称《“两高”检察公益诉讼解释》）等一系列司法解释，就公益诉讼的原告资格、受案范围、管辖、法院的释明、证据、禁止反诉、审查自认与和解、限制撤诉等程序问题作了具体规定。根据我国现行法和《适用民诉法解释》等司法解释的规定，法律规定的机关或者有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害英雄烈士形象、侵犯未成年人合法权益等损害社会公共利益的行为，提起民事公益诉讼，应当符合下列条件：（1）有明确的被告；（2）有具体的诉讼请求；（3）有社会公共利益受到损害的初步证据；（4）属于人民法院受理管辖范围。其中，如果是检察机关提起民事公益诉讼，还需要满足“法律未规定有关机关和组织可以提起公益诉讼或者虽已作出规定但规定的机关和组织不提起公益诉讼”，或者“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼”等前提要求与限制条件。

我国行政公益诉讼正式入法相比民事公益诉讼入法来得要更晚一些。2017年6月27日全国人大常委会修订《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）时，在该法第二十五条中增设了第四款规定，即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。从而正式宣告了我国行政公益诉讼制度的建立。根据我国现行法及相关司法解释的规定，我国目前的行政公益诉讼的构成要件如下：（1）行政公益诉讼的起诉主体仅限于人民检察院；（2）行政公益诉讼的案件范围主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域因行政违法而导致损害社会公共利益的行为；（3）行政公益诉讼起诉需初步证明行政机关行政行为的违法性（违法行使职权或不作为）与社会公共利益受损的事实（或危险）之间存在因果关系；（4）检察机关必须先行经过向违法行政机关制发督促履职检察建议的程序，在行政机关仍然不依法履职致使社会公共利益得不到保护的情形下才可以提起行政公益诉讼。

（二）我国教育公益诉讼的实践诊视

由于社会现实的迫切需要与各界的大力推动，同生态环境公益诉讼、国有资产保护公益诉讼、消费者维权公益诉讼等早期司法试点实践一样，我国的教育公益诉讼司法实践也早在2012年民事公益诉讼正式入法、2017年行政公益诉讼正式入法之前，就已经在全国各地多次轮番上演了。较早的教育民事公益诉讼司法案例有：1997年5月四川省泸县得胜镇初级中学起诉5名辍学学生家长拒送子女接受义务教育案[1]；1998年4月湖北省荆门市团林镇陈家坪小学起诉两名辍学学生（姐弟）家长获得胜诉判决并申请强制执行案[2]；2007年6月新疆维吾尔自治区阿克苏地区的玉尔其乡、阿恰勒乡人民政府将29名辍学学生家长告上当地人民法院，要求人民法院责令这些家长把辍学的孩子们送回学校读书案[3]；等等。较早的教育行政公益诉讼司法案例有：1997年8月山东省济南市一名六岁零四个月儿童的家长因为历下区教委有关六岁零十个月的入学年龄的文件规定而认为侵犯了儿童受教育权提起行政诉讼案[4]；2000年10月浙江省台州市画家严正学因椒江区中山路小学旁边开设了一家有色情表演节目的“娱乐总汇”，严重影响青少年健康成长，而多次举报，未果后，以行政不作为为由将椒江区文体局告上法庭案[5]；2001年8月山东省青岛市3名高考考生状告教育部作出的全国普通高校招生计划的行政行为侵犯平等受教育权案[6]；等等。

但是，自从2012年我国公益诉讼制度在《中华人民共和国民事诉讼法》上正式确立以及之后其他几部部门法陆续规定公益诉讼以来，大多数法律实务界人士以及一些学术界专家总结后认为，我国当前的公益诉讼仅限于生态环境和资源保护、食品药品消费安全、国有资产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护、未成年人权益保护以及个人信息保护这几个具体领域。如果说，此前因公益诉讼立法空白而能够为各式各样的公益诉讼提供试验或者试点的空间，那么，现在则因有法律的明确规制而使公益诉讼由“天马行空”进入到“循规蹈矩”。过去公益诉讼属于“无法可依”，进行一些试点试验可以理解，各种公益诉讼包括教育公益诉讼自然能够无拘无束“自由生长”；现在公益诉讼既然“有法可依”，当然应“有法必依”。因现行法仅明确规定了生态环境公益诉讼、消费者维权公益诉讼、国有资产保护公益诉讼、英烈权益保护公益诉讼、未成年人保护公益诉讼、个人信息保护公益诉讼等寥寥数种，而教育公益诉讼不在此列，故我国目前无教育公益诉讼制度。如若再提起教育公益诉讼，因得不到法律的支持而终将不予受理或裁定驳回。笔者对上述看法不敢苟同。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条对民事公益诉讼的受案范围作了规定，即“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款对行政公益诉讼的受案范围作了规定，即“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。上述条文用语在实践中围绕“等”字的具体含义究竟应当作“等”之“以内”解读阐释还是作“等”之“以外”解读阐释产生了明显分歧乃至激烈争论。坚持应作“以内”意思来理解的学者认为，既然《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》对公益诉讼的受案范围已经作出明确界定与详细列举，就应当严格按照法律列举的情形开展公益诉讼，至于未列举的情形，应待到时机成熟和条件允许时，再通过修法加以增设。而坚持应作“以外”意思来解读领会的学者的一致观点认为，当前在公益保护方面除法条一一罗列的领域外，其他领域也还存在着大量社会公共利益受损害的案件，从现实出发适度扩展公益诉讼受案范围既十分重要又非常必要。两种针锋相对的意见似乎都有其道理，但毕竟不能并行，这种理解上的不一致给司法实践带来了不少的麻烦与困扰[7]。

笔者认为，“等”字在现代汉语中具有丰富多样的词性与含义，当其作为助词出现时，既可表示部分列举，亦即列举未能完全穷尽，具有省略或替代未列举部分的功能；也可表示全部列举完毕后煞尾，兼有语气停顿和加以强调的功能作用[8]。“等”字在我国各种立法文本中出现的频率很高，具体应当作出何种解析，除要结合法条语境进行文义解释外，还必须结合整部法律的立法目的与立法精神进行深入的理解。对于公益诉讼受案范围之法条用语中的“等”字，显然应当从立法目的与立法精神上作“等”之“以外”解释，主要理由在于社会公共利益的范围远远超过法条列举的极为有限的几个领域，对受案范围作“等”之“以外”解读是维护社会公共利益的客观要求与时代需要。实践中，对于“等”之内外理解有分歧，但又严重侵害社会公共利益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的情况，一些国家机关和社会组织在当地党委、人大、政府和司法机关等的支持下，进行了积极的公益诉讼探索。在这里要特别强调指出的是，根据我国近些年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律的规定，置身检察制度改革深入推进的时代大背景，各地检察机关作为当前提起民事公益诉讼与行政公益诉讼的主要诉讼主体，顺势而为，在公益诉讼实践领域居于特殊的地位，对我国公益诉讼的案件范围的确定与程序机制的改进发挥着重要的导向作用。2017年9月11日，第22届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京隆重开幕。本届国际检察官联合会年会以“为公益服务的检察”为大会主题，围绕建设平安、公正、和谐的民主社会与法治国家，全方位地深入探讨检察官保护公益问题。习近平总书记专门向大会发出贺信，并在贺信中指出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”[9]。为了贯彻习近平总书记关于检察官职责的指示，在公益诉讼受案范围的扩展问题上，我国各级检察机关开始采取更为积极开放的态度。比如最高人民检察院2017年底针对全国各地儿童在幼儿园频频遭受侵害一类案件多发的严重问题而专门制发的重要通知中就明确提出，检察机关对于幼儿园食品安全、教育设施质量等问题可依照法律提起公益诉讼[10]。毋庸置疑，该通知作为最高人民检察院对于地方各级检察机关提起公益诉讼的具体指示及要求，明显超出了法条列举的那几种公益诉讼领域的范畴，而且直接涉及的就是教育公益诉讼。

基于以上分析与阐述，我们有理由认为，我国教育公益诉讼制度业已初步确立。对于在教育领域内发生的公民、法人以及其他组织等民事主体违反国家教育法律法规，损害国家利益和社会公共利益的行为，相关的国家机关如人民检察院和有关组织如妇女联合会、共产主义青年团、关心下一代工作委员会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队、城乡基层群众性自治组织、中国宋庆龄基金会、中华少年儿童慈善救助基金会等可以向人民法院提起教育民事公益诉讼，但目前公民个人尚无可以提起教育民事公益诉讼的法律上的主体资格。就教育行政公益诉讼而言，人民检察院在履行职责中发现教育领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，妨碍青少年健康成长，影响教育事业顺利发展并导致社会公共利益受到侵害的，必须首先向该行政机关提出纠正改错的正式建议，督促其依法履职。该行政机关经建议后仍然不依法履职的，人民检察院才能够向人民法院提起教育行政公益诉讼。在此不得不特别说明的一点是，按照现行法，我国目前有权提起教育行政公益诉讼的主体范围非常单一，仅仅限定为各级检察机关，其他的任何国家机关、社会组织和公民个人均不能提起教育行政公益诉讼。

三、我国教育公益诉讼制度的完善思考

我国教育公益诉讼制度目前虽已初步确立，但由于各种主客观因素的影响，该制度还很不成熟，严重制约了其功能的发挥。下面特就我国教育公益诉讼制度的进一步完善问题展开思考，进行探讨，并尝试提出一些建议。

（一）关于教育公益诉讼的起诉主体范围拓宽问题

根据我国现行法的规定，我国教育民事公益诉讼的起诉主体为有关国家机关和社会组织，并不包括公民个人；我国教育行政公益诉讼的起诉主体仅限于人民检察院，既不包括其他国家机关和有关组织，也排除了公民个人。显而易见，我国当下各类公益诉讼的原告范围均比较狭小。笔者认为，教育不仅关乎个人命运，更关乎国家和民族的命运，是极为重要的社会公益事业。公益诉讼包括教育公益诉讼是为维护国家利益和社会公共利益而设置的司法程序，应当体现其社会性、普遍性与公共性，尽可能准许代表不同立场、不同领域、不同阶层的利益主体进行公益诉讼。赋予公民个人提起教育公益诉讼的权利，能够弥补我国当前教育公益诉讼提起方式的不足，全方位保障教育事业健康发展，有效维护儿童、青少年的受教育权益。国外已有公民个人作为教育公益诉讼起诉主体的立法与司法实践，这也为我国拓宽教育公益诉讼的起诉主体范围提供了有益的参考[11]。例如，巴西《全国教育方针与基础法》第五条规定：“参加基础教育是客观公共权利，任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体或其他合法组建的团体，甚至检察院均可状告政府要求获得此项权利。”在日本，法律规定了纳税人诉讼制度，该诉讼可涉及教育公共财政资源的分配和使用，从而能够通过司法判决影响教育事业的发展以及国民受教育权的实现。1990年6月，日本秋田地方法院曾针对该县居民起诉教育局官员开支太大造成政府教育资金的大量流失而作出判决，支持原告居民的公益诉讼请求[12]。众所周知，义务教育是依照法律规定对所有适龄儿童和少年统一实施的具有普及性、强制性、免费性的学校教育，是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育是培养合格公民、提升整个民族科学文化素质的基础，也是解决落后贫困与阶层固化、实现社会公平的起点。考虑到义务教育在整个教育中的特殊地位与重要作用，我国应首先在义务教育领域赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。事实上，赋予公民个人义务教育领域公益诉讼的原告资格也恰恰与《中华人民共和国义务教育法》中的有关规定保持了一致与契合，因为该法第九条就明文规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”不言而喻，该条中的“任何社会组织或者个人”是包括公民个人在内的广泛的主体范围，因而将义务教育领域公益诉讼的起诉主体拓展至公民个人实属水到渠成、于法有据，不存在立法上的任何冲突及障碍。当然，下一步要在义务教育基础上，实现各类教育公益诉讼原告范围向公民个人的开放，最切实可行的办法就是对《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定加以修改，明确赋予公民个人提起教育公益诉讼的资格与相应权利。至于一些人担忧允许公民个人提起教育公益诉讼可能导致滥诉的问题，我们将在后文中一并进行探讨。

（二）关于教育公益诉讼的具体受案范围问题

教育公益诉讼受案范围的具体确定既有助于相关主体正确行使诉权，维护社会公共利益，也有助于人民法院顺利开展立案工作，公正行使审判权，达到法律效果与社会效果的统一。

就教育民事公益诉讼的具体受案范围而言，可以被诉的行为通常是违反国家教育法律法规、损害教育公共利益并且能够通过民事诉讼手段予以司法解决的行为。这些行为主要包括：（1）父母拒送适龄儿童、少年入学，或者迫使其辍学的行为。（2）在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐厅、互联网上网服务营业厅等不适宜儿童、青少年活动的场所的行为。（3）用人单位招用不满16周岁的、依法应当接受义务教育的青少年做童工的行为。（4）学校或教师违反规定有偿补课的行为。（5）学校或教师不合理增加学生课业负担的行为。（6）学校违反规定通过向学生推销或者变相推销商品、服务等手段谋取经济利益的行为。（7）学校组织学生参加商业性的婚丧庆典活动影响教育教学秩序、背离学校教育目的的行为。（8）学校在危及学生人身安全与健康的校舍、场所中进行教育教学活动的行为。（9）学校在义务教育阶段分设重点班与非重点班或者对学生按分数高低排名并公开展示的行为。（10）高校对教学内容空洞乏味、课堂管理松、不能提升学生能力但是课程绩点高、利于部分学生顺利获取学分的“水课”放任不管的行为；等等。

就教育行政公益诉讼的具体受案范围而言，政府、教育行政机关等的行政行为导致学生受教育权利直接或间接受侵害，损害社会公共利益的，可以成为教育行政公益诉讼的被诉行为。这些行政行为主要包括：（1）各级人民政府教育财政拨款没有达到教育法规定的行为。（2）有关部门未定期对学校校舍进行安全检查与及时维修的行为。（3）县级以上地方人民政府未根据本行政管辖区域的儿童、青少年数量和分布状况以及道路交通等因素，依法制定或调整学校设置规划，保障儿童、青少年就近入学，减少学生上学放学的交通风险的行为；或县级以上地方人民政府未按法律法规的规定采取措施，保障接受义务教育的学生获得安全与必要的校车服务的行为。（4）县级人民政府教育行政部门或者乡镇人民政府未采取有效措施组织适龄儿童、少年入学或者防止其辍学、失学的行为。（5）县级以上人民政府及其教育行政部门未采取措施均衡配置本行政区域内学校教育资源和师资力量，缩小学校之间办学条件差距的行为。（6）流入地人民政府未对流动儿童、少年依法提供在当地平等接受义务教育条件的行为。（7）政府及其教育行政部门改变或者变相改变公办学校性质的行为。（8）各级人民政府未按要求和步骤消除义务教育的大班额问题[13]。（9）各级人民政府没有按照规定为家庭经济困难学生提供必要的就学资助的行为。（10）各级人民政府没有按照规定落实为农村义务教育学生提供营养膳食补助的行为；等等。

（三）关于教育公益诉讼与教育行政执法的衔接关系问题

对社会公共利益的保护需要社会各界的共同参与，尤其需要对特定社会公共利益负有保护职责的专门行政机关的参与，才能取得更好的效果。在对社会公共利益进行行政保护、社会保护与司法保护方面，一般说来，司法诉讼手段属于事后补救的手段，也是最后的救济手段。教育公益诉讼的设立在很大程度上是弥补教育行政执法的欠缺，但绝不能取代教育行政执法的主导地位[14]，而且采取诉讼手段往往周期长、效率低、成本高。很多时候我们会发现，待走完比较漫长的诉讼程序后，儿童、青少年们在教育领域的合法权益已严重受损，事后补救的成本更高。为了充分发挥教育行政执法的优势，《“两高”检察公益诉讼解释》第十三条规定，人民检察院在履行职责中发现损害社会公共利益的行为，拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。《“两高”检察公益诉讼解释》第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使社会公共利益受到侵害的，应当督促行政机关依法履行职责。行政机关超过两个月没有依法履行职责，或者在紧急情形下超过十五日未书面回复的，人民检察院有权向人民法院提起行政公益诉讼。可见，检察机关对于教育领域损害社会公共利益的行为，应首先通知督促行政机关依法履行教育方面的职责，在行政机关仍不作为的条件下，检察机关才能提起教育公益诉讼，由此实现了教育行政执法与检察机关提起教育公益诉讼的合理衔接。但是，在其他主体尤其是我们主张允许公民个人提起教育公益诉讼的情形下，如何协调好教育行政执法与教育公益诉讼的关系，现行法律与司法解释尚存在空白。笔者认为，就提起教育民事公益诉讼而言，如果侵权主体是学校、公民个人或其他社会组织，可以根据具体情况先直接向侵权主体提出停止侵害、赔偿损失、排除妨碍、恢复原状等请求。一旦侵权主体在合理的期限内拒绝正当请求，若属于学校或教育工作者侵权，则可以向教育行政机关举报和要求处理；若属于学校或教育工作者以外的其他个人或组织侵权，可以向有关主管行政机关举报和要求处理。如果教育行政机关和其他主管行政机关不处理，则公民个人、有关机关、组织和社会团体方可就侵权行为向法院提起教育民事公益诉讼。就提起教育行政公益诉讼而言，为了给行政系统内部自我纠错的机会，充分发挥行政救济快捷、高效的优势，应借鉴检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序之规定，要求公民个人在拟提起教育行政公益诉讼时，必须首先向有关行政机关提出书面建议，并要求行政机关在规定的期限内予以处理或者答复。当行政机关在规定期限内不予处理或者答复，才能够提起教育行政公益诉讼[15]。此举也能有效防范公益诉权的滥用，节约国家司法资源，有序推进我国教育事业的健康发展。

四、结语

最后要特别说明和指出的是，本文关于我国教育公益诉讼的阐述与探讨是建立在对《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》就公益诉讼的受案范围作“等”之“以外”解释（主要是立法目的解释）的基础上，并考虑到我国当前司法改革包括审判制度、检察制度的改革对社会公共利益保护的关注与重视[16]。笔者认为，要进一步建立健全我国教育公益诉讼制度，还需要开展深入的立法调研和严谨的制度设计论证，也需要下大力气做好相关国家机关与部门之间的协调工作。当然，当前比较紧迫也比较务实可行的一个制度完善捷径，就是借鉴我国《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》以及《中华人民共和国未成年人保护法》等关于公益诉讼的规定，在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》与《中华人民共和国高等教育法》中直接增设若干条文来明确规定各种类型的教育公益诉讼制度，从而与《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》关于公益诉讼的一般规定形成配套与互补的有机联系。