国家治理生态视域下理解国家制度建设的五重维度

韩占元

（中共大连市委党校 马克思主义理论教研部，辽宁 大连 116013）

改革开放40多年的发展，是我国社会结构转型与体制转轨的过程，也是我国国家制度不断优化完善的过程。40多年来的国家制度变革从强调党的领导制度和组织制度到国家治理现代化，从重点领域关键环节到整体推进系统发展，我国国家制度建设的理论认识和实践发展不断深化、日渐成熟。特别是党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的伟大命题，为认识和推进国家制度建设提供了全新视角；党的十九届四中全会进一步指出： “中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。”［1］这为理解中国国家制度的强大生命力和巨大优越性提供了更为广阔的思考维度。

国家制度是国家治理现代化的核心要素，它需要与诸如社会主体、社会环境等其他各要素互相适应、长期互动，形成具有相对稳定的国家治理生态，使得国家问题得到系统性解决，才能真正为国家和人民带来长久福祉。从国家治理生态角度审视我国的制度建设，有助于认清制度建设的复杂性，从更广阔的视角、更动态的过程、更纵深的时空不断接近制度建设的科学路径，不仅从逻辑上认识我国的制度发展，而且从实践上深化我国的制度建设，推进国家治理现代化。从国家治理生态的角度认识国家制度，需要从制度的历史前提、外部环境、内部要素、整体状态及微观运行机制等方面，系统审视制度产生和运行的基本状态。

一、适应历史的发展是国家制度产生的基本前提

国家制度的发生发展要符合历史发展的大趋势。国家制度是人类历史的产物，是各种社会因素综合作用的结果，制度内外各要素之间保持着某种动态的平衡，具有相对稳定性。在现代社会，随着生产力的高速发展，国际社会竞争加剧、国内社会各种问题层出不穷，对制度的稳定性构成了巨大挑战。国家制度必须适应变化，随社会潮流的变动而调整，所以，孙中山强调， “世界潮流浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”。只有能够顺应历史趋势的制度，才可能具备强大的适应力、生命力，从而使国家保持竞争力，避免因落后而被历史淘汰的命运。体现世界潮流的制度，如民主、共和、法治、市场等等，因其能够契合社会需求、充分地进行社会动员和社会整合、释放社会个体和国家的潜力而纷纷为各国采纳，成为不可阻挡的“世界大势”。

国家制度要与具体的历史条件相适应。趋势构建方向，过程复杂多变，亨廷顿说， “现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［2］要解决这一悖论，就要使现代性的国家制度与本国的具体国情密切结合、良性互动，从而实现理论逻辑与实践逻辑、趋势性与过程性的统一。在适应具体的客观条件下，现代性的国家制度才能发挥其蕴含的正能量，并把副作用降到最低，使得国家既能解决关键历史课题，又能避免在现代性的巨大冲击力面前失序。正如习近平总书记所指出的， “中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。”［3］

把握制度变革的科学标准。国家既要推进现代性，又要避免失序，现代化的度很难掌握，这个度就是国家制度变革的科学标准，中国现代化的成功与掌握了国家制度变革的科学标准有着密切关系。邓小平同志曾深刻指出： “我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力是否得到持续发展。”［4］这三条标准抓住了中国制度现代化根本，为树立共识、化解困境、优化过程确立了科学的指引，积极有序推进了中国国家制度的变革。在中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记指出， “评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”这八个方面指出了国家制度变革的关键领域和根本问题，既是我国国家制度现代化的经验总结，也进一步深化了国家制度现代化的认识。

二、解决本国最需要解决的时代问题是国家制度价值的首要追求

制度价值是制度建设的首要问题，这是制度建设的出发点和落脚点，而制度价值是在解决具体问题中体现出来的。进一步说，制度价值是关于什么是好制度的判断，制度是用来解决问题的，好的国家制度应该是最能解决该国最需要解决的时代问题的制度。所以，习近平总书记说， “民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题”。［5］

每个国家的历史不同，不同阶段面临的最需要解决的历史问题也就不同，因而也就不存在放之四海而皆准的所谓“普世”的制度价值。西方发达国家所追求的“自由” “民主”价值观，是在具体的历史中产生的，是各国具体国情产物。以美国为例，作为美国立国根基的自由主义价值观，来自于最初的欧洲移民躲避政治宗教迫害的追求，所以，新生的美国国家制度的最高价值就是实现这些移民的个人自由。而且在美国的建国先贤眼里，国家权力是“必要的恶”，强大的国家权力势必会损害个人自由，因此，要限制国家权力。但没有国家权力又不行，所以，最初的美国国家制度是以邦联制的面貌出现的，但是因为邦联制在解决国家层面问题上的低效，才进一步集中权力建立了联邦制，所有这些都体现了美国自由主义价值观产生的时代根源。

而广大发展中国家，特别是二战以后独立的发展中国家，他们最紧迫最需要解决的问题不是个人自由问题，而是生存发展问题。很多发展中国家面临外部强权欺凌、内部政局动荡，在这样的背景下强调个人自由，只能是南辕北辙。他们需要的不是限制权力，而是需要一个强大的政治权威，来为个体生存和国家秩序提供强有力的政治保障。在经济全球化的今天，发展中国家保持一个强有力的政府，仍然有着重大的现实意义。远远落后于西方的发展中国家，不可能在与西方的自由市场竞争中获得优势，其结果只能是做西方发达国家的附庸。那些跳出中等收入陷阱的发展中国家，以东亚国家最有代表性，而这些国家的成功几乎都与有一个强有力的政府密不可分。

制度价值决定着制度的最终走向，从时代问题的角度来理解我国国家层面的核心价值观“富强、民主、文明、和谐”，将会更准确地理解国家制度价值的现实根基。忽视制度的根本价值，单纯地强调制度的形式，会导致“制度主义”的倾向，认为制度程序决定一切、制度塑造价值，从而颠倒了程序和价值的本末关系，就会出现虽然制度规范、程序合法，但是社会问题未能得到有效解决，违背了制度建设的初衷。制度的规范性建设要在制度价值的引领下，实现形式和内容的统一，真正让制度发展沿着正确的方向进行。

三、制度与人的关系是国家制度建设的核心变量

制度因人而生，因时而变，制度本身并不能独立地发挥作用，它需要与各种要素密切结合、相互补充，从而形成类生态的系统。制度与人是国家治理生态建设的核心关系，于当下的中国国家制度建设而言，就是协调推进国家治理体系和治理能力现代化。

关于制度与人的关系，为人熟知的就是邓小平所讲， “领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［6］333， “制度是决定性因素”［6］308。但是，邓小平也指出： “中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”这说明制度与人两者都很重要。对于两者关系，钱穆先生提出， “制度与人事密切相连。制度比较稳定，人事比较变动。制度由人创立，亦由人改订，这也属人事的范畴；而制度也可以规定人事，限制人事。”这体现了两层含义：一是两者的功能特点不同，制度体现刚性、稳定性，而人具有灵活性、创造性，体现了两者的互补关系。二是，虽然制度与人互补，但是人是第一性的，是主动的，是人创造了制度。马克思说， “在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在”， “不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度”。［7］

国家制度一方面需要具有稳定性，规范各种社会行为；另一方面要具有适应性，能够应对复杂多变的社会现实。 “当我们追求变革时，为的是让某种事物变得更好，当我们追求保守时，为的是避免某种事物变得更坏。”［8］5这种社会的保守性和适应性的双重需要，要求使制度与人事相契合，发挥合力作用，共同维系社会秩序，推动社会发展。

在人类历史的发展中，制度与人的协调推进取得了巨大进步。社会个体通过制度产生集体行动，使个体的意志和力量转化为社会行为，而制度也不断影响社会个体的选择，内化为个体性行为。如民主与法制的相互补充：从制度与人的关系看，法制的刚性体现了制度的规范性要求，它把人类文明的成果以法制的形式固定下来，进而规范全社会成员的行为；民主的灵活性体现了人的要求，它把民众的具体要求体现在政治生活中，凝聚社会共识，集聚社会力量，也能够不断顺应时代的要求，创设新的国家制度。再如，各种组织的诞生和蓬勃发展，企业组织、社会组织、政治组织等等，这些组织为协调制度与人的关系，优化国家治理生态的发展，提供了有效的组织支撑。

四、科学有效的现代制度系统是国家制度建设的整体性要求

国家制度作为复杂的制度系统，是通过各个子制度之间相互作用、相互影响，对国家的发展施加整体性的作用。其中，经济制度与政治制度是否契合是个关键变量。对于社会的重大变化，国家制度需要进行系统性调整才能进一步适应，从而保证国家发展的强大活力。我国改革开放的过程就是国家制度不断进行系统性改革，从而不断优化的过程。“这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”［9］当前，制度方面的全面深化改革，就是国家制度系统性对现实提出的要求。

在中国特色社会主义新时代，如何“使市场在资源配置中起决定作用，更好发挥政府作用，更好推进党和国家各项事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。”实现这一系列目标，需要对国家整体制度系统进行优化配置。党的十九届三中全会提出， “构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。”［10］在国家制度的系统性建构下，不断推进根本制度、基本制度和重要制度的相互衔接、相互贯通、整体联动。

从国家治理生态的角度看，增强国家制度的整体性、协调性、系统性，必须要重视以下两个问题。一是要对正式制度和非正式制度进行通盘考虑。正式制度指一套政治、经济、契约规则，这些规则调节人们的行为并塑造人们之间的相互关系，包括法律法规、规章制度及有关政策文件。［11］非正式制度以生活方式的形式表现出来，主要有道德和宗教实践、习惯、风俗和情感，而正是这些东西使一个民族成其所是。［8］6从社会发展的历史来看，非正式制度比正式制度的影响要深远得多，相对稳定得多，因此，在构建和变革正式制度时要充分考量非正式制度的影响，如果视而不见，必将付出巨大代价。

二是要对制度优势和制度弱点权衡利弊，考虑周全。健全完善制度，要“本着于法周延、于事有效的原则”［12］。制度系统对资源、权力等要素的不同配置，产生了不同的制度特点，某些方面的突出也会相应使其对立面减弱。在进行制度设计和制度选择时，必须充分考量，不能因为制度有弱项就放弃其优势，也不能因其优势而忽略弱点。例如，高度集权的国家制度能够集中力量办大事，但是权力的集中也容易导致腐败问题。如果按照西方的权力治理逻辑，治理腐败问题就要削弱、分散权力，这样腐败问题虽然被克服，但是集中力量办大事的优势就会消失。如何既能集权、又能有效克服腐败问题，考验着那些倾向于集权的国家。对这一“两难”问题，中国共产党有着清醒的认识， “中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导”“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。”［3］既坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时也要对腐败问题保持足够警惕，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度体系；在有效解决腐败问题的同时，也要积极解决懒政怠政、为官不为的问题。

五、充满活力持久有效的运行机制是国家制度的动力来源

国家制度系统庞杂，最终要落实到执行力上，落实到每一个社会成员身上， “必须有一种机制，制度通过它塑造个体行为，个体也能通过它形成和革新”。［13］“机制”一词最早来自希腊文，其意义是指人们为了达到某种目的而制造的工具和采取的手段的总称。有无有效的运行机制，运用什么样的运行机制决定了制度的有效性。比较普遍且行之有效的机制，有信息公开机制、竞争机制、奖惩机制、转化机制，等等。

信息公开机制。信息公开机制的最重要的意义是保障公民的知情权，是公民参与权、表达权、监督权的首要条件，也是让权力在阳光下运行，实现社会力量广泛参与国家事务，保证各级政府公共性的基本条件。信息公开机制的有效性与公开的形式、公开的范围、公开的程度密不可分。

竞争机制。竞争机制是商品经济活动中最普遍的方法，竞争机制能够最大限度地激发各利益主体的能动性，使社会资源能够得到更有效的配置，其充分发挥作用和展开的标志是优胜劣汰。对于国家制度特别是政治制度而言，有无竞争机制，在多大范围、多大程度上展开竞争，竞争的标准是否科学，规则执行是否严格，决定了国家制度的活力。

奖惩机制。趋利避害是人的本能，奖惩机制就是针对此而设计的。奖惩机制具有激励与控制的双重功能，二者相辅相成，结合使用。及时适当的奖惩是各个领域促进合作的最优策略［14］1-2，在制度运行中充分运用这一机制，将会促进社会成员服从制度，从而增强制度效能。

转化机制。转化机制指的是把社会问题和社会矛盾转化成推动社会发展动力的一套规则安排。在现实中，一些人经常把社会问题、社会矛盾看作社会发展的障碍，而在马克思主义者的眼中社会矛盾是社会发展的动力，虽然两者的社会矛盾不是同一个范畴，但是在本质上是相通的。社会问题、社会矛盾中集中了大量的信息，是社会各方面的冲突节点，从中可以掌握各方面的具体状况，把脉社会症状，主观、客观、制度、人事都可以体现出来，从而有的放矢、对症下药，变革制度、更新方法、优化人员，推动社会进步。

各种机制功能的根基在于人的特性，特别是人的利益。所有的机制都要充分考虑到利益的相关者，平衡好集团利益、部门利益、个人利益，实现人民群众的整体利益、根本利益、长远利益。人民群众的最广泛充分参与是增强制度活力、降低制度成本、提高制度效能的根本保障。