CPTPP金融规则与海南自由贸易港金融业开放创新

海南省地方金融监督管理局课题组

(海南省地方金融监督管理局，海南 海口 571126)

我国在2021年9月正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称“CPTPP”)。对标CPTPP规则开展高水平压力测试是落实习近平总书记关于海南自由贸易港建设重要批示指示精神的必然举措(1)习近平：《让开放的春风温暖世界——在第四届国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》，2021年11月5日，第2版。。特别是在金融业开展高水平压力测试，既能够彰显海南自由贸易港金融业高水平对外开放的力度，加快建立与国际高水平经贸规则相接轨的政策和制度体系，更好地吸引境内外的投资者投资海南，又能够为我国金融业对外开放积累先行先试的发展经验，进行“率先破题”，做好“压力测试”，提供“海南经验”，探索“海南模式”。

一、《总体方案》金融支持政策与CPTPP金融规则相同或相近的内容

对标CPTPP金融规则，不应另起炉灶，要全面聚焦海南全岛封关运作的需要，在《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称“《总体方案》”)以及《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》(以下简称“84号文件”)的基础上，抓紧推进与CPTPP金融规则相同或相近的政策落地，做好压力测试。

(一)跨境服务贸易和与投资相关的资金跨境自由便利流动

CPTPP第9章和第10章中，允许与涵盖投资相关的所有转移/与跨境服务提供相关的转移和支付可自由进出其领土且无迟延，并且允许以按转移之时市场汇率换算的可自由使用货币进行。虽然缔约方可在“为协助执法或金融监管机关所必要时对转移进行财务报告或记录”等若干例外情况下，按照缔约方的法律阻止或延迟资金的跨境转移或支付，但总体上要求跨境服务贸易和与投资相关的资金可实时地跨境自由便利流动(2)《〈全面与进步跨太平洋伙伴关系协定〉(CPTPP)中英对照文本》(2021年1月14日)，http://gjs.mofcom.gov.cn/article/wj/ftar/202101/20210103030940.shtml。。《总体方案》支持“跨境资金流动自由便利”，提出“有序推进海南自由贸易港与境外资金自由便利流动”，即贸易和投资的资金凭市场主体的指令可直接办理跨境转移和支付。

(二)按照“正面清单”模式提供跨境金融服务

CPTPP附件11-A“跨境贸易”中以“正面清单”的形式，允许其他缔约方的跨境金融服务提供者以“跨境交付”的方式提供特定金融服务，包括保险及相关服务(主要涵盖海运、商业航空、航天发射、搭载和国际过境货物相关的风险保险，再保险和转分保，以及若干保险附属服务等)、银行和其他金融服务(主要涵盖相关金融信息的提供和转移、数据处理和相关软件，以及相关的咨询和其他附属服务等)。《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》(以下简称“《海南跨境服务贸易负面清单》”)也已经以“正面清单”的形式，允许以跨境交付的方式提供再保险，国际海运、空运和运输保险，大型商业险经纪、国际海运、空运和运输保险经纪及再保险经纪等保险服务，但也明确要求境外服务提供者不得以跨境交付方式从事银行业金融机构及其他金融机构的业务活动(3)《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》(2021年7月23日)，http://images.mofcom.gov.cn/zmqgs/202107/20210726074820788.pdf。。

(三)商业存在的金融机构和金融业务等的市场准入规制实行“负面清单”

CPTPP中金融负面清单主要分为A节和B节，A节为现行不符措施清单，未来不得实施新的或者限制性更高的政策措施；B节为未来不符措施清单，保留未来对外国投资者实施新的或者限制性更高要求的权利。内容包括：一是对存款保险、支付结算金融基础设施等金融基础制度实施保护，二是对外资金融机构的准入和业务范围等进行限制，三是对高管及董事提出国籍或居住要求，四是在B节中对关键敏感领域(如金融基础设施、新金融服务、政府优惠措施等)保留进一步提高限制程度的权利(4)马兰：《中国金融业深化对外开放的负面清单机制研究——基于CPTPP和GATS的比较研究》，《金融监管研究》，2019年第9期。。同时，该负面清单不仅仅是一系列的限制措施，还包括保留该措施的法律依据、措施的说明和解释、相关义务等一整套规则。在《海南跨境服务贸易负面清单》中也列出了禁止外资金融机构和业务等市场准入的17条不符措施，但没有区分A节和B节，也没有列出保留该措施的法律依据和说明等。

(四)国民待遇覆盖“准入前+准入后”

CPTPP不仅对在其领土内金融机构的设立、获得、扩大、管理、经营、运营和出售以及其他处置等行为，还对金融机构的投资等给予国民待遇，覆盖了“准入前+准入后”，跨境金融服务“正面清单”限定在开放清单所承诺的项目给予国民待遇，在“新金融服务”方面允许另一缔约国的金融机构提供该缔约国允许本国金融机构提供的新型金融服务(5)张方波：《CPTPP金融服务条款文本与中国金融开放策略》，《亚太经济》，2020年第5期。。《总体方案》支持“对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度”，《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》(以下简称“《海南外商投资准入负面清单》”)中也已没有金融业投资准入限制，但却明确提出“未列出的包括金融等领域与行政审批、资质条件、国家安全等相关措施，按照现行规定执行”(6)《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》(2020年12月31日)，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/202012/P020210101145786408896.pdf。，受制于现行法律法规限制，即使负面清单放开了，也会存在隐形的外资金融机构业务范围限制等。

(五)允许境内的外资金融机构因日常经营所需跨境传输信息

CPTPP允许金融机构根据日常经营需求，每一缔约方应允许另一缔约方的金融机构因数据处理目的，通过电子或其他方式向其境内外传输信息；但明确了两种例外情况：一是可出于保护个人数据、隐私和账户机密等理由对金融数据跨境传输采取管理措施，二是可基于审慎监管考虑要求金融数据跨境传输事先获得监管机构授权，以指定的特定企业作为信息的接收方(7)马兰、王刚：《CPTPP金融数据跨境传输规则》，《中国金融》，2021年第22期。。《总体方案》中提出“创新数据出境安全的制度设计”“实现数据安全有序流动”，《中华人民共和国网络安全法》则将金融业纳入“关键信息基础设施”(8)《中华人民共和国网络安全法》(2021年11月7日)，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-11/07/c_1119867015.htm。，要求在境内存储。金融数据跨境传输的制度设计和标准等存在缺位，执行层面较难落地。

(六)金融服务监管中的审慎例外

金融开放创新有很强的风险外溢性，容易导致金融风险的产生和蔓延，各国对金融开放创新都会保留审慎措施以防范金融风险。CPTPP中明确了审慎例外的情形：一是审慎例外，明确可出于审慎原因，采取措施保护投资者、存款人、投保人、保单持有人的利益，维护金融体系的稳定；二是宏观政策例外，明确金融服务章规则不适用公共实体为执行货币政策和相关信贷或汇率政策而采取的非歧视措施；三是机构安全例外，明确可出于维护安全等原因采取措施阻止或限制金融机构或跨境金融服务提供者向其附属机构或关联人转移资金；四是执法例外，明确可采取必要措施打击违法、欺诈，或对金融合同违约进行处理(9)朱隽：《金融服务规则——CPTPP规则解读系列报告之四》(2021年9月30日)，https://www.sohu.com/a/493098952_463913。。《总体方案》中也明确提出，“建立自由贸易港跨境资本流动宏观审慎管理体系，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范”，但跨境资本流动监测和风险防控体系有待进一步建立健全。

二、《总体方案》金融支持政策对标CPTPP金融规则存在的不足

《总体方案》指导思想中明确提出“对标国际高水平经贸规则”，并明确了资金跨境自由便利流动、数据安全有序流动、准入前国民待遇+负面清单管理模式、实施跨境服务贸易负面清单制度等与CPTPP金融规则相一致的内容。《海南跨境服务贸易负面清单》中也已经列出了跨境金融服务“正面清单”和市场准入“负面清单”，但还存在一定的不足。

(一)贸易投资资金跨境自由便利流动的基础平台尚未建立

贸易和投资相关的资金跨境自由便利流动是CPTPP中的重要内容，也是海南自由贸易港最基本、最核心的要素流动和贸易投资自由化便利化的基础条件。但目前资金跨境流动的“电子围网”尚未建立，账户风险隔离有待建立健全，还不具备进行更高水平资金跨境自由便利流动压力测试的基础条件，不能够充分体现出自由贸易港先行先试的特色优势，贸易投资自由化便利化难以真正落地。

(二)金融纠纷争端解决的平台和法律法规依据有待建立健全

金融业高水平对外开放下必然会面临涉外金融纠纷仲裁的增加，CPTPP在金融服务领域可以适用投资者与东道国争端解决机制，允许金融服务投资者进行独立的权利救济，对东道国提起仲裁(10)张丽微：《CPTPP国际金融服务规则研究》，广西大学硕士学位论文，2021年，第30-31页。。目前国内已经有北京、上海、重庆三家金融法院，而海南自由贸易港仅有海口市美兰法院成立了金融法庭，并且只是集中管辖海口市一审金融案件，层级、管辖范围、国际化和专业化等远远不够。海南自由贸易港的金融纠纷仲裁规则也尚未与国际接轨。深圳前海拟全面推行“港资港法港仲裁”(11)《前海拟全面实行“港资港法港仲裁”》(2021年12月17日)，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2021-12/17/c_1211490669.htm。，允许现时在前海合作区注册的港资企业在没有“涉外因素”情况下选用香港法律作为民商事合同适用法，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》中也支持“逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”(12)《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(2021年9月5日)，http://www.news.cn/politics/2021-09/05/c_1127830256.htm。，而海南自由贸易港金融民商事领域能否适用香港法律、接轨国际规则有待进一步明确。

(三)金融监管的国际化、专业化、透明化和数字化水平亟需加快提升

海南自由贸易港未来可能会面对国际投资者对金融监管部门发起的仲裁，还有跨境金融服务和“负面清单”高水平对外开放下的金融风险等，需对标CPTPP金融规则，补强金融监管力量配置，提升监管的国际化、专业化水平，进一步强化与新加坡等CPTPP缔约方的监管联动。CPTPP要求“每一缔约方承诺提高金融服务领域的监管透明度”(13)李旻：《后WTO时代 CPTPP金融服务贸易规则的先进性研究》，《新金融》，2019年第6期。，海南自由贸易港也需提高金融监管的透明度，减少甚至取消“窗口指导”，同时尽量避免监管尺度的前后不一致，防止出现政策倒退。而且目前的监管数字化水平不足，金融科技在监管上的应用不够，较难实时监测金融数据和资金跨境流动等动态和风险。

(四)利用自由贸易港法规制定权对金融配套立法不充分

CPTPP负面清单中每一条不符措施的提出都有对应的法律法规依据，这对海南自由贸易港负面清单的接轨提出了更高要求，需要充分利用好《中华人民共和国海南自由贸易港法》(以下简称“《海南自贸港法》”)进行立法完善。同时，《海南自贸港法》中提出“本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定”，因此《海南自贸港法》中与CPTPP规则相关联的“建立适应高水平贸易投资自由化便利化需要的跨境资金流动管理制度”“分阶段开放资本项目”“海南自由贸易港对跨境服务贸易实行负面清单管理制度，并实施相配套的资金支付和转移制度”等都需要通过立法的形式进行明确和固定，确保政策落地(14)《中华人民共和国海南自由贸易港法》，《海南日报》，2021年6月11日，第A01版。。

三、对海南自由贸易港金融业进一步开放创新的建议

2021年11月4日，习近平总书记在第四届中国国际进口博览会开幕式上明确指出，“中国将在自由贸易试验区和海南自由贸易港做好高水平开放压力测试”，并“积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》”(15)习近平：《让开放的春风温暖世界——在第四届国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》，2021年11月5日，第2版。。海南自由贸易港金融业将探索先行先试CPTPP金融规则，加快推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，更好地服务贸易投资自由化便利化。

(一)推动出台“海南版”跨境服务贸易的资金支付与转移制度

目前，洋浦已开展跨境贸易投资高水平开放试点，其中对跨境服务贸易“试点银行可根据客户指令为试点区域内注册的经营规范、信誉良好的优质企业办理经常项目外汇收支”“试点银行对于优质企业单笔等值5万美元以上的服务贸易等外汇支出，可以后审核《服务贸易等项目对外支付税务备案表》”等(16)《洋浦经济开发区开展跨境贸易投资高水平开放外汇管理改革试点实施细则》(2022年1月27日)，https://www.safe.gov.cn/hainan/2022/0127/1535.html。，建议在试点的基础上，出台“海南版”跨境服务贸易资金支付与转移的管理制度，按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，在履行“展业三原则”的基础上建立容错机制，给予银行和企业一个稳定、可预期的监管环境，做好跨境服务贸易资金支付与转移制度的“压力测试”。

(二)推动建立与CPTPP金融规则接轨的金融业“负面清单”和“正面清单”

一是在《海南跨境服务贸易负面清单》修订时，增加可以通过跨境交付方式提供人身险服务的条款，探索在乐城国际医疗旅游先行区等设立港澳保险售后服务中心进行先行先试，推动保险、医疗、旅游和消费深度融合发展，吸引境外保险消费回流；二是按照CPTPP中A节和B节的形式对《海南跨境服务贸易负面清单》中的措施进行分类，并进一步补充完善，明确海南自由贸易港金融开放的底线；三是梳理与《海南跨境服务贸易负面清单》相悖的现有法律法规，充分利用好调法调规、经济特区法规和海南自由贸易港法规制定权，做好立法配套保障，实现制度型对外开放，比如探索调整与跨境交付提供人身险服务相悖的《保险法》第二、三和六条，以便更好地实现在海南自由贸易港即可购买香港人身险，以及为保单持有人提供各项售后服务。

(三)探索建立金融数据跨境传输的标准规范和监管立法

一是积极在海南自由贸易港探索建立金融数据的分类分级标准，进一步明确港内哪些金融数据可以跨境传输，哪些数据必须坚持在本地进行存储；二是用好海南自由贸易港法规制定权加强金融数据监管立法，通过出台对应的法规和规章制度，做好金融数据跨境传输的条件、数据出境前的安全评估和出境后安全保护等；三是加强港内网信部门和金融监管部门的数据共享和监管协作，形成监管合力，探索建立健全覆盖金融数据采集、处理、传输、保护等全流程的监管制度，有效防范金融数据跨境传输风险。

(四)打造接轨港澳，面向国际的金融民商事领域仲裁高地

一是按照84号文件中“支持海南设立金融与破产专业审判机构”精神，争取支持，研究探索设立海南自由贸易港金融法院，集中管辖海南自由贸易港金融民商事案件等；二是加快出台相关法规，积极探索允许港内市场主体可以自主选用香港法律等作为金融民商事合同适用法，推进商事仲裁规则与国际接轨，加快国际金融仲裁回流海南；三是进一步吸引全球知名律师事务所等在海南自由贸易港集聚，开展金融、法律等人才全球引进，在境外知名院校开展常态化的国际人才招聘，夯实金融仲裁人才储备。

(五)出台跨境资产管理办法，推进业务开展

84号文件支持“境外投资者投资海南自由贸易港内金融机构发行的理财产品、证券期货经营机构私募资产管理产品、公募证券投资基金、保险资产管理产品等资产管理产品”，叠加个人资本项目开放和15%个人所得税优惠，既可以募集境外低成本资金服务自由贸易港建设，又有助于推动海南自由贸易港成为我国高净值人群开展跨境全球资产配置的高地，《粤港澳大湾区“跨境理财通”业务试点实施细则》已落地，建议出台海南自由贸易港跨境资产配置的实施细则。

(六)探索研究“例外”措施，明确开放底线

CPTPP对各缔约方的金融监管权限主要以“例外”措施表现出来：一是在机构安全例外方面，保留对跨境资金流动采取措施的权限等，加快推进资金账户体系、资金流监测系统项目二期建设、出台跨境和跨岛资金流动管理办法等，确保对资金跨岛跨境流动的管理有法可依；二是在执法例外方面，保留对洗钱采取措施的权限等，对接国际反洗钱框架，采取更加灵活的措施，实施与国际接轨的跨境金融“反洗钱”风险预防和处置举措，确保有效降低风险；三是在负面清单审慎例外和宏观政策例外方面，应坚守开放底线，结合海南自由贸易港建设实际分步骤分阶段推进，确保高水平开放压力测试、金融改革开放创新和金融风险防范平稳有序协调推进。

(七)全面筑牢筑实高水平对外开放下金融风险防控底线

一是积极争取支持，壮大海南自由贸易港金融监管力量，并进一步强化与“一行两会一局”的干部双向互派、交流、挂职等，推动建立与新加坡和香港金融监管局等交流合作机制，提升监管的国际化、专业化水平；二是强化区块链、人工智能、大数据、物联网等技术在监管中的应用，探索发起设立相应的金融数据管理公司，研究跨部门监管数据的互联互通；三是用好用足海南自由贸易港法规制定权，研究通过立法保障，推动构建适应海南自由贸易港建设的金融监管协调机制，探索更好地对海南自由贸易港内和跨境的各项金融活动实施统一监管，推动与国际金融监管规则接轨。