社区网格化治理的价值审视及效能提升

严旭，袁明

（中共娄底市委党校，湖南人文科技学院法学院，湖南 娄底 417000 ）

中共中央、国务院近日印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《意见》指出“力争用5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台;党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10 年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现”。扎实深入推进社区网格化建设，对于反映居民诉求，协调利益关系，繁荣社区文化，促进社会文明和谐；对于规范志愿服务行为，提升社区服务能力，满足居民多样化、个性化服务需求；对于完善城乡社区治理体制，提高社区治理水平，加快转变政府职能，构建“小政府、大社会”工作格局等，都具有十分重要的作用。

一、社区网格化治理的价值及功能审视

城镇化、信息化的快速发展带来社会结构、利益格局的深刻变化，社区成为各种利益关系的交汇点、社会矛盾的聚焦点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。[1]社区网格化治理作为基层社区治理的新模式，在解决社会问题、协调利益关系、疫情防控、综治民调、扫黑除恶、信访维稳等方面发挥着重要作用。

（一）网格化是社区治理的手段，而非社区治理的目标

网格化是政府实现社会治理的政策工具或治理工具而非目的。网格化治理是提升社会治理能力的有效途径，是为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。在社区网格化治理实践中，我们要注意防止把工具异化为目的，把手段异化为目标。“网格化”本身不是目的，而是手段，更是有力推动政府社会治理能力提升的政策工具。在网格化治理的过程中不能盲目，要进一步优化制度设计，提升网格化治理的规范化、制度化、专业化与科学化程度；提高网格化治理的针对性、

（二）社区自治是网格化治理的核心

社区自治是社区治理的核心。在现行网格化治理过程中，社区自治基础较为薄弱，过于强调政府的干预，往往忽略了社区居民参与解决问题的能力与积极性。党的十九大报告提出,“打造共建共治共享的社会治理格局”，而“共建”“共治”“共享”的主体都是社区居民。以“网格化”建设为契机，探索将网格化治理与社区自治相结合的新途径，通过合作、委托、引导等方式，建立社区网格化协同治理机制，激发社区居民参与社区治理的积极性与创造性，建立居民积极参与自治体系，鼓励和支持社会各方面参与，探索“共商共治”机制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

（三）要素齐备是前提：建立以综治平台为中心的多网融合机制

全要素网格以社会治理网为基础，其他网在上面叠加，整合组织、综治、公安、安全、信访、民政、司法、残联、计生、环保、劳动保障等各项工作，实施无缝对接，一网采集、资源共享、联动处置。实行网格事务准入机制，该做什么、怎么去做，由谁去做，谁是责任人，都建立明确统一的规范标准。通过搭建“全要素网格”平台，建立多网融合机制。

（四）联动机制是保障：建立健全网格化服务管理上下联动机制

现行网格化治理机制还没有完全理顺，部门责任归属与界定较为模糊，存在推诿扯皮现象，造成基层网格平台的问题积压过多，难以及时解决。推进网格化社会治理体系建设不是“另起炉灶”，而是依托现有的社区组织和各级职能部门，打破“条”“块”分割，建立以“格”为工作基础、以“网”为运行依托的社会治理新模式。有必要建立网格的事项准入清单，按照一般事项、疑难事项和重大事项，加强各级部门、乡街、村（社区）协作，建立网格化联动工作机制。强化职能部门主管责任，加强工作指导和业务培训，派员驻网，主动将本条线的基层工作融入网格化精细化社会治理工作。对出现问题进行全方位梳理，采取切实可行的方式方法，全力推动矛盾解决，真正形成“基层吹哨、部门报到”的工作合力。

（五）人才队伍是关键

当前，网格员队伍发展缺乏长远规划和稳定性，主要由社区（村）干部兼职担任，没有一支专业化的网格队伍。现仅仅通过社区发动志愿者完成部分工作，人员流动性大，工作服从性不高，能发挥的实际作用有限。且此类网格员没有经过专业化的培训，往往工作业务还未熟悉人员就已更换。需要加强网格员业务培训，完善网格员选拔聘用、目标考核、管理使用等机制，建立动态化管理的网格员数据库。鼓励社区网格员参加社会工作者职业水平考试，探索社区网格员加盟专业社工机构、社工工作室等办法，培育复合型社区工作人才。提升网格员基本待遇，在镇（街）层面对社区事务准入部门的人员经费进行统筹，加大财政支持力度，以社会平均工资水平为基准，合理确定网格员待遇。推广在网格员队伍中考核选拔公务员、事业单位工作人员的做法，形成长效机制，进一步拓展网格员的职业发展空间。

（六）服务有效是重点：明确好网格化社会治理的服务导向

提供有效服务是社区网格化治理的重点。首先需要明晰网格化治理目标及功能定位。对社区居民需求的有效回应，提升社区居民的获得感和满足感是社区网格化治理的最终目的。明确好网格化社会治理方向，加快实现“管控型”向“服务型”转型，推进“服务型政府”建设。第二，转变社会治理方式，改进治理方法，优化提升社区服务水平和服务能力。第三，整合各方力量和社会资源，打破部门之间利益格局，建立联动机制，切实改进网格化治理效率。第四，探索“互联网+”等数字技术的发展，借助现代信息技术提升社区网格化治理能力，提高精准化服务水平。

二、提升社区网格化治理效能的途径

（一）搭建并完善社区网格化治理网络

基于“网格化”社会治理实践与“三社联动”经验探索，依托社区网格化综合管理服务平台，整合社会各方力量，打造新的社区网格化服务生态链，构建“四社四网四动”的社区治理体系，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量。[2]

1.“四社”

A.社区：基础

社区是社会的基础，加强社区基础设施建设，大力推进社区服务，整合社区资源，提升基层社会治理能力，充分发挥社区的基础性平台作用。社区贴近居民生活，掌握社区基本情况和资源，了解居民期待和需求，具有广纳各方、包容共享的优势，在调解社区关系，解决社区矛盾，提升社会服务等方面发挥着重要作用。进一步丰富社区服务内涵，拓展社区服务内容，提高专业服务水平，激发社区活力，指导社区社会组织开展自助互助服务

B.社工：支撑

我国现有的网格员队伍随意性较大、专业程度不高，且专职的人才队伍为数不多，加上管理及服务不规范，这些问题严重制约了我国网格化治理的推进。随着经济社会的发展，我国社区发生了极大变化，社区居民对社区的需求和期待越来越大，社区承载的功能越来越多，社区情况也变得日趋多样，社区问题也日益凸显。社区管理、社区建设、社区矛盾调解、人际关系和谐、社区文化建设、疾病防控等都要求社区服务与管理人员具有相应的专业能力。在某种程度上，社区治理的专业化水平，很大程度决定了社区网格化治理的成效。因此，坚持专业引领，加大社会工作专业人才队伍建设，深入开展社区需求调研，掌握社区基本情况，为社区开展精准服务的同时激发和动员社区居民、社区组织、辖区单位和企业等力量参与社区治理，提高社区治理效率和效能。

C.社会组织：载体

社会组织是推进国家治理现代化、提升治理能力的重要力量，是构建社会主义和谐社会的重要因素，是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带。我国的社会组织还不成熟，其发展在很大程度上要依赖政府的支持，政府的支持力度将直接制约着它发展的广度和深度。加大政府购买社会组织服务力度，支持社会组织参与社区治理，激发社区活力，促进社区发展，提高社会服务的精细化水平，丰富社区服务内容，降低行政成本。进一步发挥社会工作服务机构在开展社区调查、整合社会工作资源、提供专业服务、激发社区活力等的作用。同时，培育扶持城乡社区社会组织发展，提高居民组织化程度，提升社区社会组织服务能力，推动社区文化建设。

D.社区社会组织：扎根

我国社会组织面临着相关制度不够完善、法律法规不够健全、结构功能不够合理、内部管理相对混乱、作用范围极为有限等一系列亟待解决的突出问题。如何发挥社会组织的作用已经成为摆在我们面前的重大课题。社区社会组织扎根社区、贴近群众，在提供服务、反映诉求、规范行为等方面具有积极作用。社区网格和治理必须大力培育和发展社区社会组织，引导更多的社会力量参与社会治理中来，积极鼓励和创造条件让更多社会组织投入到社会治理和社会服务中来，切实提高广大群众在社会管理方面的参与意识和能力。这对加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义。

2.“四网”

A.社会资源网

整合社会资源，建立和完善的社会资源网。社区资源主要包括四大类：人力资源、物质资源、组织资源和文化资源。积极动员和整合社区中蕴藏的各类资源，着力建立社会资源网。为有效预防与解决网格化治理过程中出现的“资源有限、缺乏监管”等问题,搭建社区与社会组织之间公平、公正、公开的交流对接平台,结合实际，进一步规范平台的建设及运营。

B.社会需求网

精准把握服务对象的需求，是精准化服务的基础。社区作为基层治理的重要主体，是服务社区居民群众的专业力量，开展有针对性的社区需求调研，精准把握对社区居民个性化、多样化的服务需求，是做好精准化服务的基础。通过政府购买服务等方式，定期不定期的组织开展社区社会组织摸底调查，靶向瞄准，为社区社会组织及社区居民提供精准化、精细化服务，提升社区居民的获得感和幸福感。

C.社会支持网

社会支持理论认为，一个人所拥有的社会支持网络越强大，就能够越好地应对各种来自环境的挑战。社区网格化治理的推进亟需建立社区支持网络，增加居民的互动和交往，培育社区居民自助互助意识和能力，改善邻里关系，重建居民与团体之间的紧密联系，增强社区居民的参与感、归属感和责任感，使居民对社区更加认同及投入，真正实现社区的共建共治共享。社会支持网络包括正式的社会支持网络与非正式的社会支持网络。

D.社会行动网

社会行动网，又可以成为社会服务网，着重在发展或强化一个社会行动网络，促进服务对象（居民个人、家庭、组织、群体、社区社会组织、企业、学校等）与资源系统之间的良性互动，达到计划变迁的目标。主要由网格员、社工、社区工作者、法律工作者、新闻工作者、行政管理者、企业、基金会、医护人员、心理咨询师、志愿者等构建行动网络，发挥各自优势，凭借各自资源，共同投入到行动中来，促使服务对象完成生命任务及系统应对问题的能力提高。

（3）“四动”

A.项目带动

政府购买服务是创新社区治理的迫切需求，是转变政府职能、建设服务型政府的必然举措。把政府不好干、干不好的事情，交给社会机构，进行市场化运作，同时，在资金方面给予大力的支持。尽快培育社会工作专业机构和社区社会服务组织，加大政府购买服务项目和公益创投力度，通过项目有效引导和激发社会组织的服务能效，通过不断培育社区社会组织，扩大社会动员的影响面和范围，吸引更多的居民根据自身的爱好和特长，加入到各类社区社会组织之中，发挥积极作用。

B.产业推动

清华大学苏世民书院常务副院长潘庆中指出，在新社区建设过程中，蕴含着教育、商业服务、健康等多重商机。随着社区时代的来临，社区将成为政府管理的重点和难点所在，但往往重点和难点也是商业最大的爆发点。[3]社区服务的经济主体以社区居民为服务对象，以便民、利民，满足和促进居民综合消费为目标的属地型商业，如生活买菜等日常生活用品的购置与配送、卫生清理、家用电器维修、摄影、培训、病人护理、短期托管、手工艺品制作与销售等，基本功能是满足社区居民的购物需求、服务需求、休闲娱乐需求等。发展社区经济，获得持续市场经营收益，增加自我造血功能，实现良性持续发展。

C.创新驱动

坚持改革创新。着眼激发社区社会组织活力，改革社区社会组织管理制度，创新体制机制，建立健全配套完备、科学合理的服务支持体系和多方协同、监管有力的综合管理体系，实现大众参与、人人尽力、成果共享。进一步加大对社会组织的培育力度，充分发挥社会组织在社会治理中的重要作用，构建区、街、社区三级社会组织服务平台，探索社会组织可持续发展的综合性支持体系。积极投入人力物力财力支持组建辖区各类公益组织，有效促进辖区社区社会组织的培育和发展。不但要在居民中挖掘培养人才队伍，同时培养一支专业社工人才队伍。

D.全民行动

在基层党组织领导下，充分发挥社区社会组织贴近群众“接地气”的优势，协助社区推动居民有序参与社区自治，引导社区居民合理表达利益诉求，养成协商意识，提高协商能力，协商解决涉及居民切身利益的实际问题。除了能够使社区居民享受良好服务、体验宜居环境外，更能够激发社区居民参与到社区协同共治的洪流中，促进和谐社区的氛围，进而又带动更多的志愿者及有潜力的社会组织涌现出来，从而使社会各个系统进入良性循环的轨道。

（二）构建综合治理体系

网格化治理涉及综治、民政、司法、教育、信访、城管、消防、环卫等各个领域，但各部门间的职能有重叠或交叉，彼此之间的界限并不完全清晰，在网格化治理过程中存在重复投入、公共资源浪费的风险。须建立集需求采集、关系协调、资源整合、社会监督、服务与管理为一体的市网格化治理社会综合服务平台，坚持高点定位、高位谋划，组成市党政主要领导任组长的领导小组，市委书记亲自作动员部署，市长主持召开政府常务会议进行专题研究，彻底打破部门联动的壁垒，形成党委领导、政府主导、部门联合、社会协同、全民行动的社会治理机制，构建“精准、规范、快速、高效”的社会服务体系，实现社会治理问题“及时发现、及时处置、及时反馈”，切实改善网格化治理成效，提高社区治理效能，提高服务水平。

（三）加强网格化队伍的人才保障

坚持党的领导，把党的组织资源、组织力量下沉到网格，把网格打造成创新社会治理、联系服务群众的主阵地，打通联系服务群众的“最后一公里”。网格化服务对象、工作重心、政策落实、成效体现都在基层。我国现有的网格员队伍随意性较大、专业程度不高，管理及服务仍不是很规范，这些问题严重影响了社区网格化治理成效。将人力、物力、财力等资源进一步向基层，尤其是欠发达地区倾斜，健全社区网格化管理体制，加强网格员人才队伍建设及培训，确保有人干事、有钱办事、有能力服务。