百年大党与人大制度的建构与发展

马颖，陈家刚

（中共广东省委党校，广东 广州 510000）

人民代表大会制度，是中国共产党领导人民在长期革命斗争中创造的一种新型政治制度。它赋予了人民在国家政治生活中最高的地位，使人民在国家政权建设中起到决定性作用。本文试从中国共产党建党百年来的历史脉络出发，展示中国共产党在人大制度的源起、建立、挫折与发展的过程中，分析、归纳、总结人大制度发展的经验教训，为更好地健全和完善人大制度提供借鉴。

一、毛泽东与人大制度的构想（1949 年以前）

政权的运作需遵循一定的组织形式安排。在新民主主义革命时期，我们党在“农村包围城市”的战略部署下，于部分地区建立根据地及人民政权。我们党在结合苏联苏维埃制度与中国实际的情况下，通过先在根据地实践，再扩大至全国的顺序，借鉴了苏维埃代表大会制度、参议会制度以及人民代表会议制度三种过渡形式，塑造了人大制度的雏形。

事实上，在马克思主义引入中国后，党内先进知识分子便对国家政权组织形式展开探索。蔡和森是首位将“苏维埃”一词引入中国的学者。1920 年，他在给毛泽东的信中提出，“阶级战争（阶级斗争）质言之就是政治战争，就是把中产阶级那架机器打破（国会政府），而建设无产阶级那架机器——苏维埃。”对此，毛泽东回复表示：“深切的赞同。”之后，我们逐步加深了对苏维埃的认识，并尝试运用于实际当中，各地级苏维埃政权在中国大地上零星创立。毛泽东等同志在井冈山附近的各个县城建立了工农兵政府，支持苏维埃运动。在茶陵县，毛泽东指出，“由部队派县长是不对的”，纠正部分党内同志的不当做法，加强群众对民主的重视与应用。1931 年，我们党的民众基础更为坚实，建立全国层面的苏维埃代表大会制度得以成为现实。其成立后最重要的任务，就是解决地方各级代表大会实践杂乱无章的情况。由于缺乏统一指导的参考文件，各地出现了理解不一、效果参差不齐的情况。在中央执委会的引领与辛勤工作下，中共中央发布了一系列文件，规范了各地苏维埃代表大会的组织建制。此外，毛泽东同志在该时期进行了广泛而深刻的调研工作，对中央苏区的选举、基层建设提出宝贵意见。他指出，选举不能只是形式，候选人数应比应选人数多一倍（即差额选举），这就超越了苏俄的等额提名制度。他通过农村调查，撰写了《兴国长冈乡的苏维埃工作》和《上杭才溪乡的苏维埃工作》，为推进苏维埃政权提供了重要的文献资料。抗日战争时期，各抗日根据地的抗日民主政权采用了国民政府的参议会形式，为我国各阶层的民主合作塑造了基础。在“团结、抗战、救中国”方针的指导下，中共中央批准通过了《五一施政纲领》，采用“三三制”原则，将除了共产党员外的非党左派进步人士、中间派也容纳入议会成员当中，这就与一党专政的国民党形成了鲜明对比。另一方面，“三三制”原则有效地“克服不惯同党外人士合作的狭隘性（毛泽东语）”，为协商作为一种工作方式进入代议机关和政府中打开大门。抗日战争取得胜利后，由于历史条件改变，边区第三届参议会选举上未再公开提及“三三制”，但是坚持了党外人士民主合作的原则，并延续至今。

解放战争时期，参议会制度与新的形势不相适应，于是，人民代表会议制度登上舞台。该制度的形成与毛泽东的探索息息相关。早在抗日战争时期，毛泽东即对未来中国的政权组织形式进行了思考。1940 年，他在《新民主主义论》中就指出，中国可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。1945 年，在党的七大报告上，毛泽东于《论联合政府》中进一步指出，新民主主义的政权组织应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。从历史角度来看，由于解放战争形势发展很快，在该时期的政权组织形式呈现出多种形式并存、因地制宜施政的状态，并没有直接采用人大制度，而是先采取了人民代表会议制度这样一种过渡形式。在此期间，晋绥解放区的代表会议建设工作引起了党中央的高度重视。晋绥解放区将人民代表会议制度扩展到了基层的区村（乡）两级。而此前，中共中央高层考虑的政权模式则主要是在县级以上采用人民代表大会制度，而在区村（乡）两级，则主张采用农民代表大会制度。1948 年4 月，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中肯定了将人民代表会议制度建立在区村两级上的形式。此后，人民代表会议制度就不仅在县级以上，而且在区村（乡）级也得到更广泛的实践，为我国乡镇级别的人大组织建立奠定了基础。

根据地时期这些政权建设实践，激发了毛泽东对于如何建设国家政权问题的思考，也为此后的政权建设实践产生了引领方向的作用，构成了毛泽东思想与人大制度在实践与构想中相互促进的形式，为人民代表大会制度的建立创造了坚实的条件。

二、中国共产党与人大制度的建立（1949-1957）

从1949 年到1957 年，在中国共产党的不懈努力下，人民代表大会制度经历了由政协全体会议代行全国人大职能的过渡期，再到人大制度最终确立，以及体制机制不断健全巩固的过程。

政治协商会议的形成与中国共产党的一贯主张有直接关联。当时，解放战争迅猛发展，首要任务是建立反蒋的联合政府，这就需要各民族各党派统一起来，共同行动。统一战线，是中国共产党的一贯主张，而政治协商会议正是统一战线的延续。为了号召各民主党派，中共中央于1948 年4 月30 日发布了《纪念“五一”劳动节口号》，宣布并推动“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”事宜。在共产党的诚意和民主党派的拥护下，相应民主团体派代表进入解放区，讨论召开新政协的各项筹备工作。这次号召体现出中共党人一心团结中华民族，为构建一个团结、友爱、和谐国家的初心。最终，政治协商会议成为中国特色的协商民主制度的重要组成部分，为我国国家民主治理事业保驾护航。

1949 年9 月21 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，赋予了新中国及其中央国家政权机关、国家性质、政权体制等一系列重大建国方略和建国步骤合法性。《共同纲领》规定，中央国家政权的行使形式是全国人民代表大会。但是，全国人大的建立需要经历普选，新中国并不具备广泛选举的基本条件，所以，由政协全体会议代行全国人大的职权，一直持续到1954 年的第一届全国人大会议的召开。政协会议在实际运作中也取得了巨大成效，为新中国的政权巩固和经济社会发展构建了法律基础，也承担起部分立法、讨论的职责，同时也成为监督执政党、团结全国各族人民的伟大制度创造。

新中国的建立为第一届全国人大的召开提供了现实基础。经过一段时间的政权建设，人民群众的组织程度和政治觉悟程度逐步提高，为召开全国人民代表大会提供了初步的组织条件。毛泽东和周恩来同志为促进政协制度向人大制度的转变，召集党外民主人士举行了多次会议，消除了民主人士的疑虑。一部分民主人士担心，普选会导致共产党人获得更多的选票，挤压民主党派人士的任职空间。还有人认为，政协制度已经较为完善，没有必要必须采用人大制度。1948年9月，中共中央政治局会议上，毛泽东在报告中解释了要开人民代表大会的理由，他说，“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表他的。”尽管政治协商会议已经代表了各界人士意见，而且代替执行了某些人民代表大会的权力，但它并不是人民选举出来的。毛泽东认为，全国普选可以发扬民主，是很有必要的。

在中国共产党组织的不懈努力下，1954 年9 月15 日，第一届全国人大一次会议隆重开幕，终于达成了建立无产阶级民主政权的奋斗目标。至1957年上半年，中国共产党为巩固人大制度，集中出台了多部法律文件，人大活动频繁。在这期间，人大制度主要有如下发展：第一，创建了代表视察制度。人大代表要定期进行调研视察，以有效监督各级国家机构执行工作。该制度塑造了人大代表的民主形象，也宣传了人大制度，向群众普及了民主权利的知识，同时也为民众监督人大代表工作提供了路径。第二，赋予全国人大常委会更丰富的职能，加强全国人大常委会的作用，以适应闭会期间的立法需求。授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，依据国家实情与需要制定法规。第三，监督政府活动，对政府工作提出批评建议。周恩来高度重视人大代表的监督作用，他说，“人大代表提出的意见，政府要来回答”。在这些制度机制建立后，人大制度运转起来，我国国家政权机构体系也健全完善起来。

三、人大制度的挫折与停滞（1957-1978）

1957 年下半年开始，人民代表大会制度的发展在反右派斗争中遭遇了挫折，甚至一度瘫痪。这段时期可以分为两个阶段。一是1957 年至1966 年，人民代表大会遭遇挫折，其实际作用明显下降；二是1967 年至1978 年，在“文化大革命”的冲击下，各级人大机关面临瘫痪的局面，人大制度的运作也遇到了极大的问题。

人大制度从1957 年下半年开始就遭遇削弱，而削弱主要体现在三个方面。其一，“唱对台戏”式提议演化为反右斗争。“唱对台戏”指的是通过辩论的方式提出建议，有利于中央从不同角度考虑问题。但是在反右扩大化以后，一开始的初衷已经被异化，会议气氛变得紧张，辩论变成了批判，导致很多人大代表不敢讲话。其二，中断对人大制度建设的探索。在1956 年八大前后，毛泽东接见南斯拉夫代表团时，仍然坚决提出要扩大民主，使得人们敢于说话。时任最高人民法院院长的董必武，明确提出了党政职能分开的原则，要做到有法可依、有法必依。可惜的是，这些提议都被反右斗争所搁置或阻碍。其三，人大日常工作停滞。人大的基础工作是立法，从1954 年9 月到1957 年，全国人大积极颁发了四百多件法律法规。但是反右运动开始之后，人大活动受阻，活动大幅减少，仅对很少的组织条例等进行修改，这就使得人大的工作几乎陷入停滞状态。

1967 年，上海群众发起夺权运动，组织了上海人民公社，替代原来的人大、市委与人民委员会，并进一步更名为上海市革命委员会。实际运作上，革命委员会将政府、政党、军队合为一体，强调无产阶级的政治统治，强调敌我之分，但是却忽略经济发展。接下来，其他地方也逐步成立了革命委员会。在全国层面上，全国人大及其常委会并没有像地方那样改为革命委员会，但是其职能已经相当有限。经统计，在文化大革命期间，全国人大最多的活动就是外事接待。有学者认为，这很大程度上是为了补充国家元首的责任。就这样，人大制度几乎陷于瘫痪状态。尽管针对革命委员会的性质在学术界还有不同的争论，但它也是中国共产党在探索代议制度的历程中，建立起来的一种地方政权组织形式。事实上，中央对革命委员会的希冀和要求仍然十分严格。毛泽东指出，“新成立的革命委员会，机构一定要精干，这样才能克服官僚主义，有效的反修防修”。在这样的精神下，各省革命委员会的全部工作人员一般在150-200 人，为原省委、省人委工作人员的二十分之一或三十分之一。

四、人大制度的恢复与发展（1979 年至今）

1978 年12 月，党的十一届三中全会召开。中国民主与法制建设迎来重新焕发的生机。彼时至今，根据人大的向外延展与向内建设的角度分为两个阶段，第一个阶段从1979 年至2012 年，人大制度向外延展，不断制定出台法律，其基本功能逐渐改善，国家立法与民主建设得到保障和宣传；第二个阶段从2012 年的十八大至今，人大制度除了立法工作，也不断向内建设。新时代领导人进一步加强人大内部的纪律条款，重视对人大监督权的建设，并进一步完善人大运作的法律法规，推动人大制度更加丰富，有活力。

1979 年，在邓小平的民主法制思想指导和彭真同志的主持下，仅仅三个月内，法制委员会便修订和起草了7 部事关我国法律建设命脉的重要法律，于当年7 月1 日通过。为保证法律切实实施，中共中央还发布了《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，严厉批评了党内法制建设被长期忽视的现象，取消各级党委审批案件的制度，保证检察院、法院独立行使职权，依法办案。《指示》特别强调，要加强法律宣传，改善长期以来人民法律意识薄弱的现象，为我国社会主义法制建设再一次吹响号角。

自改革开放至十八大前，人大制度建设取得的成就主要有三项。第一，改进完善国家机构的组织和职能。主要包括恢复国家主席、副主席席位，由全国人大选举产生；扩大常委会的职权，使得闭会期间常委会也可发挥其应有的作用；国务院和地方各级政府增设审计机关，向本级人大常委会提交审计报告；赋予省级人大及其常委会制定地方性立法权。第二，改进完善选举制度。主要包括，扩大直接选举的范围，由乡级扩大到县级；采用差额选举，人大代表选举、全国人大常委会委员都实行差额选举；完善选举程序等方面的规定，对过程进行严密的把控和监督。第三，改进完善各级人大及其常委会行使职权的各级制度和机制。主要包括，明确规定人大常委会每两个月召开一次会议，各级人大每年至少召开一次会议；加强人大工作制度的规范性，提高工作效率；增强人大及其常委会工作的公开透明性。

自2012 年以来，我们党进一步领导和推动人大制度的健全与完善，这主要体现在四次重要的改革上。第一，2012 年11 月，党的十八大报告第一次明确提出要“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预决算的审查和监督。”这顺应人民的需要，也是实现自我监督的有序安排。第二，2014 年10 月，党的十八届四中全会针对依法治国进行了全面部署，对中国未来的法制工作有重大意义，体现出党中央对维护中国法制建设的坚定意志和高瞻远瞩。第三，2018 年3 月，十三届全国人大一次会议，表决通过现行宪法的第五个宪法修正案，完善和设计了宪法宣誓制度、国家主席任期制度、监察制度等等一系列重大制度。第四，2021 年3 月11 日第十三届全国人民代表大会第四次会议，对《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（1989年制定）进行了修订，优化了会议的工作流程和具体规则，为人大制度的细化发展提供了坚实的制度基础。

五、人大制度建设的成就与启示

（一）人大制度建设成就

早期中国共产党人通过学习，将“苏维埃”及其体制传入中国，模仿其建设理念，持续创新与践行，创立了独具一格的人民代表大会制度。在百年建设中，人大制度不仅形成系统的理论，也形成规范的体制机制，实现立法权、重大事项决定权、监督权、人事任免权等职权的顺利落地。人大制度建设取得巨大成就。

从组织体系看，我国已形成以人大组织体系为基础的政权组织体系。从内部组织体系来看，人大已形成从全国人大到省市县乡的五级人大组织体系，有些地方甚至还探索创立街道人大工作委员会，作为区人大常委会的派出工作机构，这就对人大工作提出更细致、更专业、更亲民的要求。从外部组织体系来看，人大已建立与党委、政府、政协之间相对稳定的权力关系。经过多年探索与经验积累，有学者指出，我国形成了“党委执政、人大议政、政府行政、政协参政”的组织结构体系，其中党委与人大的关系又是重中之重。全国人大是国家最高权力机关，党中央是我国最高政治领导力量，人大接受同级党委的领导，而党又必须充分尊重和遵循人大制度，二者之间实现结构耦合与有机统一。

从制度体系看，人大实现合法性制度和合理性制度的有效衔接。人民代表大会是代表广大人民群众发言发声的平台，是能够代表民意的代议机构，实现了“由民作主与为民作主相结合”的高度民主。同时，人民代表大会也是集中的，它将人民的要求集中交付于政府，由政府执行，实现高效率的行政。合法性制度和合理性制度的统一，就实现了人民主权制度和民主集中制的协调，使得人民真正当家作主的同时，又将权力高度集中，构筑具有中国特色的国家制度体系。涵盖了人民当家做主制度体系、党和国家监督体系、中国特色社会主义法治体系、政府治理体系、党对人民军队的绝对领导制度体系、“一国两制”制度体系等。随着时间的推移，以人大制度为核心的国家制度体系日益健全和完善。

从规范行为的过程角度出发，我国在大会组织、议事规则、代表办法、选举办法等各方面颁布法律，逐步形成和健全了人大制度的法律体系，筑牢了人大制度的法治根基。2021 年，全国人大组织法和全国人大议事规则修正案出台。两件法案自上世纪出台后，已经实施了三十多年，此次修正是我国根本政治制度运行方式的进一步发展。新修正案明中写入“全过程民主”，广泛听取群众意见，并通过科学的民主程序，将其转化为国家政策，为未来中国的法治发展勾勒出更加美好的图景。

从效果角度出发，人大制度为我国政治、经济、文化、社会、生态文明建设等方面均做出重大贡献。在政治方面，是全过程人民民主的制度载体，在经济方面，为经济建设贡献力量，保障经济高速发展，在社会方面，实现社会公平正义，在文化方面，塑造中国特色社会主义先进文化的重要内容。一言以蔽之，人大制度的发展充分彰显了人大制度的制度效能，体现了人大制度在我国国家治理体系现代化中的基础性地位。

（二）人大制度建设与发展的启示

人民代表大会制度在百年激荡下积累了丰富的经验与教训，为我国人大制度未来的进一步发展提供了宝贵的借鉴。

其一，党的领导是建构、推进、成就人大制度的关键所在。建国以来，各级党组织为建立推行人大制度，颁布了多部政策法律文件，领导了人大制度的实践，不断夯实了人大制度的法制基础。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“要加强党对人大工作的全面领导。各级党委要把人大工作摆在重要位置，完善党领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题。”所以，人大制度的发展与完善仍然要在党的坚强领导下进行，我们要不断创新和完善党对人大的领导方式。

其二，党的领袖与人大制度的演进有密切联系。毛泽东作为党的领袖，对人大制度的构建具有特殊意义。他在革命时期即预见了新中国对人大制度的需求，将政党意识形态与我国革命实践相结合，将区域性政权实践经验上升至全国层面，进而建构了具有鲜明中国特色的人大制度。但是，当党的领袖权威超越制度权威时，包括人大制度在内的国家制度权威则可能遭到损害，引致主观目的与客观后果的错位。由此可见，一定要坚持个人权威与国家制度权威的有机统一。

其三，人大制度的发展过程是全过程人民民主不断完善的体现。习近平总书记指出，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”从人大制度发展的过程可以看到，我国全过程人民民主制度程序、全过程人民民主实践、立法权行使、监督权行使、重大事项决定权行使、人大代表议案、代表建议、代表视察等工作不断健全与完善的过程。这都体现了我国全过程人民民主正在不断走向成熟与完善。

其四，深入推进依法治国是人大制度发展的重要保障。历史发展的经验表明，依法治国越是存在问题，人大制度发展的道路就越艰辛，依法治国越是健全与完善，人大制度的发展也就越顺利。习近平总书记指出，全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行。要加强党对立法工作的集中统一领导。要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用。各级“一府一委两院”要严格执行人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议决定，依法报告工作，自觉接受人大监督。①换言之，就是要深入推进依法治国，依法保障人大制度得到充分的贯彻与实施，依法推进人大制度的发展与完善。

其五，人大制度的贯彻落实是关乎我们党执政基础的根本所在。人大制度的建立和发展我们党的宗旨在政权建设方面的根本体现。所以，人大制度能否落到实处，也与我们党的执政基础息息相关。习近平总书记就指出，“人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。”②所以，为了夯实我们党的执政基础，必须在坚持党的正确领导下，进一步健全和完善人大制度，不断拓展和深化人大制度的制度空间。人大在人民心目中的地位越牢固，我们党的执政基础也就越牢固。建党百年，人民代表大会制度在党的领导下生根发芽、枝繁叶茂，成为我国民主和法治建设的根本制度保障，为我国人民安居乐业、社会平安和谐、国家繁荣富强提供了坚强后盾，成为安国兴邦的坚实基础。

注释：

①习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话[EB/OL].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9 ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml.

②习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话[EB/0L].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9 ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml.