系统思维视角下社区治理“内卷化”的生成逻辑与破解路径

王 义

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

“内卷”原是社会学的术语，最早是由美国人类学家亚历山大·戈登威泽作为一种社会文化现象提出的。而后经过格尔茨、黄宗智、杜赞奇等人的接续研究①，演变为一个“可以用来回应、分析和解释诸多层面的现象和问题的开放的理论系统”［1］，现已被应用到国家政治、经济、文化、社会、生态等很多研究领域。2005年，何艳玲、蔡禾对中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因进行分析，表明国内学者开始关注我国社区治理“内卷化”问题。2012年，党的十八大报告明确提出社区治理这一概念，各地围绕多元合作体制机制进行了积极探索，取得了显著成效。同时，不断加深的社区治理“内卷化”也引起更多学者的关注，相关研究成果不断涌现，社区治理“内卷化”成为基层治理研究的新热点。

一、社区治理“内卷化”的表现及危害

（一）社区治理“内卷化”的内涵

什么是社区治理“内卷化”？学者们提出了多种观点。如有的学者从社区发展的结果维度进行分析，认为社区治理“内卷化”是一种“旨在推进社区治理变革的系列举措并未实现实质性增益的现象”［2］。有的学者聚焦社区居委会，从社区治理主体的视角进行分析，认为社区治理的“内卷化”，指的是“社区居委会通过将组织内部管理制度不断精细化和复杂化的方式来开展行政工作，在具体的行政工作中，行政人员相互推卸责任、搁置争议、固化矛盾，社区治理陷入没有实质性增益的困境”［3］。有的从社区发展的现象维度界定社区治理“内卷化”，如城乡社区治理中存在的“改而不变、忙而无用、假象繁荣、空壳悬浮”等表征［4］。

显然，学术界的观点既有差异，也有共性。差异性主要反映为分析的视角不同，共同点在于学者们都紧紧围绕“内卷”这一词语进行研究，将社区治理与内卷化紧密结合，从而推演出各自的结论。毫无疑义，对内卷的界定是理解社区治理“内卷化”的关键。从字面看，内卷就是向内演化或绕圈圈。内卷既有精益求精的一面，也有追求非理性竞争、过度消耗， “偏重于内损而停滞不前的意思”［5］。学术界对内卷一词的使用多指向后者。内卷有三个重要特征：内部性、有限性、重复性。“内部性”是指内卷行为发生在组织体内部； “有限性”强调内卷的结果往往是因为资源短缺、机会有限； “重复性”在很多领域被赋予了“简单地生产” “不断地重复” “机械地运转”等标签［5］。

据此，本文认为，社区治理“内卷化”是指社区治理中各类资源未能实现最优化配置，存在资源浪费和无效配置等问题，导致社区治理体系运转失灵或失效，社区治理陷入低水平重复的一种状态。与以往学者研究社区治理“内卷化”思路不同的是，本文从资源配置的视角界定社区治理“内卷化”。首先，将社区治理过程视为社区内外资源整合与消耗的过程；其次，社区治理“内卷化”本质上是资源配置不合理或使用不当，造成资源浪费或者无效利用，导致社区治理过程与社区治理目标相背离。

（二）社区治理“内卷化”的表现

近年来，随着社区治理现代化的逐步深入，一方面，党委领导、政府负责、社会协同、民主协商、居民参与、法治保障的新型治理格局日渐形成，社区不断获得多元共治所带来的 “红利”［6］，另一方面，社区治理“内卷化”日益凸显，其表现形式更趋多样。主要有：

1.组织建设内卷。首先，区域化党建出现了工作责任回流、虚假创新以及个体疏离等问题。 “在眼前一片热闹嘈杂的党建引领社会治理的‘跃进式’发展背后，另一幅区域化党建‘无增长式发展’的图景也随之映现”［7］。其次，社区内部组织数量增加，除了社区两委、社会福利委员会、综合治理委员会、人民调解委员会、公共卫生委员会、人口计生委员会、文化共建委员会、物业公司外，又新增了“物业与环境管理委员会”。叠床架屋的组织机构设置，一方面为改变单一的社区治理结构提供了便利条件，另一方面也明显增加了社区治理主体之间的协调难度，因为“多主体间不仅存在合作水平低的问题，还存在内部的结构性紧张与冲突”［8］。

2.目标导向内卷。在行政一元化体制下，社区居民委员的行政与自治双重属性中，行政属性压倒了自治属性，社区居委会的工作人员将主要时间和精力用在完成党委政府布置的各项工作。社区居委会与政府部门之间的关系演化为下级对上级的关系。 “社区的自主性、主体性被忽视”［9］。社区居委会成为上级部门甩锅的“万金油”。争取上级政府部门满意事实上成为社区居委会最重要的目标导向与追求。

3.文化价值内卷。首先，社区居民对社区的认同感不高，参与度低，一些社区居民之间关系冷漠，没有形成紧密的社会关系网络。其次，社区居委会与社会组织之间出现了认同有余、合作不足的现象。有的社区居委会一方面同意社会力量为社区居民提供服务，另一方面又不愿意为社会组织、专业社工进入社区开展服务提供便利。 “随意性很大，有时间就配合，忙时就拒绝”［10］。社区治理主体之间存在着过度竞争，甚至恶性竞争问题。如为了获得服务项目，有的社会组织之间相互倾轧，不在提升核心竞争力上下功夫，而是通过污名化等手段打击竞争对手。

4.技术应用内卷。随着信息技术的快速发展以及智慧城市、智慧社区建设的稳步推进，信息技术在社区治理的应用场景越来越多。社区都纷纷建立自己的公众号、微信群、客户端等。这些信息技术的应用一方面方便了社区干部和群众，另一方面又形成了新的负担，滋生了“指尖上的形式主义”［11］。同时，社区中的一些老年人因为年老体衰、接受新知识慢等原因被排除在新技术应用场景之外。

这四类内卷化现象并不是孤立存在的，它们之间相互影响，相互作用。组织内卷是社区治理“内卷化”的实施主体，目标导向内卷是组织功能异化的表现，文化价值内卷为前两者内卷化提供了重要的生态支持，技术涉及社区治理的方法和手段其内卷化直接反映了组织的工具价值与目标价值异化的一致性。

（三）社区治理“内卷化”的危害

社区治理内卷化对社区治理带来了严重的负面影响，不仅“导致社区公共性衰退” “累积社会风险”［12］，而且降低社区治理效能，并容易引发社区治理危机，迟滞社区治理现代化进程。

1.加剧资源短缺。人力、物力、财力、信息资源是社区治理的基础要素。由于层级过低，我国社区建设长期面临资源不足的困境。社区治理中无实质意义的复制与低水平重复不仅消耗了宝贵资源，也引发更大的资源投入需求，形成需求饥渴症，社区治理陷入资源投入不足－加大投入－依然不足这一窘境。

2.累积社会风险。跨过农业文明时代，我们迅速迈入风险社会。面对百年未有之大变局和新冠疫情大流行这一前所未有的挑战，社区治理“内卷化”不仅会激化社区固有的矛盾，而且极易引发新的冲突，加剧社区发展中的不确定性和脆弱性。在社会转型期和矛盾凸显期，社区治理“内卷化”无疑是基层社会风险累积的“助推器”。

3.降低社区治理绩效。随着外部约束条件逐渐固化，社区治理更多地关注内部要素，出现了复杂化、精细化倾向，并陷入“改而不变”的状态，社区治理的边际效益不升反降。同时，在喧嚣表象下的创新乏善可陈，以学习名义进行的模仿重复行为导致社区治理模式高度同质化， “展示型”社区大量涌现。

二、社区治理“内卷化”何以发生？

国内学术界对社区治理“内卷化”成因的解读主要有四个维度。一是国家－社会权力结构维度，认为“国家权力的扩张造成了社区治理的内卷化”［13］。二是社区治理的主体功能定位维度，即以社区居委会为核心分析对象，指明社区居委会自治功能与实际上所承担的行政功能之间的矛盾与冲突，表现为处在科层制末端的社区具有低治理权， “社区所承担的行政压力无法像上级政府那样往下分解转移，而只能由社区自行承担”［14］。三是文化社会关系网络维度，研究者认为社区治理内卷化背后的隐形逻辑与人情关系网络的变化密切相关， “原子化状态下的居民邻里关系冷漠疏离，社区认同感和归属感渐趋弱化，社区自治和参与意识消极，加剧了社区治理的内卷化程度”［15］。四是条块关系维度，认为社区治理内卷化与社区权力配置特点直接相关，其中， “条线下沉对社区治理系统的重塑，在根本上导致了权责失衡”［16］，进而成为社区治理 “内卷化”的桎梏。这些研究成果为我们正确认识社区治理内卷现象提供了基本思路和重要的分析方法。

本文在借鉴吸收已有研究成果的基础上，依据系统理论提出新的分析框架。系统一词源于古希腊语，强调部分构成整体。现代意义上的系统论是由理论生物学家L·V·贝塔朗菲创立的。他认为，任何系统都是一个有机的整体， “每一个有机体都代表了一个系统，我们用这个词来指称处于相互作用中的元素和复合体”［17］。整体观念是系统论的核心思想。系统论深刻地改变了人类的思维方式， “形成了一种不同于机械世界观的机体主义世界观”［18］。按照系统论的思维模式，我们要科学地认识和理解社区治理“内卷化”这一现象，必须从社区治理的子系统、构成要素以及与环境之间的互动中予以整体性把握。首先，社区治理本身就是一个系统呈现。社区由多个子系统、要素及环境组成。社区治理“内卷化”并不是某一个系统或者单一要素所致，而是子系统、要素与环境之间相互作用的结果。其次，社区治理结构、社会组织发育程度、居民参与意识与能力、技术应用水平等构成了其内部要素体系；而政策与法律、资源投入强度、考核与监督、文化氛围等形成了外部要素体系。这些要素组合的有序性通过纵向的层次、等级和横向的互相作用表现出来，社区治理“内卷化”反映了这些要素组合的无效或低效。最后，在社区治理中，社区无力改变外部环境系统，外部约束条件逐渐固化并传导到社区内部，推动社区治理内部要素组合向着复杂化、精细化的方向演化，社区治理陷入僵化、停滞不前的状态；同时，社区治理内卷又进一步强化了原有的“路径依赖”，反复博弈的结果就是社区治理“内卷化”程度加深且日益多样化。这既增加了社区治理难度，也抬高了社区治理成本。

如果将影响社区治理内卷化的内外要素体系进一步细化，我们就可以归纳出四个最重要的因素：体制上的推动、考核上的诱导、文化上的形塑以及技术上的悬浮，这四大要素交织在一起，共同催生了社区治理“内卷化”现象。

（一）体制推动

这是导致社区治理内卷化的重要根源。为了全面加强的党的领导，社区突破区域限制，实行大党委制度，力图整合党的领导资源，形成多方合作的治理格局。但松散的联盟形式必然带来责任倒流等弊端。另一方面，从条块关系看，社区除了接受街道党工委领导，还受到区级部门的制约，社区居委会成为政府科层体系一环，被“行政化” “机关化”［19］。社区居委会成为政府的 “腿”，承担了大量的行政性事务，无形中挤占了社区自治空间。另外， “社区吹哨、部门报道”的大力推广，使线条纷纷下沉社区，社区事务剧增的同时，但没有实现“权随事走、费随事转”，社区在博弈中处于极为不利的境地，自身无力改变外部强加的工作任务，被迫内卷。压力型体制导致了社区减负陷入“加压—减负—再加压—再减负”的“减负悖论”。

（二）考核诱导

社区之所以承担众多的非自治事务，与上级的考核制度安排密切相关。学术界关注到地方的“晋升锦标赛”已经成为社区行政化的重要推手。 “基层政府为了更出色地完成上级政府分派的行政任务，会习惯性地层层加码、层层传导压力，其结果是各种‘形式’及行政事务最终被习惯性地转移到了社区居委会，导致基层行政负担越来越重，社区治理创新陷入‘形式主义’泥淖”［20］。社区工作好坏，街道办有发言权，区级政府的各个部门也有打分权重。考核结果往往与社区干部待遇挂钩。对于社区而言，这些部门、机构都得罪不起，与之合谋成为必然的行为逻辑。与此同时，社区治理创新方面更多地关注“改”而不是“变”，且对变化的结果缺少具体的量化指标。长期以来，我们没有建立精准化的成本产出分析制度，资金投入方面没有实施绩效预算，各种下沉资源的产出也缺少明确的计量标准，只要花费得合理，其结果没有多少人真正关心。审计监督部门关注的焦点通常是资金支出以及物质的消耗是否合理、合规，而对于更为重要的产出结果的分析远远不够。

（三）文化形塑

从概念的起源上看， “内卷”起初是一种文化状态，即文化模式达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法转变为新的形态，而只能不断地在内部进行“无休止的复制或者内耗”［1］133。从广义角度看，文化可以分为三个层次：物质文化、精神文化和制度文化。从狭义角度讲，文化主要指精神文化和制度文化。后两者对社区治理“内卷化”的形成产生了重要影响。首先，精神文化层面的社区公共精神的缺失是社区治理内卷的驱动要素。公共精神表现为公民对公共事务的积极参与，对社会基本价值观念的认同，对公共规范的维护。公共精神“是衡量任何一个社区是否具备共同体特征的一个极为重要的变量”［21］。居民对社区的认同感、归属感不强，互助合作意识弱等都是公共精神缺失的外在表现。其次，制度文化中的成文的和习惯的行为模式与行为规范也对社区治理“内卷化”发生着极为显著的影响。压力型体制下盛行的晋升锦标赛行为模式、屡禁不止的形式主义、单向度的考核制度安排等都是制度文化在社区治理“内卷化”进程中发挥作用的鲜明例证。

（四）技术悬浮

社区的智慧化治理是信息时代对社区治理提出的新要求。2017年6月，中共中央国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 （中发〔2017〕13号）提出，实施“互联网+社区”行动计划，要求加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中首次将科技支撑作为社会治理体系的组成部分，同时特别强调社会治理重心向基层下移。在新冠疫情防控期间，云上战役精彩纷呈，人脸识别、绿码、大数据行程分析等技术的应用，为疫情防控作出了巨大贡献。此外，集智能化、信息化、数据化为一体 “社区云”方兴未艾［22］。技术应用具有二重性效果。从社区治理“内卷化”角度看，新技术的应用带来了指尖上的新“形式主义”问题。此外，学者还观察到一个重要现象：技术上脱嵌，即某些社区虽然应用了信息技术工具，但信息技术未能有效嵌入社区治理体系， “没有与社区治理机制相耦合，未能提升治理能力”［23］；新技术失灵现象也不可忽视，那就是一部分老年人被阻挡在新技术门槛之外，无法享用新技术带来的便利。

三、破解社区治理“内卷化”的路径

社区治理内卷化既无法推动社区高质量发展，又不能有效提升社区居民的获得感、幸福感、安全感。所以，社区治理去“内卷化”就成为新时代推进社区治理现代化的应有之义。解决社区治理“内卷化”难题必须运用系统思维，围绕完善治理体制、改进考核体系、培育社区文化、强化技术赋能展开综合治理。

（一）完善治理体制

坚持和健全党的全面领导体制，在发挥基层党组织核心领导作用的同时，不断完善“一核多元”的社区治理结构；进一步健全党建工作机制，推进区域化党建的制度化、规范化，坚决克服区域化党建工作中的各种“形式主义”；大力实施社区居委会去行政化工程，使社区居委会摆脱双重属性，回归自治本位；理顺条块关系，明确区、街道、社区的责、权、利，对管理下沉、资源下沉、服务下沉予以规范；向社区赋权增能，健全服务体系，提高社区基本公共服务、非基本公共服务和居民生活服务供给能力。

（二）改进考核体系

完善考核评价体系和激励办法，加强对社区的综合考核，严格控制考核总量和频次；统筹规范面向社区的督查检查，清理规范工作台账、报表，以及‘一票否决’、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。建立以群众满意度为核心的评价体系。一方面，推行双向评价制度，街道、区级部门评价社区；另一方面，社区评价街道和区级部门。同时，加大居民群众所占权重，将群众高不高兴、满不满意、答应不答应作为衡量社区工作的标准。实施以结果为导向的绩效审计与监督。邀请独立第三方对社区治理绩效进行测评，保证考核结果客观、公正。

（三）培育社区文化

社会变迁过程中，人口流动以及市场要素的融入，社区尤其是城市社区的异质性更加突出。建构“多元共处、和而不同”的社区共同体，离不开精神文化和制度文化的强力支撑。一方面，要努力促进公共精神的形成与成长，如营造社区公共空间，增强社区的公共属性，培育社区居民的公共意识，强化社区居民的公共情感。另一方面，全面深化改革，建立开放、包容、进取的制度文化，以正式规则的完善推动社区治理实现共建、共治、共享；以非正式规则的现代性重塑，引导社区治理主体追求公共利益与公共价值。

（四）搞好技术赋能

在智慧社区建设中，既要充分利用好新技术，又要克服新技术应用带来的挑战，将新技术更好地融入社区治理过程。一是做好顶层设计。结合国家“十四五”规划，中央政府制定关于社区智能化治理的指导意见，地方出台实施细则，通过上下联动的方式从整体上统筹推进智慧社区建设。二是完善相关技术标准。并结合实际，重点抓好基础设施、系统平台和应用终端建设。三是进一步整合数据资源。建立详细的有关社区地理、人口、经济等基本信息的数据库，适时进行全国联网，然后按照权限等级实现数据共享。四是加大新技术应用场景普及力度。一方面由专业机构开发社区信息系统与应用软件；另一方面推广、普及“网上审批” “一站式服务”，努力让数据多跑路、群众少跑腿。五是充分照顾老年人的习惯。推行适老化和无障碍信息服务，保留必要的线下办事服务渠道。

注释：

①福德·格尔茨通过研究印度尼西亚尼爪哇岛农业问题发现，劳动的密集投入并不能必然带来产出成比例的增长。转自何艳玲，蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因［J］.中山大学学报，2005（5）：104-105.黄宗智以“没有发展的增长”“过密型商品化”解释数百年来中国农村经济的变迁。见张常勇.黄宗智“过密化”理论探讨述评［J］.中国农史，2004（1）：113-118.杜赞奇用“内卷化”一词来形容华北地方政权建设的低效率现象，即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大行政职能”。见杜赞奇．文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村［M］．王福明，译.南京：江苏人民出版社，2003：54-55.